政府績效生成路徑：新范式下的理論及其解釋*

王學(xué)軍 馬翔

（蘭州大學(xué)，蘭州 730000）

一、問題的提出

政府績效是一個(gè)不斷發(fā)展又情境依賴的概念，一方面，隨著理論的演進(jìn)，政府績效的內(nèi)涵不斷拓展，呈現(xiàn)出超越經(jīng)濟(jì)、效率和效益的特點(diǎn)，另一方面，對于不同的國家和區(qū)域而言，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段，政府績效的內(nèi)涵也不同。為了達(dá)成績效內(nèi)涵和目標(biāo)，就需要不同的績效管理手段和模式，不同績效內(nèi)涵和目標(biāo)下的績效管理手段和模式即是本文要討論的政府績效生成路徑問題。

政府部門通過主流范式來理解公共問題，與此同時(shí)，范式潛移默化地影響并在一定意義上約束著政府和公共管理者的行為①。理論上講，績效的內(nèi)涵寓于其理論范式之中。雖然現(xiàn)代政府績效管理在新公共管理運(yùn)動推動下發(fā)展到頂峰，但績效問題一直都是公共行政發(fā)展演變中的基本問題之一，每一個(gè)公共行政范式都關(guān)注績效，只是績效內(nèi)涵和表達(dá)形式在不同的范式中有所差異②③④?；趯φ冃?nèi)涵變遷的研究，包國憲等提出了五種以公共行政演變階段為線索的政府績效管理范式⑤，相比于以往的政府績效管理范式，以公共價(jià)值的政府績效治理范式下績效的內(nèi)涵發(fā)生了根本性變化，公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與否成為衡量績效的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，政府績效的生成路徑實(shí)際上是公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑。本文在以公共價(jià)值的政府績效治理范式下，從理論上探討績效生成的路徑，通過美國波特蘭城市規(guī)劃案例進(jìn)行敘事性解釋，并結(jié)合研究提出了新范式下對政府績效管理的啟示。

二、文獻(xiàn)述評

政府績效的生成路徑是長期以來研究者試圖回答的一個(gè)基礎(chǔ)問題，過去幾十年，不少學(xué)者對政府績效的生成路徑問題進(jìn)行了研究，并取得了許多有理論價(jià)值和啟示意義的成果⑥。如果將政府績效視為因變量，將其生成要素視為自變量，那么“政府績效從哪里來”的問題就可以分解為三個(gè)最基本的研究問題：第一，政府績效的生成要素有哪些？第二，政府績效的生成要素之間的關(guān)系是什么？第三，生成要素與政府績效之間的關(guān)系是什么？其中，前兩個(gè)問題要回答的是政府績效的生成要素構(gòu)成問題，而第三個(gè)問題要回答的是政府績效的生成機(jī)制問題，生成要素和機(jī)制共同構(gòu)成了政府績效生成路徑的兩個(gè)基本方面。在不同的范式階段，這兩個(gè)方面的研究結(jié)論也有所不同。

