江蘇沿海灘涂資源開發(fā)利用問題與對策研究＊

張芳怡

（南京大學(xué)金陵學(xué)院 南京 210089）

1 江蘇沿海灘涂資源開發(fā)利用概況

2009年6月10日國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《江蘇省沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著始于20世紀(jì)90年代的江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略正式上升為國家戰(zhàn)略。江蘇目前擁有的沿海灘涂資源約占全國灘涂資源總面積的1／4，占江蘇省土地后備資源總量的87．76%，是江蘇省乃至全國實現(xiàn)耕地總量平衡目標(biāo)的重要保障。江蘇沿海灘涂資源豐富，圍墾歷史悠久，經(jīng)歷了興海煮鹽、墾荒植棉、圍海養(yǎng)殖、臨港工業(yè)等為主要利用方式的多個階段［1］。近代以來江蘇沿海灘涂圍墾主要分布于鹽城市，占圍墾總規(guī)模的近70%，目前開發(fā)利用方式以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、國營鹽場為主［2］，涉及三大產(chǎn)業(yè)的農(nóng)、林、漁、化工、旅游、能源、交通等行業(yè)部門［3］。

2 江蘇沿海灘涂資源開發(fā)利用的制約性因素

2．1 自然因素方面，灘涂本底土地質(zhì)量較差

在灘涂資源開發(fā)利用過程中，尤其是用于農(nóng)業(yè)用途，會受到灘涂本身限制性因素的制約。灘涂土壤的含鹽量較高，養(yǎng)分元素含量較低，限制作物生長，因此，在利用灘涂種植作物之前必須進(jìn)行土壤改良和培肥。同時，由于淡水資源不足以及水質(zhì)較差等因素制約，影響圍墾土地脫鹽過程以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。

2．2 硬件條件方面，沿?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后

由于財政資金相對緊張和灘涂開發(fā)資金需求量大的矛盾，造成了當(dāng)前灘涂基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后于沿海開發(fā)的要求，成為制約沿海開發(fā)的主要限制因素之一［4］。灘涂基礎(chǔ)設(shè)施滯后主要體現(xiàn)在：①沿海墾區(qū)大多為新中國成立后圍墾而成，老墾區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施由于超期服役已經(jīng)嚴(yán)重老化。②灘涂區(qū)域?qū)?nèi)對外交通的公路路面狀況及通達(dá)程度較差，公路交通網(wǎng)絡(luò)體系尚未健全。③水利基礎(chǔ)設(shè)施不配套，難以滿足灘涂對淡水資源的需求以及墾區(qū)對排洪能力的要求。

2．3 技術(shù)條件方面，灘涂資源開發(fā)利用的科技理念和手段相對落后

江蘇灘涂開發(fā)利用涉及的農(nóng)業(yè)、水土資源、生物資源、環(huán)境、能源和材料等領(lǐng)域的技術(shù)水平與國外相比起步較晚，嚴(yán)重制約了沿海灘涂資源的科學(xué)開發(fā)與高效利用。從宏觀層面，灘涂開發(fā)是一個復(fù)雜的區(qū)域發(fā)展概念，需要多學(xué)科專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的協(xié)同參與、綜合決策；從微觀層面，灘涂作物品種改良、海水養(yǎng)殖、病蟲害防治、資源深加工等領(lǐng)域的技術(shù)水平，依賴于技術(shù)投入力度。

2．4 資金條件方面，灘涂圍墾資金的需求與供給缺口較大

由于灘涂圍墾開發(fā)投資大、風(fēng)險高、效益低、投資回收期長，金融部門很少參與投資圍墾。省級灘涂開發(fā)專項資金非常有限，依靠企業(yè)和地方自籌圍墾資金，圍墾開發(fā)難度很大。據(jù)相關(guān)部門測算，目前圍海造地一般每公頃需投資6 萬～10．5萬元，進(jìn)行新圍墾區(qū)配套建設(shè)還需要投資6萬元／hm2，一般情況下圍墾后用于農(nóng)業(yè)，需15～20年才能收回投資?；诒容^效益的考慮，灘涂圍墾后較難形成耕地，因此圍墾資金短缺在一定程度上制約了灘涂圍墾的合理開發(fā)利用。

2．5 資源管理方面，缺乏完善的灘涂資源開發(fā)利用規(guī)劃與制度

由于處于海陸交互作用區(qū)域，灘涂資源開發(fā)利用活動的管理不是現(xiàn)有土地資源或是海洋資源相關(guān)法律法規(guī)和政策能夠直接套用的。在我國目前海域管理實際工作中，存在著海洋功能區(qū)劃代替海域權(quán)屬管理的現(xiàn)象，造成海域“無序無度”使用問題不但沒有有效解決，反而進(jìn)一步加劇涉?；顒又g的矛盾和糾紛。例如，填海造地涉及海域使用權(quán)和土地使用權(quán)銜接的問題，海洋行政管理與土地行政管理之間存在脫節(jié)，在土地管理的相關(guān)法律法規(guī)中對此問題沒有明確規(guī)定。

