原中央蘇區(qū)一體化態(tài)勢(shì)下的區(qū)域公共管理構(gòu)建研究

甘黎黎

原中央蘇區(qū)一體化態(tài)勢(shì)下的區(qū)域公共管理構(gòu)建研究

甘黎黎

隨著國(guó)家一系列政策的出臺(tái)與實(shí)施，原中央蘇區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程加快，其區(qū)域合作也正有序推進(jìn)，并取得了初步成果。但是，原中央蘇區(qū)的區(qū)域公共管理還存在許多不足。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要構(gòu)建跨行政區(qū)、跨部門的區(qū)域公共管理機(jī)制，協(xié)調(diào)各方力量，整合區(qū)域資源，以更好的進(jìn)行區(qū)域公共管理。

原中央蘇區(qū)；經(jīng)濟(jì)一體化；區(qū)域公共管理

在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，區(qū)域一體化已是不可回避、不可逆轉(zhuǎn)的潮流，我國(guó)的區(qū)域一體化進(jìn)程也如火如荼。但是，在進(jìn)程中出現(xiàn)的區(qū)域公共問(wèn)題（見圖1），該何解決呢？方案一：將區(qū)域公共管理問(wèn)題轉(zhuǎn)化為行政區(qū)內(nèi)公共管理問(wèn)題，即在三個(gè)地方政府的交叉領(lǐng)域成立一個(gè)新的政府，或者把三個(gè)地方政府合并為一個(gè)；方案二：在不改變現(xiàn)有三地方政府行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政府間協(xié)作治理。顯然，調(diào)整行政區(qū)劃的方式治標(biāo)不能治本，最佳的解決方式就是區(qū)域政府協(xié)作。當(dāng)前，我國(guó)地方政府間的協(xié)作水平較低，阻礙著區(qū)域一體化的進(jìn)程，如何擺脫這樣的困境，是當(dāng)前學(xué)術(shù)界和地方政府面臨的重要課題。

原中央蘇區(qū)是中國(guó)共產(chǎn)黨在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期創(chuàng)建的中央革命根據(jù)地，它以瑞金為中心、地跨贛閩粵三省，是全國(guó)蘇維埃運(yùn)動(dòng)的中心。新中國(guó)成立后，原中央蘇區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，但是，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)依舊十分薄弱，總體發(fā)展水平不高，仍是我國(guó)較大的、集中的、連片的特殊困難地區(qū)。在這樣的特殊地區(qū)，展開區(qū)域一體化和區(qū)域公共管理的相關(guān)研究，具有相當(dāng)?shù)牡湫托院同F(xiàn)實(shí)性。

圖1 區(qū)域公共問(wèn)題的解決模型

一、原中央蘇區(qū)一體化的發(fā)展歷程

近年來(lái)，原中央蘇區(qū)部分地方政府主動(dòng)實(shí)行合作，推動(dòng)了原中央蘇區(qū)的區(qū)域一體化發(fā)展；同時(shí)，國(guó)家也加快和加大了對(duì)原中央蘇區(qū)的政策傾斜，使得原中央蘇區(qū)一體化進(jìn)程有了加速器，迎來(lái)了飛速發(fā)展時(shí)期。

面對(duì)整體不夠發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)情況，原中央蘇區(qū)部分地方政府積極開展合作：1994年，閩粵贛十三市協(xié)作區(qū)成立。1996年召開的協(xié)作區(qū)第二次黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議制定了《閩東南、粵東、贛東南經(jīng)濟(jì)合作區(qū)章程》，確定了協(xié)作區(qū)的協(xié)作原則、區(qū)域協(xié)作的組織和運(yùn)作規(guī)則。1999年，閩粵贛十三市區(qū)域合作信息網(wǎng)正式開通。2003年，閩粵贛十三市黨政領(lǐng)導(dǎo)第八次聯(lián)席會(huì)議通過(guò)了《閩粵贛十三市區(qū)域合作信息網(wǎng)管理辦法》和《閩西南、粵東、贛東南協(xié)作區(qū)專利合作協(xié)議》。2006年，閩粵贛十三市黨政領(lǐng)導(dǎo)第十一次聯(lián)席會(huì)議審議通過(guò)了《閩粵贛十三市物流發(fā)展合作實(shí)施意見》。2014年11月，閩粵贛十三市共同發(fā)布了《深化閩粵贛十三市文化交流合作意見》，深化文化交流合作。上述合作的展開，為原中央蘇區(qū)的一體化進(jìn)程奠定了良好的基礎(chǔ)。

