政府網(wǎng)站：透視政府績(jī)效的一扇窗口？*

包國(guó)憲 趙曉軍 孫 斐 張 弘

（1.蘭州大學(xué),蘭州 730000）

根據(jù)組織權(quán)的歸屬，政府績(jī)效評(píng)估可以分為第一方評(píng)估、第二方評(píng)估和第三方評(píng)估 （包國(guó)憲等，2013）。與第一方評(píng)估和第二方評(píng)估相比，第三方評(píng)估在獨(dú)立性、專業(yè)性和公正性等方面具有較大的優(yōu)勢(shì)，然而第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性地位也導(dǎo)致第三方評(píng)估在績(jī)效信息獲取方面面臨諸多困難，尤其是對(duì)于獨(dú)立第三方評(píng)估而言。以往獨(dú)立第三方評(píng)估主要基于統(tǒng)計(jì)年鑒和實(shí)地調(diào)研獲取績(jī)效信息。從統(tǒng)計(jì)年鑒獲取績(jī)效信息雖然具有較強(qiáng)的可行性，但是年鑒數(shù)據(jù)的單一性一定程度上限制了評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的靈活性；而通過實(shí)地調(diào)研獲取數(shù)據(jù)雖然擴(kuò)大了評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的范圍，但是調(diào)研的高成本限制了績(jī)效評(píng)估開展的規(guī)模。面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)困境，尋找一種新的績(jī)效信息獲取路徑成為第三方機(jī)構(gòu)不可回避的問題。

隨著信息化時(shí)代的來臨和電子政務(wù)的發(fā)展，作為一種搜集和挖掘政府績(jī)效信息的新載體，政府網(wǎng)站開始進(jìn)入第三方機(jī)構(gòu)的視野。然而，政府網(wǎng)站能否成為新時(shí)期透視政府績(jī)效的一扇窗口？基于政府網(wǎng)站的政府績(jī)效評(píng)估與電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的區(qū)別何在？通過政府網(wǎng)站來挖掘績(jī)效信息，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)與以往評(píng)估模式有何不同？本文將圍繞這些問題，嘗試構(gòu)建基于政府網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估模式，并對(duì)模式的基本要素和方法進(jìn)行探討。

一、政府網(wǎng)站：獲取政府績(jī)效信息的渠道？

首先，從政策發(fā)展趨向來看，“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”相關(guān)政策的制定為第三方機(jī)構(gòu)從網(wǎng)站獲取政府績(jī)效信息提供了一定的制度保障。開放數(shù)據(jù)政策是開放政府（Open Government）建設(shè)的重要組成部分。開放政府作為現(xiàn)代民主實(shí)踐的主要標(biāo)志，倡導(dǎo)公民有權(quán)獲得有關(guān)政府運(yùn)作過程、運(yùn)作結(jié)果、運(yùn)作機(jī)構(gòu)等方面的信息，從而使公民對(duì)政府形成有效的監(jiān)督（Lathrop，D.&Ruma,L.，2010）。開放政府的理念最早可追溯至歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)，近期的發(fā)展分支是開源治理（open-source governance）理論，倡導(dǎo)將開放源代碼（open source）和開放內(nèi)容（open content）的思想引入民主原則，從而使相關(guān)公民能夠更直接地參與到立法過程中（Rushkoff，2003）。開放政府理念不僅利于增強(qiáng)公民的知情權(quán)，而且也利于提高公民對(duì)政府的信任。從實(shí)踐層面來講，自2009年1月美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署《開放和透明政府備忘錄》后，澳大利亞、丹麥、歐盟、英國(guó)、日本等國(guó)相繼制定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策。美國(guó)聯(lián)邦政府建立了專門的政府績(jī)效網(wǎng)站①，以方便公眾查詢和跟蹤聯(lián)邦政府各個(gè)部門的戰(zhàn)略目標(biāo)、年度目標(biāo)和績(jī)效完成情況。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程度雖然落后于發(fā)達(dá)國(guó)家②，但是《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的意見》、《政府信息公開條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》、《關(guān)于開展第一次全國(guó)政府網(wǎng)站普查的通知》等政策的制定和國(guó)家對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)的監(jiān)督 （如 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展第一次全國(guó)政府網(wǎng)站普查的通知》），為我國(guó)第三方機(jī)構(gòu)從政府網(wǎng)站獲取績(jī)效信息提供了一定的制度基礎(chǔ)。另外，在全球化背景下，隨著發(fā)達(dá)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和開放數(shù)據(jù)政策的制定，勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)管控的放松產(chǎn)生影響。

其次，從現(xiàn)實(shí)條件來看，電子政府的建設(shè)和發(fā)展為第三方機(jī)構(gòu)獲取績(jī)效信息奠定了一定的基礎(chǔ)。自美國(guó)政府1994年提出建立電子政府以來，世界各國(guó)政府在電子政務(wù)方面進(jìn)行了大量的實(shí)踐。與傳統(tǒng)政府相比，電子政府在組織結(jié)構(gòu)、組織形式、工作理念、事務(wù)處理、決策機(jī)制、政民關(guān)系等方面均發(fā)生了深刻的變革，所有這些都使得新時(shí)期下政府績(jī)效的內(nèi)涵發(fā)生了變化。而要了解和分析這些蘊(yùn)含著新涵義的政府績(jī)效，必須借助政府網(wǎng)站這一載體來實(shí)現(xiàn)。