1.新公共管理范式下的績效生成路徑

政府績效管理可以幫助公共管理者達(dá)成許多目標(biāo)，而促進(jìn)績效生成和提升是其中最為核心的⑦。實(shí)際上，從20世紀(jì)中期以財(cái)務(wù)指標(biāo)和成本削減來衡量的政府投入產(chǎn)出管理活動開始，各種政府績效管理的計(jì)劃和法案始終伴隨著世界各國政府的現(xiàn)代化過程，從一些學(xué)者關(guān)于政府績效測量的研究中可以看出這一時(shí)期政府績效的生成要素，如Fitzgerald等學(xué)者倡導(dǎo)用競爭、財(cái)務(wù)、質(zhì)量、柔性、資源利用和創(chuàng)新等六個(gè)維度作為判定績效的尺度⑧，Kaplan和Norton提出的平衡積分卡模型則包含了財(cái)務(wù)、顧客滿意、內(nèi)部流程以及創(chuàng)新與學(xué)習(xí)等四個(gè)維度⑨。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，通過提高效率和“產(chǎn)出結(jié)果的能力”來提升政府部門對公民需要的回應(yīng)性是績效管理的核心目標(biāo)，一些效率導(dǎo)向的政府績效生成路徑至今依然在許多公共部門發(fā)揮著重要作用。20世紀(jì)80-90年代以來，隨著績效內(nèi)涵的拓展，更多學(xué)者開始關(guān)注催生績效的其它要素，Murphy和Jeanette強(qiáng)調(diào)除了精確的測量外，管理者還應(yīng)該更多地關(guān)注影響績效測量和組織績效目標(biāo)的情境背景因素，以達(dá)成績效目標(biāo)，這些背景因素包括組織復(fù)雜性和組織協(xié)作、組織文化和價(jià)值訴求、部門或機(jī)構(gòu)內(nèi)的競爭以及具體的經(jīng)濟(jì)和政治條件⑩。Sanderson也指出，績效的生成必須是嵌入到組織結(jié)構(gòu)、過程和文化中的內(nèi)部化和持續(xù)的過程，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造新的政策工具、關(guān)注網(wǎng)絡(luò)合作、公共組織與私人組織和非營利組織間新的伙伴關(guān)系安排?。Sanger將績效的生成過程視為利益相關(guān)者的參與和學(xué)習(xí)過程，但他同時(shí)指出，政府績效的生成還需要考慮政治過程，強(qiáng)調(diào)績效是績效制度、管理體系和外部環(huán)境之間相互作用的結(jié)果。他提出成功的績效管理系統(tǒng)應(yīng)該包含如下要素，首先，需要有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力以溝通使命、激勵雇員和形成戰(zhàn)略；其次，績效管理受組織的戰(zhàn)略目標(biāo)驅(qū)動，績效管理的模式和類型要取決于組織戰(zhàn)略的內(nèi)容和本質(zhì)；再次，績效目標(biāo)和績效測量對于利益相關(guān)者而言必須清晰、準(zhǔn)確和可靠；第四，透明和公開的績效報(bào)告；第五，促進(jìn)績效改進(jìn)的績效反饋和學(xué)習(xí)路徑暢通?。上述績效管理的系統(tǒng)要素實(shí)際上就是政府績效生成路徑的構(gòu)成要素。與此同時(shí)，高層管理者的決策支持、績效測量與決策過程的結(jié)合等也被視為政府績效生成的路徑而受到了關(guān)注?。國內(nèi)學(xué)者對上述問題的研究相對較少，吳建南等把政府績效生成的決定因素概括為組織內(nèi)部因素和組織外部因素，其中內(nèi)部因素包括管理、組織學(xué)習(xí)、應(yīng)對不確定性和差異性等；外部因素包括網(wǎng)絡(luò)化、適應(yīng)環(huán)境和控制等，從內(nèi)外部因素相統(tǒng)一的視角分析，可以歸結(jié)為治理和創(chuàng)新?，徐雙敏則將政府績效生成的因素歸納為價(jià)值取向、政府管理目標(biāo)、行政管理體制、政府組織結(jié)構(gòu)、政府人員素質(zhì)、政府管理技術(shù)手段和財(cái)政體制等?。

除了上述對于政府績效生成要素的研究之外，公民參與被視為績效生成的另一個(gè)關(guān)鍵要素。De Lancer Julnes認(rèn)為，在提升政府項(xiàng)目的質(zhì)量和政府機(jī)構(gòu)的回應(yīng)性方面，公民參與發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，可以增加政府的合法性和信任，并支持“自下而上”的決策路徑?。Yang和Holzer也提出，必須從治理的視角來看待政府績效的提升和公民對政府信任的建立，因此，要致力于構(gòu)建政府與公民、私人部門和非營利機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者和合作伙伴的動態(tài)伙伴關(guān)系。當(dāng)公民參與成為政府績效生成的重要環(huán)節(jié)時(shí)，政府對公民的責(zé)任便會得到強(qiáng)化和提升?。在我國，公民參與在績效生成中的作用也被廣泛認(rèn)可，研究結(jié)論與國外學(xué)者的研究幾乎一致??。