為了改變?cè)醒胩K區(qū)的落后面貌，中央政府出臺(tái)了一系列重大政策：2009年05月14日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》出臺(tái)，加大了對(duì)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的扶持力度，特別加大了對(duì)原中央蘇區(qū)縣、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的扶持力度［1］。2012年6月28日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》正式出臺(tái)。致力于把原中央蘇區(qū)打造為全國(guó)革命老區(qū)扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)，全國(guó)稀有金屬產(chǎn)業(yè)基地、先進(jìn)制造業(yè)基地和特色農(nóng)產(chǎn)品深加工基地，重要的區(qū)域性綜合交通樞紐，我國(guó)南方地區(qū)重要的生態(tài)屏障，紅色文化傳承創(chuàng)新區(qū)［2］。隨后，江西、福建和廣東省政府分別制定相關(guān)實(shí)施政策并執(zhí)行。2013年，《中央國(guó)家機(jī)關(guān)及有關(guān)單位對(duì)口支援贛南等原中央蘇區(qū)實(shí)施方案》得到批復(fù)，隨后，39個(gè)國(guó)家部委出臺(tái)了45個(gè)配套性政策文件，52個(gè)中央單位對(duì)口支援31個(gè)縣（市、區(qū)）工作全面啟動(dòng)落實(shí)支持和促進(jìn)贛南等原中央蘇區(qū)的工作。2014年3月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》，以原中央蘇區(qū)為核心，統(tǒng)籌考慮，增加了有緊密聯(lián)系的周邊縣（市、區(qū)）。與《意見》相比，戰(zhàn)略定位略有變化，如將“全國(guó)稀有金屬產(chǎn)業(yè)基地”改為“全國(guó)有色金屬產(chǎn)業(yè)基地”，增加為“著名生態(tài)和文化旅游目的地”［3］。上述政策的出臺(tái)與實(shí)施，進(jìn)一步推動(dòng)了原中央蘇區(qū)的一體化程度。

二、原中央蘇區(qū)區(qū)域協(xié)作的初步成果

幾年來(lái)，原中央蘇區(qū)的各項(xiàng)合作事項(xiàng)在有序推進(jìn)，并在區(qū)域交通體系建設(shè)、區(qū)域能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、區(qū)域紅色旅游聯(lián)盟等領(lǐng)域，取得了初步成果。

（一）區(qū)域交通體系成果最為顯著

原中央蘇區(qū)完成新建、改建農(nóng)村公路8000公里；先后建成了撫吉高速、贛崇高速、大廣高速龍楊段和尋烏至全南高速公路。建成了向莆鐵路、衡茶吉鐵路、贛韶鐵路；昌吉贛客專、岳陽(yáng)至吉安鐵路、蒙華鐵路（吉安段）等已開工建設(shè)；鷹瑞梅鐵路、贛井鐵路、衡茶吉東延鐵路前期工作正有序推進(jìn)。宜春明月山機(jī)場(chǎng)順利通航，贛州黃金機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃已經(jīng)獲得華東管理局批復(fù)［4］。總之，已實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速公路”的原中央蘇區(qū)，加上不斷加密的鐵路網(wǎng)，已建成或正在加快建設(shè)的機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，四通八達(dá)、高效快捷的現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)已初步具備。

