中美溢油應急管理對比研究

鄭克芳，田天，于夢璇，尹杰

（國家海洋局北海信息中心 青島 266061）

1 海上溢油來源與現(xiàn)狀

海上溢油來源主要有船舶溢油污染事故、海上石油勘探開發(fā)事故以及陸源溢油3 個方面。隨著國民經濟的持續(xù)快速發(fā)展，我國對石油消費需求不斷提高，為有效緩解陸地油氣資源的短缺，原油進口和海上石油開采業(yè)迅速發(fā)展。截至2012年，全國海上油氣田平臺超過200個，進出口油船多達22．7萬艘次，沿海石油儲備量突破1．78億桶。海上石油勘探開發(fā)、船舶運輸、管道輸送的日益增長，大大增加了海上溢油事故發(fā)生的風險，對海洋環(huán)境造成很大威脅。據統(tǒng)計，僅1998－2008年的10年間，我國海域發(fā)生的船舶污染事故就高達733起［1］。

近年來國內發(fā)生的重大溢油事故造成的環(huán)境污染后果令人觸目驚心，帶來的經濟損失也是巨大的。2010年7月16日，大連港輸油管線爆炸，1 500t原油流進大連灣，成為我國歷史上最嚴重的海上溢油災難之一。理論上來看，大連港是我國重點建設的3 個最大型溢油應急設備庫之一，完全有能力對抗1 000t溢油，應基本具備控制處理溢油事故污染的應急能力。但是從處置效果來看，溢油應急體系并未發(fā)揮其應有的作用。時隔不到1年的時間，渤海灣蓬萊19－3油田發(fā)生重大漏油事故，造成約5 500km2海域的污染。海上溢油事故的發(fā)生是不可避免的，發(fā)生海上溢油事故之后，首要任務是開展應急救助、清污行動，盡可能地減小溢油污染對海洋環(huán)境和資源的損害。因此，建立科學、完善、有效的海上溢油應急系統(tǒng)刻不容緩。

2 中美溢油應急管理對比研究

我國的溢油應急體系建設工作從20世紀90年代中期開始起步，而美國于20世紀70年代便建立了溢油污染應急體系，應急管理相對成熟，許多管理模式和建設思路值得學習和借鑒。

2．1 中美溢油應急反應體系

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（簡稱《海環(huán)法》）明確規(guī)定海事行政主管部門負責溢油應急反應的組織管理。目前，我國已基本建設完成了國家級、海區(qū)級、省級（自治區(qū)、直轄市）、港口級和船舶級等5 級溢油應急體系建設。溢油應急反應中心基本上是依托于交通部海事局在全國沿海港口的海事部門搜救中心為基礎建立起來的，國家其他部門，諸如氣象局、農業(yè)部等并沒有納入整體的應急體系。此外，國家海洋局、中海油、中石油和中石化等也各自成立了海上溢油應急中心。各應急中心普遍存在規(guī)模小、孤立作戰(zhàn)的問題。2012年10月，國務院批準建立國家重大海上溢油應急處置聯(lián)席會議制度，進一步明確了相關部委和地方政府的職責。

美國的海上溢油應急反應體系是依托1990年《石油污染法案》和1994年《溢油應急計劃》而建立的包括國家、區(qū)域和地方三位一體的應急指揮系統(tǒng)。美國國家溢油應急反應中心由海岸警備隊、聯(lián)邦環(huán)?？偸?、國家海洋與大氣管理局、內政部、交通部、農業(yè)部、能源部等16 個政府部門組成。主要職責是制定全國海上溢油防治工作的規(guī)劃和指揮、協(xié)調各州政府，地方應急反應系統(tǒng)的配合和支援工作。區(qū)域溢油應急反應系統(tǒng)由州政府的代表和聯(lián)邦政府16 個派駐單位組成，其主要職責是行政區(qū)域內溢油防治工作規(guī)劃和協(xié)調有關部門的應急配合。在地區(qū)應急反應系統(tǒng)中由海岸警備隊、州政府官員、船東代表組成三人指揮小組，主要是溢油防治規(guī)劃和應急清污處置的實質工作。由于海岸警衛(wèi)隊具有至高的組織、協(xié)調和決定權，確保了聯(lián)合應急指揮行動中的快速響應。此外，美國聯(lián)邦政府在美國的東部、西部和中部海岸分別成立了3個片區(qū)應急反應指揮中心，與聯(lián)邦政府的國家、區(qū)域和地方應急反應系統(tǒng)結合形成了行政區(qū)域與片區(qū)結合的溢油應急反應體系［2］。美國溢油應急反應示意圖如圖1所示。