2．6 組織管理方面，缺乏參與部門的監(jiān)督與協(xié)調(diào)機制

江蘇灘涂開發(fā)長期是多頭管理體制，可以行使職權(quán)到灘涂上收費的部門較多，但投資開發(fā)的卻很少。盡管近10 余年來，省、市、縣都設(shè)有灘涂管理局，但一直未能實現(xiàn)真正的統(tǒng)一管理。一方面，由于缺乏對灘涂資源使用權(quán)、開發(fā)權(quán)與收益權(quán)歸屬的明確劃分，灘涂資源開發(fā)利用尚未形成一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制；另一方面，對已圍墾區(qū)域通過土地使用權(quán)出讓吸引外來資金參與圍墾，監(jiān)管機制的缺位使得政府收益流失較為嚴(yán)重。

3 江蘇沿海灘涂資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的問題

近年來，江蘇灘涂資源的開發(fā)速度較快，一定程度上促進(jìn)了地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但過熱的開發(fā)往往帶有一定的盲目性，在社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境等方面存在諸多問題。由于受到上述制約性因素的綜合影響，江蘇沿海灘涂資源開發(fā)利用過程中主要存在以下問題（圖1）。

圖1 灘涂圍墾制約因素與問題產(chǎn)生的關(guān)系

3．1 灘涂資源開發(fā)利用層次較低，缺乏產(chǎn)業(yè)規(guī)模化效應(yīng)

江蘇沿海灘涂開發(fā)利用多數(shù)為低層次開發(fā)，效益不高，據(jù)統(tǒng)計，灘涂區(qū)域糧食單產(chǎn)僅為江蘇省糧食單產(chǎn)平均水平的86%。墾區(qū)開發(fā)利用水平整體不高，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小。主要體現(xiàn)在：一是開發(fā)利用方向單一，以種植業(yè)和海（淡）水養(yǎng)殖業(yè)為主要方式；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)育程度不高，經(jīng)營層次較低，仍處于以生產(chǎn)原料及初級產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)鏈較短，產(chǎn)品附加值不高；三是沿海灘涂墾區(qū)開發(fā)方向往往取決于投資者，難以形成規(guī)模效應(yīng)。

3．2 灘涂圍墾開發(fā)主體多而無序，缺乏資源綜合管理

為推進(jìn)灘涂圍墾開發(fā)，鼓勵多元化主體參與灘涂圍墾與開發(fā)利用，但由于灘涂綜合性規(guī)劃的缺位以及管理上職責(zé)不明，出現(xiàn)“自圍自管、各自為政”的現(xiàn)象，這不利于墾區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一配套，難以實現(xiàn)灘涂開發(fā)利用整體效益。同時，灘涂地區(qū)富集了土地、港口、鹽業(yè)、礦產(chǎn)與海洋能等多項自然資源，土地利用具有多宜性，但當(dāng)前沿海灘涂開發(fā)利用過程中往往忽視灘涂資源的綜合利用。

3．3 涉海行業(yè)之間矛盾沖突不斷，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各行業(yè)對圍墾土地的需求逐漸增大，灘涂圍墾會對涉海行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響，同時各涉海行業(yè)之間也會因此產(chǎn)生相互影響，由于協(xié)調(diào)管理機制的缺位，導(dǎo)致行業(yè)矛盾不斷。主要體現(xiàn)在：一是對海洋捕撈業(yè)和圍海養(yǎng)殖業(yè)的影響，過度圍墾開發(fā)會降低海洋空間資源價值，反過來影響圍墾項目的開發(fā)成效；二是限制和擠占鹽業(yè)發(fā)展空間，以及港口及工業(yè)區(qū)所排放的污染物對鹽業(yè)取水環(huán)境會產(chǎn)生影響；三是灘涂圍墾活動一般發(fā)生在淺海海岸帶，其對水文及潮汐的改變通常會影響到航運；四是灘涂圍墾引發(fā)的岸線沖淤變化，對旅游資源品質(zhì)造成負(fù)面影響，從而影響濱海旅游環(huán)境。