再次，從政府網(wǎng)站的功能來看，政府網(wǎng)站是公民了解政府績(jī)效的新窗口。政府網(wǎng)站承載著發(fā)布公共信息、提供在線服務(wù)和促進(jìn)政民互動(dòng)三種主要功能。美國(guó)聯(lián)邦政府網(wǎng)站將自己的使命描述為“為公民提供可信的、及時(shí)的和有價(jià)值的政府信息和服務(wù)”③；我國(guó)中央政府門戶網(wǎng)站“是公眾與政府互動(dòng)的渠道，……是發(fā)布政府信息和提供在線服務(wù)的綜合平臺(tái)……”④。通過政府網(wǎng)站，公民可以了解政府的工作計(jì)劃和動(dòng)態(tài)，跟蹤政府的運(yùn)作過程，查詢政府的工作成果，體驗(yàn)政府服務(wù)的質(zhì)量。從廣義上來說，這些均屬于政府績(jī)效的范疇。然而，由于這些績(jī)效信息分布于政府網(wǎng)站的各個(gè)角落，公民和利益相關(guān)群體想要系統(tǒng)、清晰和快速地了解政府某一方面的績(jī)效存在一定的困難，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)這些信息進(jìn)行整理和分析。

最后，政府網(wǎng)站信息的豐富性和獲取方式的便捷性一定程度上可以克服傳統(tǒng)第三方評(píng)估面臨的現(xiàn)實(shí)困境。首先，第三方機(jī)構(gòu)從政府統(tǒng)計(jì)年鑒獲得的多是一些反映社會(huì)總體發(fā)展的指標(biāo)，由于這些指標(biāo)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同作用的結(jié)果，因此難以將評(píng)估結(jié)果與具體的政府部門和政府行為形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，進(jìn)而不利于政府的問責(zé)和績(jī)效的改善。而通過政府網(wǎng)站，第三方機(jī)構(gòu)可以對(duì)政府的運(yùn)作過程和運(yùn)作結(jié)果進(jìn)行較為全面的跟蹤，信息的全面性和豐富度得到了較大程度的改善。其次，從時(shí)效性來看，統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)的發(fā)布一般要滯后1-2年，而政府網(wǎng)站信息更新較快，在一定程度上為動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)估提供了可能。另外，在大規(guī)模開展政府績(jī)效評(píng)估、評(píng)估資金有限的條件限制下，通過網(wǎng)絡(luò)獲取數(shù)據(jù)的便捷性一定程度上可以彌補(bǔ)實(shí)地調(diào)研的高成本。雖然網(wǎng)站信息在績(jī)效數(shù)據(jù)挖掘方面也存在諸多局限，但是在第三方機(jī)構(gòu)資金成本有限、評(píng)價(jià)范圍較大、又需要持續(xù)評(píng)價(jià)的條件下，基于網(wǎng)站獲取績(jī)效信息可以發(fā)揮最大的功用。

目前，基于政府網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估研究主要集中于電子政務(wù)（電子政府）績(jī)效評(píng)估和政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估兩個(gè)方面。從國(guó)內(nèi)外第三方機(jī)構(gòu)所采用的名稱來看，國(guó)外多采用電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估或電子政府績(jī)效評(píng)估，而國(guó)內(nèi)則以政府網(wǎng)站評(píng)估居多。盡管如此，由于政府網(wǎng)站是承載電子政務(wù)的主要載體，因此二者在評(píng)估內(nèi)容上存在大量的交叉。從國(guó)內(nèi)外第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估實(shí)踐來看，主要圍繞網(wǎng)站技術(shù)特性、政務(wù)信息發(fā)布、在線服務(wù)提供、公民電子參與等方面的情況展開評(píng)估。如艾哲森公司對(duì)20多個(gè)國(guó)家進(jìn)行的電子政務(wù)評(píng)估⑤⑥⑦⑧⑨、布朗大學(xué)對(duì)全球198個(gè)國(guó)家的電子政務(wù)評(píng)估⑩、美國(guó)新澤西州立大學(xué)電子政務(wù)研究所對(duì)全球最大城市電子治理的測(cè)評(píng) （Holzer,M,&Kim,S.T.，2003；Holzer,M,&Kim,S.T.，2005；Holzer,M,&Kim,S.T.，2007；Holzer,M et al.，2014）、北京國(guó)脈互聯(lián)信息顧問有限公司對(duì)我國(guó)中央部委、省、地級(jí)市政府網(wǎng)站進(jìn)行的評(píng)估?、中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心對(duì)各級(jí)政府網(wǎng)站進(jìn)行的測(cè)評(píng)?。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部對(duì)全球190多個(gè)國(guó)家的電子政務(wù)評(píng)估除了關(guān)注在線服務(wù)提供和電子參與外，還關(guān)注了通訊基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)和人力資本指數(shù)?。Gartner咨詢公司則主要從公眾服務(wù)水平、運(yùn)作效率和政治收益三個(gè)方面對(duì)某一特定的電子政府項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估（Gartner Research，2002）。從第三方機(jī)構(gòu)開展的評(píng)估情況來看，多數(shù)評(píng)估指標(biāo)均可從政府網(wǎng)站直接獲取數(shù)據(jù)，輔之以通過調(diào)查和人工評(píng)測(cè)獲取數(shù)據(jù)；評(píng)估指標(biāo)日益關(guān)注公民的參與、公民的滿意度、公民和企業(yè)與政府間的電子交互以及政府各個(gè)部門之間的整合和協(xié)調(diào)。

