媒體融合需要更規(guī)范的傳播秩序——審視網(wǎng)絡中立法案對美國網(wǎng)絡視頻業(yè)發(fā)展的影響

熊忠輝

2015 年2 月26 日，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）投票通過了最新版“網(wǎng)絡中立”管制方案，對互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務進行了重新界定和制定新的管理規(guī)則。所謂網(wǎng)絡中立，核心在于網(wǎng)絡運營商不能對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容商進行與價格相關的差異化的服務策略，禁止大型的電話公司和電信公司斷網(wǎng)或是減慢網(wǎng)速，同時也禁止這些公司因為用戶支付費用的高低來決定網(wǎng)速的快慢。這其中存在兩個關鍵點，一是互聯(lián)網(wǎng)廠商向運營商付費，為其用戶提供更高服務質(zhì)量保障的流量服務；一是用戶付費，從運營商中獲得不同的網(wǎng)絡服務，主要是不同帶寬等級的服務。換言之，任何互聯(lián)網(wǎng)渠道運營商必須同等對待任何內(nèi)容供應商，不能收取不同的費用以提供所謂的“或快或慢”的接入服務；任何互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都必須為任何用戶提供平等的信息服務，避免形成“數(shù)據(jù)歧視”和“數(shù)據(jù)優(yōu)先”。

“網(wǎng)絡中立”對于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展將會形成全面影響，其中影響最大的，不是Google 和Facebook 這些分享類巨頭，而是那些作為流量大戶的網(wǎng)絡視頻公司，其中既包括Netflix 這樣的新興公司，也包括HBO、Showtime 等試圖進軍網(wǎng)絡視頻的傳統(tǒng)影視巨頭，以及一些大型的通信和有線電視公司如AT&T 和康卡斯特，它們此前已經(jīng)耗費了巨資與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)爭奪內(nèi)容資源。

“網(wǎng)絡中立”雖然在美國引起了極大的爭議，不管怎樣，這個法案對美國網(wǎng)絡視頻業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。

市場增長：美國網(wǎng)絡視頻業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

一、數(shù)字視頻用戶呈現(xiàn)規(guī)模性增長。在互聯(lián)網(wǎng)上獲取視頻服務，似乎已經(jīng)成為公共性的問題，而保障公共服務免受不平等待遇和每個公民的自由權，是美國社會一貫的原則。根據(jù)eMarketer 的研究，美國互聯(lián)網(wǎng)用戶在數(shù)字視頻上花費了比以前任何時候都多的時間，并且大量時間花在了小屏幕等移動終端。研究結果顯示，美國人平均每日在媒體上花費的時間中，數(shù)字視頻所占的消費時間達到一小時，其中移動視頻上所占的時間超過了一半，達到33 分鐘，并且大多是在平板電腦上。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，占美國總人口的41.4%的1.945 億用戶，每月都會觀看數(shù)字視頻，其中，1.042 億用戶通過數(shù)字視頻觀看完整版電影，1.418 億用戶通過網(wǎng)絡觀看完整版電視節(jié)目。eMarketer估計，到2018 年，美國數(shù)字視頻用戶將會達到2.125 億，占據(jù)美國人口總數(shù)的一半。

一方面，將電視連接互聯(lián)網(wǎng)來觀看流媒體電視節(jié)目和電影，成為美國互聯(lián)網(wǎng)用戶最流行的方式。另一方面，各類APP、網(wǎng)站和視頻服務完全脫離電視成為可能。實際上，數(shù)字視頻消費規(guī)模的增長與平板電腦和智能手機的普及性使用關系密切。Frank N.Magid Associatesfor Crackle 研究表明，平板電腦和智能手機最可能用于室外的視頻觀看。e－Marketer 最新的數(shù)據(jù)顯示，用戶使用智能手機等小屏幕設備觀看短小視頻的行為十分普遍。2013 年，1.322 億美國消費者使用平板電腦，2014 年達到1.472 億，幾乎半數(shù)的人口每月都會使用平板電腦。eMarketer 分析預測，平板電腦用戶數(shù)量到2018 年將達到1.713 億，占據(jù)總人口的52.1%。Digitalsmiths 的研究顯示，42%的北美互聯(lián)網(wǎng)用戶通過智能手機觀看新聞視頻，超過36%的用戶會觀看電視節(jié)目或電影的預告片。eMarketer 調(diào)查顯示，到2014 年底，美國有8680 萬智能手機用戶每月通過其設備觀看視頻。