3．4 灘涂圍墾導(dǎo)致漁民“失海”現(xiàn)象，缺乏漁民補償途徑

灘涂圍墾占用的是海域灘涂資源，而這個區(qū)域也是傳統(tǒng)漁民捕撈、養(yǎng)殖的生產(chǎn)場所，因此圍墾活動的實施導(dǎo)致漁民和海域使用者、政府之間產(chǎn)生矛盾，其根源在于我國海域使用權(quán)與漁業(yè)權(quán)之間的矛盾。我國《海域使用管理法》適用范圍是持續(xù)使用特定海域3 個月以上的排他性用?；顒?，而不適用捕撈用海這一漁業(yè)活動。漁民在海域灘涂上從事漁業(yè)捕撈作業(yè)，但對其不擁有法律承認(rèn)的海域所有權(quán)和海域使用權(quán)，因此漁民索要補償按照現(xiàn)有法律規(guī)定似乎沒有充分依據(jù)。

3．5 近岸海域生態(tài)系統(tǒng)遭受污染，缺乏防治響應(yīng)機制

沿海地區(qū)由于受到人類生產(chǎn)和生活行為的影響，沿岸生產(chǎn)生活污水的排放、入海河流的污染物攜帶以及灘涂養(yǎng)殖造成的富營養(yǎng)化等環(huán)境污染狀況不斷發(fā)生。主要表現(xiàn)為：一是隨著沿海城市生活污水和工業(yè)廢水排放量的不斷增加，造成入海河流水質(zhì)呈惡化趨勢；二是江蘇省大多數(shù)海岸是淤泥質(zhì)海岸，坡度平緩，對污染物的自然降解能力較差，隨著水產(chǎn)養(yǎng)殖面積的急劇擴大，養(yǎng)殖業(yè)污水排放量也迅速增加，易造成近海水源的富營養(yǎng)化，導(dǎo)致近岸水質(zhì)遭受污染。

3．6 灘涂原有生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，缺乏生態(tài)恢復(fù)機制

灘涂生態(tài)系統(tǒng)對生態(tài)環(huán)境變化的特征反映具有先導(dǎo)作用，人類對灘涂的不合理開發(fā)利用，會降低灘涂生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生產(chǎn)力，甚至造成灘涂生態(tài)系統(tǒng)失衡。圍墾施工及圍墾后的開發(fā)利用，產(chǎn)生的噪聲、廢氣、廢水等污染會破壞附近地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境，對保護(hù)區(qū)內(nèi)鳥類的遷徙、棲息、覓食等習(xí)性有一定的影響，可能會造成生物棲息地面積壓縮、活動范圍減小。此外，一些外來植物物種（如大米草等）在沿海迅速繁衍，雖起到了護(hù)岸、促淤、保灘等作用，但由于其根系發(fā)達(dá)，使得貝類等底棲動物生物數(shù)量減少，對生物多樣性構(gòu)成威脅［5］。

4 江蘇沿海灘涂資源持續(xù)開發(fā)利用的對策

由于受到灘涂資源本底質(zhì)量、淡水資源不足等自然因素，以及資金、技術(shù)、制度、管理等社會經(jīng)濟(jì)因素的影響制約，使得江蘇沿海灘涂資源的開發(fā)利用過程中產(chǎn)生了灘涂資源開發(fā)利用層次和效益不高、近岸海域生態(tài)環(huán)境遭受污染和破壞、權(quán)責(zé)不明確、管理難度大等問題。根據(jù)上述問題的分析，本研究提出以下幾點對策。

4．1 強化規(guī)劃引導(dǎo)機制，堅持灘涂資源有序開發(fā)利用

一是完善灘涂資源開發(fā)利用規(guī)劃體系。形成省級、市級、縣（市）級等不同行政區(qū)域的灘涂資源開發(fā)利用規(guī)劃的縱向?qū)哟我约翱傮w規(guī)劃、專項規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃等不同性質(zhì)的灘涂資源開發(fā)利用規(guī)劃的橫向?qū)哟?。二是銜接灘涂資源開發(fā)利用相關(guān)規(guī)劃。灘涂資源開發(fā)利用規(guī)劃體系內(nèi)部的總體規(guī)劃、專項規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間，上下級規(guī)劃之間要相互銜接，以及與相關(guān)部門規(guī)劃的銜接配套。三是完善規(guī)劃評價技術(shù)體系，實現(xiàn)規(guī)劃動態(tài)管理。通過灘涂資源開發(fā)利用的跟蹤評價和后評價，適時對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，確保灘涂開發(fā)利用規(guī)劃的順利實施［6］。