（二）區(qū)域能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展迅速

撫州電廠機(jī)組即將開始發(fā)電；華能瑞金電廠二期、撫州至瑞金500千伏輸電線工程等能源項(xiàng)目加快推進(jìn)；樟樹—吉安—贛州成品油管道基本完成管線鋪設(shè)；武漢—南昌—贛州1000千伏特高壓交流工程列入國(guó)家電網(wǎng)“十三五”規(guī)劃，泉州—贛州成品油管道取得國(guó)家能源局前期工作的“路條”。峽江水利樞紐、石虎塘水利航電樞紐、新干水利樞紐等一批重大項(xiàng)目也相繼投入建設(shè)［5］。

（三）區(qū)域生態(tài)治理取得明顯進(jìn)展

幾年來(lái)，原中央蘇區(qū)已綜合治理稀土礦山59平方公里、水土流失1779平方公里，關(guān)閉污染和落后產(chǎn)能企業(yè)376戶，植樹造林263.5萬(wàn)畝。目前，贛南地區(qū)森林覆蓋率超過(guò)70%，環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率保持100%，飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃基金會(huì)授予“綠色生態(tài)城市保護(hù)特別貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”［6］。

（四）區(qū)域紅色旅游聯(lián)盟已初具規(guī)模

2009年12月3日，中央蘇區(qū)紅色旅游聯(lián)盟在龍巖市上杭縣古田鎮(zhèn)成立，同時(shí)開通“中央蘇區(qū)紅色旅游網(wǎng)”（簡(jiǎn)稱“蘇紅網(wǎng)”）。該聯(lián)盟接受國(guó)家旅游局、全國(guó)紅色旅游協(xié)調(diào)小組辦公室和閩粵贛三省旅游局的指導(dǎo)。其名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)為閩粵贛三省旅游局領(lǐng)導(dǎo)，11個(gè)市的分管副市長(zhǎng)擔(dān)任顧問(wèn)，11個(gè)市的旅游局局長(zhǎng)輪流擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)，62個(gè)中央蘇區(qū)縣（市、區(qū)）旅游局局長(zhǎng)、中央蘇區(qū)紅色旅游網(wǎng)負(fù)責(zé)人任理事［7］。聯(lián)盟致力于共同打造中央蘇區(qū)紅色旅游精品品牌，共同拓展旅游客源市場(chǎng)，共同推進(jìn)無(wú)障礙旅游區(qū)建設(shè)和共同建立旅游區(qū)域合作長(zhǎng)效機(jī)制。

三、原中央蘇區(qū)區(qū)域公共管理存在的問(wèn)題

區(qū)域協(xié)作的成果是顯而易見的，但是，現(xiàn)有的區(qū)域合作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能治理好隨著原中央蘇區(qū)一體化進(jìn)程加快出現(xiàn)的更多、更復(fù)雜的區(qū)域公共問(wèn)題。因此，更應(yīng)該認(rèn)真的反思在區(qū)域公共管理中存在的問(wèn)題。具體如下：

（一）缺乏積極的合作觀念

幾年來(lái)，原中央蘇區(qū)在推進(jìn)區(qū)域合作和一體化建設(shè)方面取得了較大進(jìn)展，區(qū)內(nèi)部分地方政府積極的展開了合作，但對(duì)大多數(shù)地方政府而言，行政區(qū)行政的傳統(tǒng)思維和理念在各地區(qū)仍深深影響甚至制約著原中央蘇區(qū)區(qū)域一體化的縱深推進(jìn)。一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域內(nèi)地方政府會(huì)將被納入某一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)或經(jīng)濟(jì)帶作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)，并為之努力，但正式納入后卻態(tài)度消極，缺乏積極的合作理念。各地方政府出于自身發(fā)展的實(shí)際需要和內(nèi)在邏輯，各自為政，導(dǎo)致出現(xiàn)如下問(wèn)題：一是基礎(chǔ)設(shè)施共建和信息共享程度不夠，經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、招商引資中的惡性競(jìng)爭(zhēng)；二是視野狹隘，優(yōu)先關(guān)注本行政區(qū)的利益，對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題的治理上不主動(dòng)關(guān)注，不主動(dòng)行動(dòng)。