2.公共價(jià)值管理視域下績效生成路徑的新發(fā)展

政府績效的生成路徑置于一定的績效內(nèi)涵之下，隨著研究范式的演進(jìn)，政府績效實(shí)現(xiàn)的手段和模式也有所不同。近年來，公共價(jià)值管理被視為公共行政的一個(gè)新理論受到學(xué)界廣泛關(guān)注，Rosenbloom區(qū)分了任務(wù)性公共價(jià)值和非任務(wù)性公共價(jià)值，提出了同時(shí)測量非任務(wù)性價(jià)值和結(jié)果的需要，認(rèn)為非任務(wù)性價(jià)值對于公共行政而言是核心的，并通過價(jià)值與結(jié)果、價(jià)值與管理的區(qū)分論述了測量非任務(wù)性價(jià)值的重要性，他提出了一個(gè)任務(wù)性價(jià)值和非任務(wù)性價(jià)值的平衡計(jì)分卡，包括政治系統(tǒng)、宏觀政策、任務(wù)結(jié)果和管理績效等四個(gè)方面，并進(jìn)一步指出在同一周期上對每一個(gè)方面的測量可以保證機(jī)構(gòu)或者項(xiàng)目不會忽略管理、政治和法律價(jià)值?。公共價(jià)值管理關(guān)注集體偏好、重視政治的作用、推行網(wǎng)絡(luò)治理、重新定位了民主與效率的關(guān)系，并且全面應(yīng)對了效率、責(zé)任與公平問題，這對傳統(tǒng)的績效內(nèi)涵和績效生成路徑提出了挑戰(zhàn)，一個(gè)后競爭時(shí)代的公共價(jià)值管理理論預(yù)示著從主要關(guān)注效率和結(jié)果向關(guān)注更廣泛的公共價(jià)值創(chuàng)造的政府目標(biāo)的轉(zhuǎn)換。在公共價(jià)值管理視域下，政府績效的生成路徑也已經(jīng)有所討論，如Moore提出了公共價(jià)值創(chuàng)造的“戰(zhàn)略三角模型”，包括“價(jià)值”、“合法性和支持”以及“運(yùn)作能力”等三個(gè)相互支撐的部分[21]；Kelly指出，公共價(jià)值不是只有直接的服務(wù)才能創(chuàng)造，而要將服務(wù)供給與政府的法律、規(guī)制和規(guī)則結(jié)合在一起[22]；Spano則認(rèn)為公共部門只有將制度維度、政治維度和管理維度結(jié)合進(jìn)行決策時(shí)才能創(chuàng)造公共價(jià)值，使得績效的提升與公民對政府信任的增加相一致[23]。盡管如此，對公共價(jià)值管理視域下政府績效生成路徑的研究依然不明確，也不系統(tǒng)，其主要原因是缺乏一個(gè)體現(xiàn)公共價(jià)值的政府績效管理理論，就像Bovarid等指出的那樣，公共價(jià)值的黑箱需要被打開，以清楚地了解影響公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵部分及其運(yùn)行機(jī)制[24]。

基于對新公共管理理論下政府績效管理的反思和公共價(jià)值管理的相關(guān)研究，包國憲等學(xué)者提出了以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論（簡稱PV-GPG理論），并論證了其范式意義2[25]6○，這也是本文研究的理論基礎(chǔ)。PV-GPG理論包含三個(gè)核心觀點(diǎn)，第一，政府績效是一種社會建構(gòu)，是一個(gè)具體政府在歷史文化變遷過程中和對公民基本需求回應(yīng)中而形成的規(guī)范和創(chuàng)造的有形與無形的成果，只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎(chǔ)，也只有根植于社會的政府績效才能產(chǎn)生可持續(xù)提升的需要，政府績效管理的本質(zhì)是一種價(jià)值管理；第二，以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理體系下，產(chǎn)出即是績效。其本質(zhì)是社會價(jià)值建構(gòu)基礎(chǔ)上對政府績效管理體系的構(gòu)建以及在公共管理者領(lǐng)導(dǎo)作用下對政府行為和產(chǎn)出的選擇、約束和創(chuàng)新過程；第三，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)是整合不同層次、不同環(huán)節(jié)各種價(jià)值沖突的重要機(jī)制[27]。

前文已述，政府績效的內(nèi)涵由政府績效管理范式?jīng)Q定，同時(shí)，績效的內(nèi)涵規(guī)定著政府績效的生成路徑。政府績效管理范式與公共行政范式一樣，雖然形成有先后，內(nèi)容有更迭，但新范式的產(chǎn)生不是必然就會導(dǎo)致舊范式的消亡。在各國的公共管理實(shí)踐中，也一直是各類公共行政范式并存，在不同的情境和條件下發(fā)揮著各自的作用，同時(shí)，公共管理實(shí)踐往往都先于理論范式的形成。PV-GPG理論在政府績效管理中的范式地位得以形成的一個(gè)重要基礎(chǔ)是，決定一種管理理論或者路徑成為新范式所要回答的效率、責(zé)任和公平問題都通過公共價(jià)值進(jìn)行審視。因此，新范式下，政府績效的生成路徑也必然不同。