盡管如此，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估或網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的主要對(duì)象是政府網(wǎng)站，無論是考察網(wǎng)站的技術(shù)特性，還是評(píng)估網(wǎng)站的信息發(fā)布、服務(wù)提供和電子參與情況，抑或是應(yīng)用電子技術(shù)后政府成本、效率、效益的改善，均是圍繞政府網(wǎng)站而展開的。而本文所探討的基于政府網(wǎng)站信息的績(jī)效評(píng)估的主要對(duì)象是政府，不是網(wǎng)站，僅僅將政府網(wǎng)站看做是獲取政府績(jī)效信息的渠道。

因此，在實(shí)踐考察和文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，本文嘗試構(gòu)建基于政府網(wǎng)站信息的政府績(jī)效評(píng)估模式。與以往的績(jī)效評(píng)估模式相比，該模式力圖突出公共價(jià)值的統(tǒng)領(lǐng)作用和質(zhì)性方法的應(yīng)用。其邏輯關(guān)系是：將“以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理（PV-GPG）理論”作為理論基礎(chǔ) ，以公共價(jià)值為依據(jù)，確定特定政府績(jī)效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過科學(xué)方法，尋求支持政府核心價(jià)值訴求的指標(biāo)體系和信息收集方法，從而獲得對(duì)政府績(jī)效水平的判斷（詳見圖1）。這一模式的邏輯依據(jù)是：在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和開放政府的條件下，政府網(wǎng)站是政府的重要組成要素和與社會(huì)溝通、互動(dòng)的重要渠道，是信息公開透明的核心窗口，因而具有科學(xué)性與可行性的基礎(chǔ)。

二、公共價(jià)值：政府績(jī)效評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)

公共價(jià)值是公民集體偏好的反映和政府運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。之所以將公共價(jià)值引入政府績(jī)效管理，一方面在于反思傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)估過程中對(duì)工具性價(jià)值的過分追求；另一方面在于構(gòu)建回應(yīng)公民訴求的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，從而促使政府績(jī)效公共性本質(zhì)的回歸。而PV-GPG理論（包國(guó)憲等，2012；Bao et al.，2013）正是在反思政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐和新公共管理理論范式的基礎(chǔ)上形成的。PVGPG理論將公共價(jià)值引入政府績(jī)效管理體系，主張公共價(jià)值是政府績(jī)效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。本文構(gòu)建的基于政府網(wǎng)站信息的績(jī)效評(píng)估模式正是在PV-GPG理論的指導(dǎo)下構(gòu)建的。

圖1 基于政府網(wǎng)站信息的政府績(jī)效評(píng)估流程和方法

1.PV-GPG理論：構(gòu)建評(píng)價(jià)體系的理論基礎(chǔ)

首先，PV-GPG理論構(gòu)建了政府績(jī)效治理框架，重塑了公民作為績(jī)效的“生產(chǎn)者”，“所有者”和“評(píng)價(jià)者”角色。PV-GPG理論對(duì)治理的強(qiáng)調(diào)意味著政府不再是績(jī)效管理的唯一主體，而是由公民、政府和市場(chǎng)合作生產(chǎn)績(jī)效。合作生產(chǎn)的理念不僅利于政府了解公民的價(jià)值偏好，同時(shí)也利于公民參與公共事務(wù)主體身份的回歸，從而改變社會(huì)精英壟斷公共事務(wù)的傳統(tǒng)局面。信息化時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展不僅在技術(shù)層面為公民與政府的平等對(duì)話提供平臺(tái)與場(chǎng)域，同時(shí)公民通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)參與公共事務(wù)本身也越來越發(fā)展成為一種新型的治理模式。

其次，PV-GPG理論強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值在政府績(jī)效管理中的基礎(chǔ)性地位。偏離了公共價(jià)值的政府績(jī)效管理即使產(chǎn)出再高，也不具合法性。在政府績(jī)效管理過程中，政府不僅需要厘清公共價(jià)值的類型和關(guān)系，同時(shí)也需要將公共價(jià)值貫穿于整個(gè)績(jī)效管理的過程，從而達(dá)到“產(chǎn)出即績(jī)效”的理想效果。信息時(shí)代，電子政府被普遍認(rèn)為是為公民創(chuàng)造公共價(jià)值的一種有效途徑（United Nations，2003）。隨著電子政府的快速發(fā)展，在電子政府績(jī)效評(píng)估過程中吸收公共價(jià)值的理念不僅是合適的，而且也是十分必要的（Karunasena&Deng，2012）。