圖1 美國溢油應急反應示意圖

2．2 中美海上溢油應急體系的法律法規(guī)和預案體系

我國于1998年3月加入《1990年國際油污防備、反應和合作公約》，目前是《1992年民事責任公約》的締約國。為執(zhí)行《1990年國際油污防備、反應和合作公約》（OPRC 1990）和《海洋環(huán)境保護法》的相關要求，在國內立法方面，先后頒布了一系列法律規(guī)范與標準條例，形成了較為完整的溢油防治法律體系。主要包括《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《中華人民共和國海上交通安全法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》等［3］。應急預案體系的建設工作也初見成效，2000年交通部和環(huán)保總局聯(lián)合頒布了《中國海上船舶溢油應急計劃》，以及北方海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)、臺灣海峽水域船舶溢油應急計劃。截至2009年8月底，上海、天津、河北、山東和浙江等9個省級船舶污染應急預案和沿海58個地市級應急預案已通過地方政府發(fā)布實施。同時，為更好地整合國內資源，加強國內外區(qū)域間的協(xié)作，相繼編制完成《珠江口區(qū)域海上溢油應急計劃》、《臺灣海峽水域船舶油污應急協(xié)作計劃》、《渤海海域船舶污染應急聯(lián)動協(xié)作備忘錄》、《西北太平洋地區(qū)海洋污染防備反應區(qū)域合作諒解備忘錄》及《西北太平洋行動計劃區(qū)域溢油應急計劃》等協(xié)作行動計劃［4］。

美國沒有加入任何國際防污公約組織，但1990年頒布了《石油污染法案》，該法案明確規(guī)定了聯(lián)邦政府、州政府，各有關單位及當事人在海上溢油污染事故發(fā)生時的權利和義務，建立了國家應急反應指揮系統(tǒng)，推行了國家油污基金制度，完善了對海上溢油事故的防治及其規(guī)劃工作。在應急預案方面，美國將國家應急計劃作為污染應急反應機制的框架，應急計劃是美國聯(lián)邦政府應對油類及危險物質泄漏事件的基本方案。國家應急計劃在1994 年完成了最近一次修改，由聯(lián)邦－地區(qū)－地方3 個層次的污染應急計劃構成了國家應急反應機制，該機制適用于所有類型的環(huán)境污染事故［5］。

2．3 中美海上溢油應急資金保障制度

2012年我國財政部和交通部聯(lián)合制定了《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》，其適用范圍僅限于船舶油污損害賠償，且以事后補償為主，其建立的國內船舶油污損害賠償基金不能為我國溢油應急反應體系提供全面及時的資金保障。雖然在《油污基金辦法》中規(guī)定了應急處置費用，但對于應急反應費用沒有明確說明，導致實際操作中的困難，嚴重影響到海上溢油應急反應體系的有效運作。由于溢油賠償基金不具有溢油應急反應先行支付功能，在實踐中，負責應急處理的單位每年墊付的大量應急監(jiān)測費用、清污費用往往得不到補償，“誰清污誰吃虧”的現(xiàn)象屢有發(fā)生［6］。

美國國家油污基金中心于1993年2月成立，由美國海岸警備隊管理。美國聯(lián)邦政府成立了10億美元的溢油清污基金，各州政府也相應建立了1億美元油污基金的制度。基金由緊急基金和主要基金組成。前者用于在溢油事故發(fā)生時的清污、救援費用，后者用于科研、恢復生態(tài)環(huán)境方面。美國油污基金制度最大優(yōu)點是對預先支付溢油應急反應所產生的費用給予先行支付，給應急反應提供高效穩(wěn)定的資金支持，形成了美國獨特的油污損害賠償模式［7］。當溢油污染損害控制在一定的范圍后，才對污染損害程度進行評估，追究責任方的賠償責任。美國政府可以利用應急基金在事故發(fā)生后最短的時間內調動全部應急資源，及時處理事故，并保障美國清污公司參加任何應急作業(yè)后都能獲取相應的設備維護費以及相應的報酬，從而促使應急專業(yè)化公司和兼職公司能按照市場規(guī)律進行經營運作，保障了溢油應急反應的良性發(fā)展。