（二）區(qū)域公共管理主體有待完善

目前，原中央蘇區(qū)區(qū)域合作機(jī)制有“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議”、“閩粵贛十三地市黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議”等方式，但未建成專門化、制度化的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)；地方政府合作組織由于缺乏跨行政區(qū)的行政權(quán)威，很難協(xié)調(diào)跨行政區(qū)界限的地方政府的行為，但是，若只考慮組織跨行政區(qū)的行政權(quán)威，又可能還會(huì)出現(xiàn)其它的問(wèn)題；另外，在原中央蘇區(qū)進(jìn)行區(qū)域公共管理的主要角色仍是政府，非政府組織、第三部門、企業(yè)和公眾參與基本未展開。

（三）區(qū)域公共管理機(jī)制不健全

原中央蘇區(qū)區(qū)域公共管理還處于起步階段，無(wú)論是從根本制度來(lái)說(shuō)，還是從具體機(jī)制來(lái)講，都是不健全的。從根本上來(lái)說(shuō)，地方政府難以協(xié)作處理區(qū)域公共問(wèn)題的原因在于政府與市場(chǎng)的關(guān)系不清。從區(qū)域協(xié)作的法律機(jī)制來(lái)說(shuō)，是欠缺的，奧斯特羅姆認(rèn)為，影響集體行動(dòng)理性的一個(gè)非常重要的因素是相互間有可以信賴的承諾。但是，我國(guó)現(xiàn)有憲法和地方組織法中幾乎沒(méi)有關(guān)于政府間協(xié)議的具體規(guī)定和條例，更沒(méi)有《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》［8］，這使得區(qū)域內(nèi)各政府的合作缺乏法律依據(jù)；這也意味著，當(dāng)違約產(chǎn)生，或沖突產(chǎn)生，無(wú)法找到協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，更缺乏懲罰措施。從具體機(jī)制來(lái)講，實(shí)質(zhì)性的有效的區(qū)域行政管理機(jī)制、區(qū)域財(cái)稅機(jī)制、區(qū)域政府績(jī)效考核機(jī)制等均未形成。這些問(wèn)題的存在既會(huì)影響原中央蘇區(qū)區(qū)域一體化的進(jìn)程，也不利于區(qū)域公共問(wèn)題的解決。

四、原中央蘇區(qū)區(qū)域公共管理構(gòu)建的建議

（一）樹立區(qū)域公共管理理念

區(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)該對(duì)區(qū)域內(nèi)的府際關(guān)系有清晰的認(rèn)識(shí)，合作與競(jìng)爭(zhēng)是并存的。鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的跨行政區(qū)的區(qū)域公共問(wèn)題往往不是單個(gè)地方政府就可以解決的，府際之間的合作顯得尤為重要。因此，區(qū)域內(nèi)地方政府應(yīng)該跳出單純競(jìng)爭(zhēng)的狹隘觀念，樹立整體、開放、協(xié)作和互信的基本價(jià)值理念，打破影響區(qū)域一體化可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期行政分割的地區(qū)行政管理體制障礙，清除地區(qū)間構(gòu)筑的無(wú)形的“柏林墻”所帶來(lái)的區(qū)域協(xié)作障礙，真正實(shí)現(xiàn)“1+1+1+……+1＞n”的放大效應(yīng)。

（二）整合區(qū)域公共管理主體

區(qū)域公共管理需要包括區(qū)域內(nèi)的政府、私人部門、非營(yíng)利組織和公民在內(nèi)的多中心共同協(xié)作完成。首先，對(duì)目前區(qū)域公共管理的主要角色政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)重新審視自身，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)職能，重構(gòu)或再造原有的政府經(jīng)濟(jì)職能中嚴(yán)重錯(cuò)位的部分，重構(gòu)新的市場(chǎng)導(dǎo)向型的政府經(jīng)濟(jì)職能；其次，政府應(yīng)主動(dòng)整合原中央蘇區(qū)其他公共管理主體，建立政府、企業(yè)和社會(huì)之間的多種合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)原中央蘇區(qū)區(qū)域公共問(wèn)題治理的“多中心”協(xié)作共享治理格局。