三、新范式下的政府績效生成路徑與波特蘭城市規(guī)劃的實(shí)踐

以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理模型解釋了新范式下政府績效的來源問題[28]，在公共資源和公共權(quán)力投入的基礎(chǔ)上，政府績效的生成路徑主要包括社會價(jià)值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。

為了產(chǎn)出基于公共價(jià)值的政府績效，在政府績效生成的計(jì)劃、實(shí)施、評價(jià)和反饋等每一個(gè)環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)社會價(jià)值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的價(jià)值內(nèi)涵。PV-GPG范式下，政府績效的生成建立在社會價(jià)值建構(gòu)基礎(chǔ)上，通過組織管理過程實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)協(xié)調(diào)和管理績效生成過程中的各種沖突。社會價(jià)值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)構(gòu)建了新范式下政府績效生成路徑的理論框架。與以往范式下政府績效的生成路徑所不同的是，社會價(jià)值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)在績效的生成過程中缺一不可。比如在新公共管理范式下，組織管理可能是績效生成的核心路徑，但僅僅通過組織管理產(chǎn)出的績效可能只實(shí)現(xiàn)了效率的追求，與新范式下公共價(jià)值作為績效本質(zhì)規(guī)定性的內(nèi)涵不符，即產(chǎn)出不等于績效。

如果政府的產(chǎn)出滿足了公民需求、高效、具有可持續(xù)性，且在很長的一段時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生了正向的外部效應(yīng)，則可以判定績效是基于公共價(jià)值的。美國波特蘭市的城市規(guī)劃是解釋新范式下政府績效生成路徑的恰當(dāng)案例。波特蘭被視為設(shè)計(jì)良好的城市典范，被評為“杰出規(guī)劃之都”、“美國十大宜居城市”，2008年，Popular Science依據(jù)美國普查數(shù)據(jù)，波特蘭被評為當(dāng)年綠色城市榜首，其在區(qū)域規(guī)劃、增長管理、規(guī)劃政策、社區(qū)規(guī)劃等方面的經(jīng)驗(yàn)已逐漸被傳播。自2001年起，我國國土資源部、建設(shè)部（現(xiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）每年都選派一批高級官員前去學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，了解波特蘭的城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)[29]。長時(shí)間以來，波特蘭在城市規(guī)劃方面的舉措符合以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理框架，本文基于可得的資料對新范式下的績效生成路徑進(jìn)行解釋。

1.價(jià)值判斷——社會價(jià)值建構(gòu)過程

政府績效的生成是一個(gè)長期的歷史過程，需要用歷史的視角來審視。如果缺失了社會價(jià)值建構(gòu)作為基礎(chǔ)，政府績效就失去了合法性價(jià)值；以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的績效實(shí)現(xiàn)的前提是公共政策、項(xiàng)目和行為受到公共價(jià)值的約束，社會價(jià)值建構(gòu)是績效合法性的基礎(chǔ)，反映了PV-GPG理論范式下對績效概念內(nèi)涵的重新定位和認(rèn)識。

政府績效的社會價(jià)值建構(gòu)可以從政府績效的社會建構(gòu)過程和價(jià)值建構(gòu)過程兩個(gè)層面理解。從社會建構(gòu)的層面講，政府績效要反映社會的基本需求，社會建構(gòu)的概念強(qiáng)調(diào)績效生產(chǎn)中的社會交換過程，也就是說，政府績效的生成是在長期的歷史變遷演化中形成的，過去被視為是績效的產(chǎn)出可能在現(xiàn)在看來不一定是績效，現(xiàn)在被視為是“績效”的一些產(chǎn)出，可能長遠(yuǎn)來看不但沒有成為績效，反而造成了非常不利的社會后果。從概念本身講，與政府績效是一種社會建構(gòu)這一命題相對立的是政府績效的生成完全依賴于政府，或者政府績效的生成完全依賴于市場，這兩種命題曾一度主導(dǎo)對于政府績效概念內(nèi)涵的理解。政府績效的生成完全依賴于政府本身的命題將政府視為績效的唯一生產(chǎn)主體，認(rèn)為政府績效通過政府的科層控制就可以達(dá)成，政府掌握并支配所有的資源和權(quán)力，政府也單方面決定了什么是績效，什么不是績效，以及績效的生產(chǎn)方式。政府績效的生產(chǎn)完全依賴于市場的命題集中反映了新公共管理的核心要義，認(rèn)為外包、競爭和市場化能夠帶來高的政府績效。顯然，完全依賴政府自身或者市場的政府績效生成路徑與新范式下的績效內(nèi)涵不符。政府單方面控制績效生產(chǎn)過程與傳統(tǒng)公共行政范式下的官僚效率相聯(lián)系，造成資源配置低效、多元主體利益在政府績效管理與評估過程中得不到有效表達(dá)，也無法形成有效的反饋和學(xué)習(xí)路徑。對市場手段的依賴帶來了效率的提升和顧客滿意度的提高，但過分的市場化取向卻將政府績效帶入了“效率至上”的泥潭，而使政府績效缺失了公共價(jià)值基礎(chǔ)。