2．4 中美海上溢油應急力量

海上溢油應急力量建設主要包括兩個方面：一是大型應急設備庫及應急技術交流示范中心的建設；二是專兼職清污隊伍的建設。目前，我國交通運輸系統(tǒng)已在沿海地區(qū)建設了13個海事船舶溢油應急設備庫，已基本具備了在港區(qū)和近岸水域內控制和清除中、小型規(guī)模溢油事故的應急能力［8］。其中尤為值得一提的是煙臺、秦皇島兩個國家溢油應急設備庫以及應急技術交流示范中心，為我國北方海區(qū)船舶溢油應急工作提供了強有力的技術支持。截至2012年10月，各大港口經海事局審查通過的污染清除一級資質單位有100 余家，海事、救撈、公安、漁業(yè)以及海洋系統(tǒng)都配備了專職應急人員，形成了社會專業(yè)清污公司與兼職隊伍相結合的海上溢油應急隊伍。

美國的油污清除公司采取的是協(xié)會會員制度。由國家主管機關制定入市準則，面向所有社會群體開放，通過市場化、商業(yè)化的運轉方式決定清污公司的生存問題。協(xié)會由煉油廠、油公司等會員單位組成，專業(yè)清污公司為非盈利單位，專門為會員單位服務，它的清污設備、人員管理等經費支出由會員單位繳納的會費解決，并且通過與船舶、碼頭等簽訂清污合同的形式來明確溢油污染事故發(fā)生后雙方的權利和義務。一旦溢油事故發(fā)生，清污公司根據協(xié)議規(guī)定便能動用所有會員單位的清污資源和技術優(yōu)勢，確保油污清除工作快速高效完成。

3 對我國海上溢油應急反應體系建設的建議

3．1 加強海上溢油應急反應立法工作

1999年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》涉及行政執(zhí)法主管機關較多，職稱交叉，對建立國家海上溢油應急反應機制問題也沒有明確。此外，《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》兩個條例雖然對我國海上油污規(guī)定較為細致、全面，但其地位也僅限于行政法規(guī)。而在地方相關立法中，也沒有針對海上油污的特別法。隨著我國海上運輸和石油開采量的加大，僅靠一兩個法規(guī)，或者幾個法律條文是無法解決全部問題的。

從長遠發(fā)展考慮，可以借鑒1990年美國《石油污染法案》制定一部明確規(guī)定國家各級政府和部門在溢油應急反應方面的職能的法律，從根本上解決問題。在此基礎上，盡快出臺《國家重大海上溢油應急預案》和《國家重大海上溢油應急能力建設規(guī)劃》等綱領性法律法規(guī)，提高溢油應急計劃和預案的法律地位。

3．2 建立國家、區(qū)域和地方三位一體的溢油應急體系

我國海上溢油應急反應的協(xié)調指揮工作基本上依托于交通部海上搜救中心和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市的海上搜救中心。溢油事故發(fā)生后，應急與處理工作涉及的部門眾多，往往出現(xiàn)應急指揮不暢、協(xié)作不力等情況，極大地影響了溢油應急反應效率。美國的溢油應急指揮體系同樣也存在著多部門參與的情況，為了避免16個政府部門的職能交叉，成立了一個常設機構——溢油防治和反應辦公室，保證了應急反應指揮體系的高效運行。

借鑒美國行政區(qū)域與片區(qū)結合的溢油應急反應體系的先進管理模式，建議成立國家級海上溢油應急指揮中心，統(tǒng)籌考慮、創(chuàng)新機制、協(xié)調資源，逐步建成國家、區(qū)域和地方三位一體的溢油應急網絡，并結合我國海洋管理和地理特征，盡快成立北方海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)3 個片區(qū)應急反應指揮中心，共同應對各類海洋溢油事故的發(fā)生?？紤]在國家及地方的溢油應急指揮體系中設立一個常設機構，由政府相關部門人員組成，便于在事故發(fā)生時，調動各個部門的力量，加強政府各部門之間的協(xié)作配合。

3．3 完善溢油應急反應機制的資金保障制度

海上溢油應急反應資金保障制度的缺失造成我國溢油反應工作長期的被動局面。2010年3月起施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》明確規(guī)定了設立船舶油污損害賠償基金，并于2012年5月印發(fā)了《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》，該辦法要求石油貨主每接收1t經海上船舶運輸?shù)某志眯杂皖愇镔|需向船舶油污損害賠償基金繳納0．3元，這個規(guī)定要遠低于國際油污損害賠償基金約0．66 元的標準，并且我國船舶油污損害賠償基金以事后補償為主，而美國溢油責任信托基金中應急反應專項基金所占比例高達1／10。