當(dāng)然，實(shí)施區(qū)域公共管理需要相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。近期內(nèi)，繼續(xù)發(fā)揮中央政府在地方政府合作中的重要作用，特別強(qiáng)調(diào)其在地方政府合作中的信息溝通、組織協(xié)調(diào)和沖突裁判的作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，依照區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中地方政府合作的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，原中央蘇區(qū)地方政府還應(yīng)積極探索建立有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)作與發(fā)展的公共管理體構(gòu)。這種區(qū)域合作組織既可以是強(qiáng)制性的，也可以是誘導(dǎo)性的，既可以是正式的，也可以是非正式的，其安排方式處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程中。其中，具有權(quán)威性的統(tǒng)一的區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如區(qū)域管理委員會(huì)，可由由國(guó)務(wù)院牽頭或國(guó)務(wù)院授權(quán)成立；同時(shí)，要鼓勵(lì)建立各種半官方及民間的跨地區(qū)的民間組織。

（三）積極完善區(qū)域公共管理機(jī)制

一是盡快制定相關(guān)法律，使得區(qū)域協(xié)作有法可依。立法、執(zhí)法和司法三方面建立協(xié)調(diào)機(jī)制；特別強(qiáng)調(diào)的是，在違約責(zé)任承擔(dān)方面，可考慮采用某種合作的停止，某種優(yōu)惠的取消。二是共同規(guī)劃有利于原中央蘇區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式和政府協(xié)作模式。三是探索建立有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)作和區(qū)域一體化健康發(fā)展的行政管理體制、區(qū)域財(cái)稅體制、區(qū)域政府績(jī)效考核機(jī)制、區(qū)域利益分配機(jī)制、區(qū)域監(jiān)督約束機(jī)制等。

五、小結(jié)

綜上而言，區(qū)域一體化的推進(jìn)呼吁地方政府間的協(xié)作，而未拆除的、基于地方利益的協(xié)作壁壘，又是政府間和部門間協(xié)作的障礙。因此，應(yīng)盡快從理念、機(jī)構(gòu)、主體和體制等層面構(gòu)建區(qū)域公共管理機(jī)制，以便在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，拓展原中央蘇區(qū)的發(fā)展空間，促進(jìn)其繁榮和可持續(xù)發(fā)展。

［1］國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zwgk/2009-05/14/ content_1314194.htm，2015/10/2.

［2］國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/02/content_2174947.htm.html，2015/10/2.

［3］國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃的通知［EB/OL］.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201403/t20140328_604802.html，2015/10/ 2.

［4］江西省政府.加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)助推贛南等原中央蘇區(qū)騰飛［EB/OL］.http：//www.jiangxi.gov.cn/xzx/jxyw/tjyw/201 501/t20150115_1112487.html，2015/10/2.

［5］信息日?qǐng)?bào).贛南等原中央蘇區(qū)夯實(shí)基礎(chǔ)挖窮根［EB/ OL］.http：//www.jxnews.com.cn/xxrb/system/2015/06/27/0139943 13.shtml，2015/10/2.

［6］信息日?qǐng)?bào).贛南等原中央蘇區(qū)三年巨變［EB/OL］.http：//www.jxnews.com.cn/xxrb/system/2015/06/23/013979261.shtml，2015/10/2.

［7］中央蘇區(qū)紅色旅游聯(lián)盟.中央蘇區(qū)紅色旅游聯(lián)盟簡(jiǎn)介［EB/OL］.http：//lm.zg1929.com/，2015/10/2.

［8］呂志奎.發(fā)展區(qū)龍域公共管理推進(jìn)京津冀區(qū)域一體化.［J］.中國(guó)科技投資，2010，（9）.

［責(zé)任編輯：劉忠林］

甘黎黎（1981—），女，華東交通大學(xué)人文社科學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣舱吲c分析、環(huán)境管理。（江西南昌330013）

江西省社科規(guī)劃課題“區(qū)域一體化態(tài)勢(shì)下的區(qū)域公共管理與創(chuàng)新——基于原中央蘇區(qū)的實(shí)證研究”（13ZZ07）