從價(jià)值建構(gòu)的層面講，政府績效是一種價(jià)值建構(gòu)，是指績效內(nèi)涵和判定的標(biāo)準(zhǔn)是由生產(chǎn)各方達(dá)成的共識。在PV-GPG理論框架下，政府績效是多元主體共同合作的產(chǎn)物，對于什么是績效的理解是由多方達(dá)成的共識。政府績效生產(chǎn)的多元主體代表著不同的價(jià)值取向，并在政府績效生產(chǎn)過程中扮演不同的角色。對績效內(nèi)涵和判定的標(biāo)準(zhǔn)一致性的達(dá)成包含了多元主體長期以來不斷的博弈、妥協(xié)和協(xié)同過程，而這一過程與具體的政治、歷史、文化地理和制度特征關(guān)聯(lián)。

波特蘭城市規(guī)劃中的社會價(jià)值建構(gòu)主要在于超前的戰(zhàn)略規(guī)劃和全面的公民參與。波特蘭以其成功的城市規(guī)劃體系為世界所熟知，這種城市規(guī)劃體系體現(xiàn)的是可持續(xù)發(fā)展的理念，在這種理念的引導(dǎo)下，效率并不是至上的價(jià)值取向。早在1973年，為了應(yīng)對城市蔓延和郊區(qū)化給波特蘭帶來交通擁堵、土地浪費(fèi)、開放空間日益減少等城市問題，波特蘭提出了城市增長邊界（UGB）這一概念，它是一個(gè)城市預(yù)期的增長邊界，根據(jù)對未來城市人口的增長率、土地開發(fā)情況和對整個(gè)地區(qū)就業(yè)增長情況的預(yù)估在城市周圍劃出界線，重點(diǎn)發(fā)展邊界內(nèi)的城區(qū)，加強(qiáng)市區(qū)密度和舊城區(qū)可利用空地的發(fā)展，改善路網(wǎng)交通，UGB之外是農(nóng)耕地，禁止在此進(jìn)行城市開發(fā)和建設(shè)小的新城鎮(zhèn)，以保持波特蘭整體的環(huán)境敏感性。地區(qū)政府和大都市規(guī)劃組織（Metro）是波特蘭專門制定與管理UGB的區(qū)域性機(jī)構(gòu)，它對邊界進(jìn)行控制、監(jiān)測和修訂，在過去的40年里，波特蘭人口增長了50%，而其土地僅增長了2%。1997年，波特蘭市發(fā)布《地區(qū)規(guī)劃2040》，為波特蘭市中心的緊湊發(fā)展和輻射性的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)做出了完整的規(guī)劃，意在通過實(shí)踐“精明增長”理念擺脫美國傳統(tǒng)的城市和社區(qū)發(fā)展模式[30]，這對波特蘭的交通改革起著決定性的作用，為波特蘭指明了正確的規(guī)劃方向。除此之外，交通規(guī)劃法規(guī)的作用也不容忽視，1999年正式采用的交通規(guī)劃法規(guī)計(jì)劃在未來20年內(nèi)減少20%的總行車歷程，在未來30年內(nèi)減少25%的總行車歷程，減少10%的停車需求。為了平衡發(fā)展交通系統(tǒng)，促進(jìn)公交、自行車、步行交通的發(fā)展，波特蘭先后出臺《自行車總體規(guī)劃》和《步行總體規(guī)劃》，加強(qiáng)公共交通的發(fā)展，在與小汽車的競爭中獲得優(yōu)勢，將軌道交通的站點(diǎn)作為城市發(fā)展的重心，對慢行系統(tǒng)的建設(shè)發(fā)展起到了很大的作用，并成為美國其他城市的典范。波特蘭市的城市規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，超前的規(guī)劃對政府和民眾的行為的規(guī)范和引導(dǎo)在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