第三，PV-GPG理論提出政府績(jī)效是一種社會(huì)建構(gòu)，是一個(gè)具體政府在歷史文化變遷過程中和對(duì)公民基本需求回應(yīng)中形成的有形與無形成果。傳統(tǒng)政府績(jī)效管理理論將績(jī)效單向度地理解為公共管理流程與技術(shù)生產(chǎn)的結(jié)果，PV-GPG理論則突出了政府績(jī)效的社會(huì)維度，考察了績(jī)效生產(chǎn)與社會(huì)情境、歷史階段、經(jīng)濟(jì)水平、政治文化等要素的互動(dòng)過程，績(jī)效內(nèi)涵與績(jī)效的意義就來源于此互動(dòng)。建構(gòu)主義的哲學(xué)基礎(chǔ)一方面為政府績(jī)效內(nèi)涵與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的確立引入歷史維度，同時(shí)也鼓勵(lì)學(xué)者與實(shí)踐者采用動(dòng)態(tài)的視角解釋績(jī)效內(nèi)涵與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的變遷。

2.政府績(jī)效評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的確立

如圖1所示，確立政府績(jī)效評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是該模式的起點(diǎn)，因此如何選擇公共價(jià)值的具體內(nèi)容就成為第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估首先面臨的問題。一般而言，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、公民價(jià)值訴求、社會(huì)精英的呼吁、地方行政面臨的棘手問題、中央政策和政府改革方向等都是影響公共價(jià)值選擇的重要因素。對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)而言，在開展政府績(jī)效評(píng)估的過程中，具體選擇什么公共價(jià)值要素作為績(jī)效評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)以上因素綜合進(jìn)行考量。而公共價(jià)值本身又是社會(huì)建構(gòu)的結(jié)果，公共價(jià)值的社會(huì)建構(gòu)過程既說明了公共價(jià)值的來源，也表明了公共價(jià)值生成的合理性。

2014年10月至2015年12月中旬，蘭州大學(xué)中國(guó)政府績(jī)效管理研究中心以“依法行政”為政府績(jī)效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，基于政府網(wǎng)站信息，對(duì)甘肅省14個(gè)市州10個(gè)政府工作領(lǐng)域的績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估。之所以將“依法行政”這一公共價(jià)值作為政府績(jī)效評(píng)估的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)“依法行政”社會(huì)建構(gòu)過程進(jìn)行考察和分析而得出的結(jié)果。

首先，十八屆四中全會(huì)對(duì)“依法治國(guó)”的重申和全面解答，顯示了國(guó)家對(duì)法治國(guó)家建設(shè)的重視。而依法行政作為依法治國(guó)的重要組成部分，將成為我國(guó)政府新時(shí)期戰(zhàn)略層面的重要命題。從依法行政的歷史演變來看，第一次以政府文件的形式確立依法行政的原則是在1993年八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》。隨著1997年十五大依法治國(guó)基本方略的確立到1999年依法治國(guó)寫入憲法，依法行政的地位得到了鞏固。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》則第一次對(duì)依法行政內(nèi)涵進(jìn)行了完整表述。依法行政原則的確立和貫徹，一方面旨在改變我國(guó)政府長(zhǎng)期以來以政策辦事、以領(lǐng)導(dǎo)人指示和命令辦事的人治作風(fēng)，另一方面也力圖防范和懲治我國(guó)政府官員存在的越權(quán)、濫權(quán)、不用權(quán)等不良行為。

其次，依法行政在十八屆四中全會(huì)的重申，是政府在全面分析社會(huì)形勢(shì)和矛盾前提下而進(jìn)行的自我反思。當(dāng)前，我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的群體性事件、暴力執(zhí)法事件、食品藥品安全事故、片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境的區(qū)域經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展等社會(huì)亂象的發(fā)生都昭示著我國(guó)依法行政的嚴(yán)峻性。另外，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和公民民主意識(shí)的提高，政府官員存在的貪污受賄、權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、暗箱操作、徇私舞弊、失職瀆職等不法行為不斷進(jìn)入公眾視野。外部公眾對(duì)政府違法行為的感知和不滿，加上政府內(nèi)部自身的不斷腐蝕，嚴(yán)重影響著執(zhí)政黨的合法地位和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。在這樣的形勢(shì)下，依法行政就勢(shì)在必行。

因此，不難看出，“依法行政”公共價(jià)值的確立，是政府、公民和市場(chǎng)不斷互動(dòng)的產(chǎn)物。而為了保證依法行政，除了要對(duì)政府監(jiān)督體制、管理體制、官僚文化進(jìn)行改革外，還需要對(duì)“依法行政”的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行考核，這就需要政府績(jī)效評(píng)估工具的運(yùn)用。正是在這樣的背景下，課題組確定了“依法行政”的績(jī)效評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

三、方法探索

1.績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的方法

在以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理中，公共價(jià)值是判斷績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)現(xiàn)有賴于設(shè)計(jì)與之相匹配的評(píng)估指標(biāo)體系。為此，本文在質(zhì)性研究方法的指導(dǎo)下，將“自上而下”和“自下而上”的指標(biāo)構(gòu)建路徑相結(jié)合，試圖設(shè)計(jì)出一套基于政府網(wǎng)站信息的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。由圖2可知，評(píng)估指標(biāo)體系形成歷經(jīng)了兩個(gè)設(shè)計(jì)流程：