建議將我國船舶油污損害賠償基金的一部分劃設為溢油應急反應專項基金，作為溢油應急反應機制的資金保障，由船舶油污損害賠償基金管理委員會統(tǒng)一管理，并賦予其溢油應急反應先行支付功能［9］?；鸸芾砦瘑T會在先行墊付應急反應費用后，可向油污損害責任者、保險人等索賠。擬建立的海上溢油應急反應專項基金將適用于為減少因船舶碰撞、石油運輸、石油開采、儲油設施破損以及其他原因溢油造成的海洋環(huán)境污染所采取的措施及預防措施的費用，包括清理油污、海洋環(huán)境質量應急監(jiān)視監(jiān)測以及溢油應急的研究與科研開發(fā)等各項費用。

3．4 加快溢油應急公司的市場化運作步伐

我國海上溢油應急隊伍，大多由海事部門組織協(xié)調相關單位人員兼職組成。在溢油事故發(fā)生后，基本上依靠從事船舶服務的企業(yè)和石油公司等社會力量來進行清污工作，專業(yè)化程度較低。作為國家的行政主管機關，也不可能無限度撥款用于應急設備添置等應急能力建設支出，只有引入市場機制，美國清污公司市場化運作是一個非常值得我們借鑒的成功經驗。

建議對我國溢油應急清污公司實行市場化運作，改變溢油清污工作由行政機關承擔為主的模式，讓其自由發(fā)展和壯大。碼頭、船舶委托所在地區(qū)具備能力的清污公司清污，采取簽訂溢油清除合同的形式，明確肇事船舶與應急隊伍之間的權利與義務，一旦船舶發(fā)生污染事故由被委托的清污公司負責清理。行政主管機關只是對清污公司進行資質審核和上崗培訓考核，監(jiān)督檢查清污公司的清除效果，除非在肇事船舶沒有委托合同或清污公司無法完成清污任務時才出面進行干預。逐步形成“政府主導、海事協(xié)調、企業(yè)協(xié)同、社會參與、按市場機制運作、實行聯(lián)防機制的多層次一體化”的海上溢油污染應急反應隊伍體系。建立應急隊伍檔案和專家?guī)?，定期安排培訓和應急演練，保持?lián)系渠道暢通，確保應急隊伍能迅速投入到溢油事故的清污工作中。

4 結論

溢油應急能力建設是一個系統(tǒng)而復雜的工程，任重道遠。美國在溢油應急反應方面，不僅制定了完善的法律法規(guī)、科學的應急計劃，而且建立了統(tǒng)一指揮、三位一體的應急反應體系，可對海上突發(fā)溢油污染事故迅速有效地做出反應。我們急需在借鑒美國等國家先進經驗的前提下，盡快完善我國海上溢油應急反應體系，從源頭上防止或減弱溢油事故對海洋環(huán)境和資源的損害。

［1］李銳．淺析我國船舶污染防治法律制度的完善［J］．法制與經濟，2010（4）：39－41．

［2］王祖綱，董華．美國墨西哥灣溢油事故應急響應、治理措施及其啟示［J］．國際石油經濟，2010，18（6）：1－4．

［3］翟雅寧．我國海上油污防治法律問題研究：從渤海灣油田溢油事故談起［D］．煙臺：煙臺大學，2012．

［4］陳偉建，黃志球．我國海域溢油應急反應體系的現(xiàn)狀分析與對策［J］．航海技術，2012（2）：63－65．

［5］陳虹，雷婷，張燦，等．美國墨西哥灣溢油應急響應機制和技術手段研究及啟示［J］．海洋開發(fā)與管理，2011，28（11）：51－54．

［6］梅宏，陳志英．船舶溢油應急反應機制的資金保障制度研究［J］．太平洋學報，2010，18（10）：90－98．

［7］王秋妍．建立海上溢油應急反應機制專項基金的研究［D］．廈門：廈門大學，2012．

［8］勞輝，徐石明，姜艷燕．鑄就海上長城：回顧中國溢油應急建設60年發(fā)展歷程［J］．中國海事，2009（9）：17－20．

［9］陳志英．論船舶溢油應急反應機制建立資金保障制度的必要性［J］．濰坊學院學報，2010，10（5）：106－109．