波特蘭是公認(rèn)的公眾熱衷于參與城市政策制訂實(shí)施的城市，政府也積極地開展公民參與教育。1975年由俄勒岡州前州長湯姆·麥考爾建立起一個(gè)民間組織“千友會”，發(fā)動民眾參與城市建設(shè)規(guī)劃，它在控制波特蘭的城市發(fā)展上發(fā)揮了極大的作用。在過去的幾十年里，波特蘭的城市規(guī)劃、市政設(shè)施、分區(qū)規(guī)劃以及住宅、輕軌道路建設(shè)中的96%以上都能夠嚴(yán)格遵守規(guī)劃最初所預(yù)計(jì)的指標(biāo)，其中最重要的原因就是發(fā)動民眾參與城市建設(shè)規(guī)劃。波特蘭市還制定了法律，如果沒有民眾參與聽證，政府規(guī)劃決策就沒有功效，同時(shí)政府還出資贊助“千友會”參與決策[31]。在1975年進(jìn)行的土地利用系統(tǒng)研討中，超過1萬人參加了相關(guān)研討會，他們在幫助構(gòu)建土地利用系統(tǒng)時(shí)，也迅速地完成了公眾教育的過程，公眾參與推動了許多綠色、可持續(xù)的政策的制訂和執(zhí)行。在這點(diǎn)上，波特蘭市不僅在美國是典范，在全球規(guī)劃界也獨(dú)具新意。波特蘭的經(jīng)驗(yàn)，恰恰在于它的城市規(guī)劃是一種“自下而上”的模式，公民的積極參與發(fā)揮了重要作用，市民階層強(qiáng)力推動著政府不斷做出回應(yīng)，為交通、能源和發(fā)展提供選擇。

2.提高產(chǎn)出能力——組織管理過程

組織管理是建立在科學(xué)管理基礎(chǔ)上的組織過程，既包括政府績效管理組織戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)和流程的安排，也包括了對各類資源的科學(xué)統(tǒng)籌調(diào)配和管理過程中科學(xué)化要求的實(shí)現(xiàn)。從概念本身的內(nèi)涵看，組織管理主要追求管理過程中的經(jīng)濟(jì)、效率和效益，組織效率越高，績效越好。從政府績效管理理論演進(jìn)的視角看，組織管理中的關(guān)鍵問題在新公共管理運(yùn)動中已經(jīng)得到了很好的解決，引入私人部門的管理方法在促進(jìn)政府績效提升中發(fā)揮了重要作用。在PV-GPG理論體系下，組織管理的過程是一個(gè)建立在社會價(jià)值建構(gòu)基礎(chǔ)之上對效率為核心的工具價(jià)值的追求過程，也只有建立在社會價(jià)值建構(gòu)基礎(chǔ)之上的產(chǎn)出才會被視為績效。失去了社會價(jià)值建構(gòu)的組織管理缺乏靈魂，而缺少了組織管理的社會價(jià)值建構(gòu)則又回到了傳統(tǒng)公共行政階段的低效率，要實(shí)現(xiàn)基于公共價(jià)值的政府績效，兩者缺一不可。PV-GPG模型中的組織管理與新公共管理范式下的組織管理的重要區(qū)別就在于組織管理過程在PV-GPG模型要受到公共價(jià)值的約束。

對效率的追求與組織主體選擇、組織結(jié)構(gòu)和組織過程相關(guān)，就是要試圖通過對這些部分的優(yōu)化或者進(jìn)行組織再造來提高組織效率，建立與利益相關(guān)者緊密的合作關(guān)系是波特蘭城市規(guī)劃組織的主要特征。波特蘭市政府與位于波特蘭及周邊地區(qū)的大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)，均成立了城市可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)和非營利性組織，如波特蘭州立大學(xué)的Institute for Sustainable Development，Center for Consensus Building等，專業(yè)支持的介入使地方政府的可持續(xù)規(guī)劃和建設(shè)獲得更多的支持，這種專家、政府、公眾共同參與的過程形成了良性循環(huán)，極大地推動了波特蘭的可持續(xù)發(fā)展。例如，在城市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃也是合作治理的典范，波特蘭州立大學(xué)與4個(gè)城市部門密切合作，制定詳細(xì)城市公共土地庫存空間數(shù)據(jù)庫，同時(shí)，市政府職員、食物政策委員會（Food Policy Council，F(xiàn)PC）代表、城市規(guī)劃師、非營利組織及其他利益相關(guān)者組成技術(shù)咨詢委員會，協(xié)同團(tuán)隊(duì)制訂城市農(nóng)業(yè)選址標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目進(jìn)展建議等[32]。2014年開始，波特蘭市政府成立了首期注資100萬美金的創(chuàng)新基金，邀請包括私人部門在內(nèi)的廣泛利益相關(guān)者，為城市的可持續(xù)發(fā)展出謀劃策[33]。