設(shè)計(jì)流程一，指標(biāo)設(shè)計(jì)是對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行操作化的過程。基于此，評(píng)估首先以既定的公共價(jià)值為主題，查找與其相關(guān)的政策文件。政策文件的查找范圍不僅涵蓋中央政府，也包括評(píng)價(jià)對(duì)象所屬上級(jí)地方政府出臺(tái)的相關(guān)政策。其次，秉承飽和點(diǎn)加一的原則，將搜集完備的政策文件視為分析文本，運(yùn)用扎根理論的資料分析策略，并借助Nvivo 8質(zhì)性資料分析軟件進(jìn)行編碼和分析，以期獲得預(yù)設(shè)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，為后續(xù)最終績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的形成奠定基礎(chǔ)。這一過程體現(xiàn)了“自上而下”的評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建路徑，可以更直接地將公共價(jià)值植入到政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中。此外，該種評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建路徑與我國(guó)的行政體制的契合度較高，其形成的評(píng)估指標(biāo)也便于后期通過科層制逐級(jí)落實(shí)。但存在的一個(gè)潛在問題是：由于評(píng)估指標(biāo)是基于政策文件，而不是針對(duì)具體評(píng)估對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情況，因此可能存在評(píng)估指標(biāo)匹配性不足的問題。針對(duì)此問題，本文試圖通過“自下而上”的指標(biāo)構(gòu)建路徑得以改進(jìn)。

設(shè)計(jì)流程二，首先就既定的公共價(jià)值，運(yùn)用德爾菲法形成一組關(guān)鍵主題詞，通過編寫主題爬蟲程序，借助軟件收集相關(guān)信息。其次，運(yùn)用類屬分析，如因果關(guān)系、相似關(guān)系、對(duì)等關(guān)系、類型關(guān)系、結(jié)構(gòu)關(guān)系、時(shí)間先后關(guān)系、語義關(guān)系和情境關(guān)系等獲得相關(guān)事件。然后，基于影響力、推動(dòng)度和支持度三個(gè)維度，篩選關(guān)鍵事件，以此作為后續(xù)分析的文本。最后采用預(yù)定式與歸納式兩種建立代碼的方式確定指標(biāo)。具體步驟是：（1）基于設(shè)計(jì)流程一形成的預(yù)設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)關(guān)鍵事件所形成的文本進(jìn)行編碼；（2）在對(duì)關(guān)鍵性事件所形成的文本逐漸編碼的過程中，由于新編碼的涌現(xiàn)，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的驗(yàn)證、補(bǔ)充和修正，同時(shí)也增加了最終評(píng)估指標(biāo)的匹配性。

評(píng)估正是通過兩個(gè)流程實(shí)現(xiàn)了“自上而下”和“自下而上”指標(biāo)構(gòu)建路徑的結(jié)合，既將中央確定的公共價(jià)值目標(biāo)很好地植入到評(píng)估指標(biāo)體系中，又兼顧到評(píng)價(jià)對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情境。這不僅可以改進(jìn)以往價(jià)值取向與評(píng)估指標(biāo)脫節(jié)的現(xiàn)實(shí)問題，而且一定程度上可以消除統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)與多樣化評(píng)估對(duì)象的矛盾。

表1 食品藥品監(jiān)督管理領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

課題組2014年10月對(duì)甘肅省14個(gè)市州在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行了“依法行政”為主題的績(jī)效評(píng)估，評(píng)估初始階段，首先需要對(duì)“依法行政”這一公共價(jià)值的內(nèi)涵進(jìn)行分析。對(duì)此，課題組采用了扎根理論的資料分析策略對(duì)相關(guān)中央政策文件，如《十八大報(bào)告》、《十八屆四中全會(huì)決定》、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》和 《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》等；以及地方政策文件，如《甘肅省食品藥品監(jiān)督管理局2012年依法行政工作要點(diǎn)》和《甘肅省2014年依法行政工作要點(diǎn)》等，進(jìn)行分析和編碼，確定績(jī)效評(píng)估的初步評(píng)價(jià)指標(biāo)。其次，在對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合網(wǎng)站的信息內(nèi)容形成最終的指標(biāo)體系。一方面，可在前一步文本分析初步確定的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的基礎(chǔ)上，查驗(yàn)相關(guān)績(jī)效信息在政府網(wǎng)站（各市州食品藥品監(jiān)督管理局）的公開情況，從而確定預(yù)設(shè)的評(píng)估指標(biāo)是否具備可行性，并對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行篩選；另一方面，可同時(shí)采用扎根理論的資料分析策略，圍繞“依法行政”這一公共價(jià)值主題，沿著“網(wǎng)站信息-相關(guān)事件-關(guān)鍵事件”的篩選思路，對(duì)篩選出的關(guān)鍵事件內(nèi)容進(jìn)行編碼，從而發(fā)掘與政策文本分析獲得的評(píng)價(jià)指標(biāo)不同、但又與評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的信息，并在此基礎(chǔ)上補(bǔ)充新的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。通過以上兩個(gè)步驟，獲得最終的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系（見表1）。

2.績(jī)效信息收集的方法

績(jī)效信息收集是績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)工作，信息收集的好壞直接關(guān)系評(píng)估的質(zhì)量和效果。關(guān)鍵事件技術(shù)（critical incidents technique）是用以識(shí)別各種工作環(huán)境下工作績(jī)效的關(guān)鍵性因素的一種工作分析技術(shù)方法。最早由美國(guó)學(xué)者約翰·福萊諾格提出（Flanagan，1954），并廣泛應(yīng)用于心理學(xué)、管理學(xué)、人力資源管理等領(lǐng)域。由于政府網(wǎng)站呈現(xiàn)信息量大且碎片化的特點(diǎn)，為了獲得評(píng)估指標(biāo)對(duì)應(yīng)的績(jī)效信息，本文提倡使用“關(guān)鍵事件法”對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行收集。