4．2 調(diào)動配套投入機制，促進(jìn)灘涂資源高效開發(fā)利用

一是充分調(diào)動投融資機制活力，拓寬灘涂資源開發(fā)利用的資金渠道。建立以政府資金為引導(dǎo)、社會資金為主體的投融資平臺，組建江蘇沿海股權(quán)投資有限公司，實行市場化運作，增強籌資能力［7］。二是增加科技投入，提高灘涂資源開發(fā)利用的科技水平。加大灘涂資源調(diào)查、評價、規(guī)劃、開發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)管等方面先進(jìn)技術(shù)的研究，鼓勵和支持有條件的科研院所、高等院校和企業(yè)，以共建共享方式建立試驗示范基地，增強灘涂資源開發(fā)利用技術(shù)的創(chuàng)新性、實用性和可行性，提高資源的開發(fā)利用效益。

4．3 創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)機制，協(xié)調(diào)灘涂資源生態(tài)化的開發(fā)利用

一是合理布局生態(tài)空間，保護(hù)天然濕地。灘涂開發(fā)必須預(yù)留出一定范圍的生態(tài)空間，對于具有重要生態(tài)功能和價值的區(qū)域，通過設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的形式加以保護(hù)。二是營造沿海灘涂防護(hù)林體系，構(gòu)建沿海綠色屏障。依托交通路網(wǎng)和農(nóng)田水利設(shè)施，加強沿海防護(hù)林帶建設(shè)，形成沿海綠色屏障。三是創(chuàng)新生態(tài)補償制度，彌補生態(tài)損失。加大對區(qū)域性、流域性污染防治的資金支持力度和財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補償?shù)牧Χ取?/p>

4．4 加強管理監(jiān)督機制，規(guī)范灘涂資源開發(fā)利用行為

一是建立灘涂資源集中管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門工作。成立一個專門負(fù)責(zé)灘涂開發(fā)事務(wù)的咨詢和協(xié)調(diào)工作的機構(gòu)或委員會，由相關(guān)部門高層領(lǐng)導(dǎo)和專家教授共同組成。二是規(guī)范審批程序，加強項目實施監(jiān)督管理。把灘涂圍墾、開發(fā)利用、港口建設(shè)、城鎮(zhèn)發(fā)展、配套公共設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等編制成項目，根據(jù)項目投資規(guī)模和用地規(guī)模，采用分級審批制度。三是提高公眾參與意識，健全公眾參與機制。通過宣傳政策、解釋政策，使公眾對于沿海灘涂相關(guān)制度和政策有了必要的了解；采用座談會、書面調(diào)查、專家咨詢、公眾聽證會等形式，將公眾意見直接作用于灘涂開發(fā)政策的制定和修改中。

4．5 完善權(quán)屬管理機制，明晰灘涂資源開發(fā)利用主體權(quán)利義務(wù)

一是有效銜接海域使用權(quán)和土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換關(guān)系。在建立海域使用權(quán)與土地使用權(quán)銜接制度時，在確保土地控制權(quán)掌握在政府手中的前提下，根據(jù)自用型填海和成片型填海等不同類型，采用不同方式，靈活操作。二是按市場調(diào)節(jié)的需要，明晰許可權(quán)和使用權(quán)。在現(xiàn)行法律制度下，可認(rèn)為在取得漁業(yè)管理部門養(yǎng)殖許可的同時，也取得了養(yǎng)殖使用權(quán)。三是要盡快健全漁民補償機制。根據(jù)具體情況，對于在養(yǎng)殖海域依法取得海域使用權(quán)的漁民以及在灘涂上捕撈作業(yè)的漁民，給予相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補償和妥善安置，同時考慮實施“漁民城市化”來徹底解決漁民社會保障問題［8］。

［1］陳君，張長寬，林康，等．江蘇沿海灘涂資源圍墾開發(fā)利用研究［J］．河海大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)版，2011，39（2）：213－219．

［2］張曉祥，嚴(yán)長清，徐盼，等．近代以來江蘇沿海灘涂圍墾歷史演變研究［J］．地理學(xué)報，2013，68（11）：1549－1558．

［3］王芳，朱躍華．江蘇省沿海灘涂資源開發(fā)模式及其適宜性評價［J］．資源科學(xué)，2009，31（4）：619－628．

［4］李程．江蘇沿海灘涂生態(tài)化開發(fā)的思考［J］．國土與自然資源研究，2009（1）：49－50．

［5］黃少峰，劉玉，李策，等．珠江口灘涂圍墾對大型底棲動物群落的影響［J］．應(yīng)用與環(huán)境生物學(xué)報，2011，17（4）：499－503．

［6］孫志林，干鋼，黃蘭芳，等．灘涂圍墾項目后評價的初步研究［J］．海洋開發(fā)與管理，2011，28（9）：34－38．

［7］蔡元成，趙敏，叢純純．江蘇沿海灘涂開發(fā)的投融資機制研究［J］．水利經(jīng)濟(jì)，2011，29（3）：15－18，21．

［8］姚立．填海造地管理中若干問題的研究［D］．天津：天津大學(xué)，2007．