3.沖突管理——協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)

不管是政府績效的社會價(jià)值建構(gòu)，還是組織管理，都存在著各種價(jià)值沖突，價(jià)值沖突的平衡和協(xié)調(diào)是協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的核心任務(wù)。在政府績效的生產(chǎn)過程中，每一個(gè)生產(chǎn)主體都有不同的價(jià)值主張，也就有不同的路徑選擇，且隨著時(shí)間和環(huán)境的變化，演變成為不同的模式，這些主張、路徑和模式間存在價(jià)值競爭和沖突。沖突的有效解決將極大促進(jìn)PV-GPG模型的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而貢獻(xiàn)于政府績效的提升。

協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)是PV-GPG模型中政府績效生成路徑的重要組成部分，用以溝通使命、協(xié)同沖突、形成戰(zhàn)略，并提供成功所必需的管理策略。當(dāng)協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)與社會價(jià)值建構(gòu)和組織管理不匹配時(shí)，公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度以及管理效率和效益都會大打折扣。協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)作為一種機(jī)制，核心功能是協(xié)調(diào)管理各種沖突，主要發(fā)揮三種作用，一是協(xié)同價(jià)值建構(gòu)中的公共價(jià)值沖突，幫助對績效內(nèi)涵理解一致性的達(dá)成；二是協(xié)同整個(gè)政府績效管理組織過程中的沖突；三是協(xié)同社會系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)之間的沖突。協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)在社會價(jià)值建構(gòu)過程和組織管理過程中均扮演著重要角色，在社會價(jià)值建構(gòu)過程中，公共價(jià)值的確定過程是其主要作用域；在組織管理過程中，不同的組織主體、組織結(jié)構(gòu)和組織過程都包含著相互沖突的價(jià)值訴求。

協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的另一重要任務(wù)是應(yīng)對變化。當(dāng)政府績效生成的主體和系統(tǒng)變化發(fā)生時(shí)，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)需要將不同的價(jià)值訴求予以重新整合，并在價(jià)值主體的互動過程中扮演協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的角色，以增加系統(tǒng)穩(wěn)定性。協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)包括了領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)過程和關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)要素與環(huán)境之間協(xié)調(diào)度和匹配度的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)[34]，PV-GPG理論將協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)分為價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)、愿景領(lǐng)導(dǎo)和效率領(lǐng)導(dǎo)等三個(gè)層次，政治家、公共部門領(lǐng)導(dǎo)者和公共管理者分別在價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)、愿景領(lǐng)導(dǎo)和效率領(lǐng)導(dǎo)中扮演核心角色，為了解決棘手問題，政治家、公共部門領(lǐng)導(dǎo)者和公共管理者必須跨部門合作，以應(yīng)對高度的價(jià)值沖突挑戰(zhàn)。

波特蘭的城市規(guī)劃中倡導(dǎo)的“共識搭建”模式正是沖突管理的典范[35]。波特蘭的社區(qū)具有極高的自治性，這種自治性帶來了多中心的城市權(quán)力結(jié)構(gòu)。社區(qū)居民組成自治委員會，到市場中尋找專業(yè)規(guī)劃師制作發(fā)展規(guī)劃，然后到市議會與官方規(guī)劃師協(xié)商辯論。這樣，不同社區(qū)的規(guī)劃各具特色，既符合本地居民的需求實(shí)際，又維護(hù)了公共利益訴求。以輕軌線修筑為例，波特蘭內(nèi)城自然希望利用大區(qū)域的資金建設(shè)更多輕軌線。然而，波特蘭各郊區(qū)僅希望連接本區(qū)與市中心，不愿付出更多資金幫內(nèi)城修建完整的輕軌網(wǎng)絡(luò)。在傳統(tǒng)的"贏者通吃"模式下，當(dāng)內(nèi)城獲得選票勝利，資金便集中導(dǎo)入內(nèi)城；當(dāng)郊區(qū)獲得選票勝利，內(nèi)城的輕軌建設(shè)則遙遙無期。長此以往，內(nèi)城與郊區(qū)的關(guān)系將如戰(zhàn)爭一般，極端對立。實(shí)際上，在波特蘭，內(nèi)城與郊區(qū)進(jìn)行“理性協(xié)商”——各方在市場中尋找精英規(guī)劃師，制定折中方案：團(tuán)結(jié)一致，從聯(lián)邦政府與州政府爭取盡可能多的資金，以擱置爭議首先確保外部資金導(dǎo)入；每個(gè)郊區(qū)盡可能負(fù)責(zé)一條輕軌線的合資修建；內(nèi)城科學(xué)布局各條與郊區(qū)的直達(dá)輕軌線，形成便捷的交通網(wǎng)；如果利益仍存在糾葛，則訴諸法院，交由公眾陪審團(tuán)決議[36]?！肮沧R搭建”模式既避免了“贏者通吃”，也避免了“多數(shù)人暴政”，城市規(guī)劃中一致性達(dá)成的背后是協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)中的愿景領(lǐng)導(dǎo)和效率領(lǐng)導(dǎo)在發(fā)揮作用。