在借鑒關(guān)鍵事件技術(shù)的基礎(chǔ)上，本文定義關(guān)鍵事件的標(biāo)準(zhǔn)是：（1）關(guān)鍵事件源于政府網(wǎng)站信息；（2）關(guān)鍵事件能夠集中體現(xiàn)公共價(jià)值的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，能夠具體反映相應(yīng)績(jī)效指標(biāo)的績(jī)效；（3）關(guān)鍵事件所反映的績(jī)效水平在不同地方政府間具有變異性，保證評(píng)價(jià)具有區(qū)分度。

網(wǎng)站信息、關(guān)鍵事件和政府績(jī)效的關(guān)系是：網(wǎng)站信息是關(guān)鍵事件獲取的基礎(chǔ)，關(guān)鍵事件是政府績(jī)效信息的來源。這一關(guān)系是由該評(píng)估模式的特點(diǎn)和關(guān)鍵事件的內(nèi)涵所決定的。從現(xiàn)實(shí)的可行性來說，我國(guó)地方政府在網(wǎng)站版塊的設(shè)計(jì)上具有較大的同質(zhì)性，這為同類關(guān)鍵事件的提取提供了可能，便于對(duì)不同政府之間的績(jī)效進(jìn)行比較分析。以甘肅省各市州科技局網(wǎng)站的設(shè)計(jì)來看，“科技動(dòng)態(tài)”、“科技政務(wù)”、“科技服務(wù)”、“科技成果”、“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”、“政策法規(guī)”、“科技合作”、“規(guī)劃計(jì)劃”、“科技普及”等成為各個(gè)市州網(wǎng)站的共同版塊。從信息獲取方式來說，之所以通過關(guān)鍵事件獲取績(jī)效信息，一方面在于關(guān)鍵事件包含著大量有關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)的績(jī)效信息；另一方面在于從關(guān)鍵事件獲取信息能夠提高評(píng)估工作的效率。

關(guān)鍵事件的搜集一定程度上與績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的過程是同時(shí)進(jìn)行的。如果在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的過程中，自下而上設(shè)計(jì)指標(biāo)這一流程抽取了所有評(píng)估對(duì)象政府網(wǎng)站的關(guān)鍵事件作為分析文本，那么兩個(gè)過程是完全重合的，也就是說績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)完成后，關(guān)鍵事件也得到了搜集。如果自下而上設(shè)計(jì)指標(biāo)這一流程是通過隨機(jī)抽樣的方法，選取部分評(píng)估對(duì)象政府網(wǎng)站的關(guān)鍵事件作為分析文本，那么在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)完成后，可結(jié)合最終的指標(biāo)對(duì)剩余評(píng)估對(duì)象的關(guān)鍵事件進(jìn)行收集。以課題組2014年10月開展的績(jī)效評(píng)估為例，為了考察政府食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域"依法行政"方面的績(jī)效（見表1），在制度建設(shè)方面，將相關(guān)政策的制定和轉(zhuǎn)發(fā)作為關(guān)鍵事件進(jìn)行分析；在依法履職方面，將政府開展的各類專項(xiàng)整治活動(dòng)（如打擊保健食品“四非”專項(xiàng)行動(dòng)、農(nóng)村食品市場(chǎng)“四打擊四規(guī)范”、“亮灶”工程、醫(yī)療器械“五整治”、非藥品冒充藥品專項(xiàng)整治活動(dòng)等）作為關(guān)鍵事件進(jìn)行分析，具體可從活動(dòng)開展的廣度和深度分別進(jìn)行考察。

3.績(jī)效指標(biāo)的評(píng)分方法

績(jī)效指標(biāo)的評(píng)分方法是對(duì)績(jī)效指標(biāo)對(duì)應(yīng)的關(guān)鍵事件包含的績(jī)效信息進(jìn)行賦值。由于承載關(guān)鍵事件的主體是網(wǎng)站的文本信息，因此基于政府網(wǎng)站信息的政府績(jī)效評(píng)估最終需要對(duì)質(zhì)性的文本信息進(jìn)行分析、歸類和賦值。賦值的方法基本遵循兩種路徑：

一種路徑是客觀賦分法。方法主要分為兩種，一種是“0-1”賦分法，如果在政府網(wǎng)站上能夠找到反映相關(guān)績(jī)效的信息，賦值為1分，反之為0分；另一種是區(qū)間賦值法，例如，根據(jù)某一活動(dòng)開展的次數(shù)分為三個(gè)區(qū)間：1-3次為最低檔，賦值為1分；4-6次為中間檔，賦值為2分；7次（含7次）以上為最高檔，賦值為3分。區(qū)間的劃分由評(píng)估專家根據(jù)績(jī)效數(shù)據(jù)的分布特征進(jìn)行抉擇。依照這樣的邏輯，一方面可以對(duì)專項(xiàng)整治的全面性進(jìn)行評(píng)分（見表1），根據(jù)某一地方政府在打擊保健食品“四非”專項(xiàng)行動(dòng)、農(nóng)村食品市場(chǎng)“四打擊四規(guī)范”、“亮灶”工程、醫(yī)療器械“五整治”和非藥品冒充藥品等方面是否開展了相應(yīng)的專項(xiàng)整治活動(dòng)，對(duì)其績(jī)效進(jìn)行打分（“0-1”賦分法）。專項(xiàng)整治活動(dòng)開展的范圍越大，則績(jī)效分?jǐn)?shù)越高。另一方面，也可以對(duì)專項(xiàng)整治活動(dòng)開展的深度進(jìn)行評(píng)分，具體可從專項(xiàng)整治活動(dòng)方案的制定（主觀判斷賦分法，見下文）、整治活動(dòng)的開展頻次（根據(jù)活動(dòng)次數(shù)按區(qū)間賦值法進(jìn)行賦分）、整治活動(dòng)的結(jié)果公開（“0-1”賦分法）等方面進(jìn)行測(cè)評(píng)。

另一種路徑是主觀判斷賦分法。如表1所示，如果欲對(duì)某一地方政府食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治活動(dòng)的方案進(jìn)行評(píng)分，可采用主觀判斷法。通過設(shè)計(jì)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，由多個(gè)專家對(duì)方案進(jìn)行打分。具體來說，可通過對(duì)方案目標(biāo)的清晰性、方案的可操作性、方案的合理性、資源的配置程度和機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性等五個(gè)方面進(jìn)行考評(píng)。對(duì)每一項(xiàng)內(nèi)容的測(cè)評(píng)可借鑒里克特量表的形式，將其分為多個(gè)等級(jí)，每個(gè)等級(jí)賦予一定的分?jǐn)?shù)。盡管主觀判斷法最終也將相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行了量化，但與客觀賦分法相比，指標(biāo)分?jǐn)?shù)的確定更多依賴專家小組的判斷，主觀性相對(duì)較強(qiáng)。盡管如此，這一方法有利于對(duì)關(guān)鍵事件的文本信息進(jìn)行深入捕捉，從而能夠更全面地了解政府的績(jī)效信息。

另外，指標(biāo)權(quán)重的確定方法也是政府績(jī)效評(píng)估的必要步驟之一，鑒于學(xué)者已經(jīng)對(duì)權(quán)重確定方法進(jìn)行了大量探討，本文不再贅述。需要注意的是，由于評(píng)估模式采用了多種評(píng)分方法，為了發(fā)揮權(quán)重的引導(dǎo)作用，需要首先對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和歸一化處理。

四、啟示與展望

基于網(wǎng)站信息的政府績(jī)效評(píng)估模式為政府這一“黑箱”之外的社會(huì)主體打開了一扇“看”政府的新窗口。這一模式根植于信息化、大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨的社會(huì)背景。信息化發(fā)展趨勢(shì)帶來了生產(chǎn)方式、發(fā)展模式、社會(huì)結(jié)構(gòu)的全面變革?；ヂ?lián)網(wǎng)絡(luò)在各級(jí)政府的應(yīng)用，已超越其本身信息技術(shù)層面的價(jià)值，并且深刻地改變了"政府-社會(huì)"的互動(dòng)關(guān)系與溝通方式?；ヂ?lián)網(wǎng)不僅成為公民表達(dá)訴求、發(fā)表觀點(diǎn)的公共領(lǐng)域，更成為多元主體參與公共事務(wù)、影響公共決策的重要途徑。

理論上來說，基于政府網(wǎng)站信息的績(jī)效評(píng)估模式是探索質(zhì)性研究取向與路徑的評(píng)價(jià)方法的創(chuàng)新嘗試。誕生于新公共管理的政府績(jī)效評(píng)價(jià)突出表現(xiàn)了其工具屬性與技術(shù)取向，遵循定量的評(píng)價(jià)方法與研究路徑?；谡W(wǎng)站的績(jī)效評(píng)價(jià)以政府門戶網(wǎng)站發(fā)布的各類信息為數(shù)據(jù)來源，與傳統(tǒng)第三方政府績(jī)效評(píng)價(jià)以統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)為來源不同，政府網(wǎng)站的數(shù)據(jù)類型主要是文本而不是數(shù)字，在價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)下從文本中挖掘關(guān)鍵信息來反映政府績(jī)效，主要依靠質(zhì)性研究方法和技術(shù)開展研究。實(shí)踐上來說，基于政府網(wǎng)站信息的績(jī)效評(píng)價(jià)突出了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向性功能?；谡W(wǎng)站信息的這一評(píng)價(jià)路徑本身就包含了建設(shè)透明政府、開放政府的價(jià)值引導(dǎo)，有利于推進(jìn)地方政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)和完善，提升政府在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代應(yīng)對(duì)公共治理各種挑戰(zhàn)的能力。另外，由于該模式將網(wǎng)站信息置于公眾監(jiān)管之下，發(fā)布虛假信息將會(huì)變得越來越困難。