四、結(jié)論與啟示

新范式下的政府績效生成路徑必然與以往范式下的路徑不同，這是理解政府績效管理范式變遷的重要方面。只有明確了政府績效的生成路徑，新范式下績效內(nèi)涵的實(shí)現(xiàn)才有章可循。在以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理范式下，政府績效的生成過程就是公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程。公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要社會價(jià)值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的共同作用，是一個(gè)整體性而非碎片化的理論建構(gòu)和解決方案。從對波特蘭市城市規(guī)劃的敘事性解釋看，為了得到基于公共價(jià)值的績效，波特蘭政府采取了如下主要措施，如表1所示。

表1 波特蘭城市規(guī)劃中的政府績效生成路徑

PV-GPG理論為政府績效生成路徑的研究提供了一個(gè)框架，在這一框架下，可以有各種各樣的途徑和模式。表1中，波特蘭城市規(guī)劃的實(shí)踐提供了一種可能，盡管不一定全面，但這些實(shí)踐模式顯然已經(jīng)超越了新公共管理運(yùn)動中以競爭、外包和私有化為主要特征的市場化模式，這對我國推進(jìn)的城市規(guī)劃工作具有一定的借鑒意義。首先，公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)沒有統(tǒng)一的模式，基于情境的戰(zhàn)略發(fā)展和策略才會有效。因此，推進(jìn)城市規(guī)劃一定要因地制宜，充分考慮當(dāng)?shù)氐臍v史、文化、自然條件和承載力，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的規(guī)劃后再循序漸進(jìn)地實(shí)施，這樣可以從根本上保證城市規(guī)劃的可持續(xù)性；其次，要引入城市治理的概念，在新常態(tài)下政府不再是城市規(guī)劃的唯一主體，政府與私人部門、非營利組織和公民的合作對于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而言更加重要，尤其是其中要充分尊重公民的主體地位，在城市規(guī)劃的各個(gè)階段都要引入公民參與，城市規(guī)劃只有得到了公民等利益相關(guān)者的擁護(hù)，才會得到利益相關(guān)者各方面的可持續(xù)投入；最后，城市規(guī)劃中存在多種多樣的價(jià)值沖突，這些價(jià)值沖突有的因歷史而存在，有的因規(guī)劃方法和路徑而引起，不管是哪種沖突，在解決的過程中都既要避免“少數(shù)人專政”，又要避免“多數(shù)人暴政”，而是在謀求共同利益最大化、長遠(yuǎn)化的過程中尋求基于公共價(jià)值的解決之道。

政府績效的生成路徑?jīng)]有一成不變的模式，但無論如何，PV-GPG理論所蘊(yùn)含的社會價(jià)值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)已經(jīng)為我們提供了一個(gè)框架。在不同的國家和地區(qū)，面對不同的外部環(huán)境和發(fā)展實(shí)際，都應(yīng)在這一框架下發(fā)展適合自己的公共價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)路徑。

注釋：

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[34]根據(jù)筆者2014年3月與波特蘭市市長Charlie Hales會談時(shí)的筆記整理.

[35]Innes J.,Booher D.2004.Reframing public Participation:Strategies for the 21st Century.Planning Theory&Practice5(4):419-436.

[36]饒富杰.從多倫多到波特蘭：搭建共識，創(chuàng)造理想城市的基質(zhì) [EB/OL].澎湃網(wǎng).http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1271287.2014-10-15.