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相對(duì)發(fā)達(dá)、政府信息公開程度相對(duì)較高、第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展政府績(jī)效評(píng)估、評(píng)估資金有限、直接從政府獲取大量績(jī)效數(shù)據(jù)又比較困難的背景下，基于政府網(wǎng)站信息的政府績(jī)效評(píng)估能夠保證績(jī)效評(píng)估工作的順利開展。盡管如此，由于這些條件的限制，基于政府網(wǎng)站信息的政府評(píng)估模式也面臨著諸多挑戰(zhàn)。首先，在我國(guó)現(xiàn)階段信息公開立法尚不全面、地方政府網(wǎng)站信息公開程度各不相同的情況下，基于政府網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估結(jié)果可能與實(shí)際的績(jī)效表現(xiàn)存在一定的偏差。其次，基于政府網(wǎng)站信息的政府績(jī)效評(píng)估模式使第三方機(jī)構(gòu)處于相對(duì)被動(dòng)的局面。在第一方評(píng)估和第二方評(píng)估模式中，由于權(quán)力的可達(dá)性，評(píng)估主體（政府）可以相對(duì)自由地根據(jù)評(píng)估原則和理念收集績(jī)效信息；而在本文倡導(dǎo)的評(píng)估模式下，由于第三方機(jī)構(gòu)的外部性和權(quán)力的限制，信息獲取往往被動(dòng)地依賴于政府績(jī)效信息在網(wǎng)站公開的程度，從而不能全面地跟蹤政府的績(jī)效信息。再次，不同于對(duì)政府門戶網(wǎng)站績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，也不同于直接對(duì)政府綜合績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過政府門戶網(wǎng)站收集績(jī)效數(shù)據(jù)，網(wǎng)站的建設(shè)水平成為影響績(jī)效數(shù)據(jù)可獲得性和有效性的關(guān)鍵要素。只注重網(wǎng)站形式和表面、公布信息陳舊、更新速度緩慢、信息內(nèi)容空泛、公民關(guān)注度和參與度不高的政府網(wǎng)站則很難從中挖掘出關(guān)鍵的績(jī)效信息。另外，由于評(píng)估模式采用了扎根理論和文本分析等質(zhì)性研究方法，也使得主觀判斷在評(píng)價(jià)中占據(jù)了相當(dāng)大的比例，因此對(duì)評(píng)估人員的專業(yè)要求相對(duì)較高。

在未來，為了推進(jìn)基于政府網(wǎng)站信息的政府績(jī)效評(píng)估模式的發(fā)展，首先，需要加強(qiáng)我國(guó)開放政府的建設(shè)。開放政府的建設(shè)一定程度上依賴于政府開放的自身意愿和公民對(duì)開放的需求力量之間的動(dòng)態(tài)平衡。為此，政府自身的改革力度、公民社會(huì)的發(fā)展、國(guó)際社會(huì)的影響都將影響我國(guó)政府信息的公開程度和政府網(wǎng)站的建設(shè)。其次，需要探尋政府、第三方機(jī)構(gòu)和媒體機(jī)構(gòu)的合作模式，從而使得第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估能夠產(chǎn)生社會(huì)影響力，進(jìn)而提高公民對(duì)政府績(jī)效的認(rèn)知度，促進(jìn)政府績(jī)效的提升和績(jī)效信息的公開。最后，從未來的研究方向來說，如何更好地應(yīng)用編程技術(shù)快速地獲取績(jī)效信息以提高績(jī)效數(shù)據(jù)分析的效率，如何拓寬績(jī)效信息獲取的渠道，多渠道地驗(yàn)證政府網(wǎng)站信息的準(zhǔn)確性等，都是值得進(jìn)一步研究和探索的問題。

注釋：

①參見http://www.performance.gov/.

②在開放知識(shí)基金會(huì)2014年進(jìn)行的政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度的調(diào)查中，我國(guó)居于第57位。參見http://index.okfn.org/place/china/.

③參見http://www.usa.gov/About.shtml.

④參見http://www.gov.cn/foot/2014-05/19/content_2681922.htm.

⑤參見Accenture,eGovernment Leadership:Rhetoric vs Reality Closing the Gap,2001.Available at http://web.archive.org/web/20060628133830/http://e.gov.dk/uploads/media/eGovern ment_Leadership_-_Rhetoric_vs_Reality_-_Closing_the_Gap.pdf.

⑥參見Accenture.eGovernment Leadership:Realizing the Vision.2002.Available at http://web.archive.org/web/20030409044855/http://www.accenture.com/xdoc/en/newsroom/epresskit/egov/realizing_vision.pdf.

⑦參見Accenture.eGovernment Leadership:Engaging the Customer,2003.Available at http://nstore.accenture.com/acn_com/PDF/Engaging_the_Customer.pdf.

⑧參見Accenture.eGovernment Leadership:High Performance,Maximum Value.Accenture.2004.Available at https://www.govexec.com/pdfs/AccentureEGovStudy.pdf.

⑨參見Accenture.Leadership in Customer Service:New Expectations,New Experiences.2005.Available at http://www.umic.pt/images/stories/publicacoes/leadership_cust.pdf.

⑩參見布朗大學(xué)在2000年，2001年，2002年，2003年，2004年，2005年，2006年和2007年進(jìn)行的電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估.Available at http://www.brown.edu/academics/taubman-center/research-and-initiatives/e-government.

?參見http://www.echinagov.com/zt/70/.

?參見http://2014wzpg.cstc.org.cn/zhuanti/fbh2014/index.html.

?參見聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部2003，2004，2005，2008，2010，2012和2014年進(jìn)行的電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估.Available at http://un-pan3.un.org/egovkb/Reports/UN-E-Government-Survey-2014.

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