二、數(shù)字視頻投資主體日益多元化。隨著互聯(lián)網(wǎng)新媒體的發(fā)展，寬帶成為融合各類介質(zhì)的重要通道，以傳播圖文信息為主的信息服務和傳播視頻為主的電信服務都在互聯(lián)網(wǎng)上開展，而其行為主體——傳統(tǒng)的報業(yè)、有線電視業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也從原來邊界比較明顯的狀態(tài)逐步走向融合。

從市場結構來看，網(wǎng)絡新貴Netflix 主導了美國網(wǎng)絡視頻內(nèi)容市場，其次是老牌的運營商康卡斯特。2011 年1-2月，Netflix 和康卡斯特的收入分別占美國網(wǎng)絡視頻市場總收入的61%和8%。從商業(yè)模式看，美國網(wǎng)絡視頻企業(yè)除向用戶投放精準廣告獲得收入之外，更多的是依靠用戶付費點播的方式盈利。從用戶偏好看，美國的網(wǎng)絡視頻行業(yè)，與用戶原創(chuàng)內(nèi)容相關的公司（如Google、微軟及雅虎等）主導了視頻觀看的流量。

此外，傳統(tǒng)報業(yè)在信息服務業(yè)務受到互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營的影響的同時，也開始加入包括網(wǎng)絡視頻在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)應用開發(fā)中。比如，甘尼特集團在其旗下的政府媒體集團所屬的《國防新聞》周刊網(wǎng)上，就固定播放自制的電視節(jié)目《國防新聞本周志》。面對網(wǎng)絡視頻的浪潮，《華爾街日報》和康泰納仕兩個公司，在電視節(jié)目的生產(chǎn)上更是深入一步，依托其歷史悠久的品牌影響力，邀請廣告主贊助其自制的紀錄片、脫口秀和原創(chuàng)節(jié)目，并在其官方網(wǎng)站上進行播出。

擁有《名利場》《時尚》《GQ》等世界頂尖雜志的康泰納仕公司，把《赫芬頓郵報》和CW 電視網(wǎng)等公司的人才挖過來，成立了被稱為“新公司”的“CN 娛樂”，相繼策劃制作了《GQ》雜志的《十大元素》和《魅力》雜志的《電梯跑道》一類的視頻系列。“CN 娛樂”公司還生產(chǎn)了30 多個新的“原創(chuàng)視頻內(nèi)容”,包括Wired 的《憤怒的書呆子》、冠以《少女時尚（Teen Vogue）》《Epicurious》和《名利場》標題的視頻節(jié)目?？堤┘{仕公司還依靠辛迪加組織與Twitter 和YouTube 等網(wǎng)站進行交易，并在市場營銷上花費巨資以吸引用戶來觀看這些視頻內(nèi)容?！度A爾街日報》則主要依賴其現(xiàn)有的編輯團隊來制作視頻內(nèi)容，生產(chǎn)了系列紀錄片《年度華爾街日報新創(chuàng)業(yè)公司》《華爾街日報》咖啡館等節(jié)目。這兩家原屬報業(yè)的媒體集團正在展開所謂的視頻戰(zhàn)略，不僅與其他許多家突然轉向投資視頻的媒體競爭，同時也與視頻網(wǎng)站如Popsugar 和Break 媒體進行競爭。

爭論之源：網(wǎng)絡視頻是否屬于信息服務業(yè)

一、行為主體混合和業(yè)務邊界模糊?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展把許多主體都包含進來，既包括康卡斯特等傳統(tǒng)有線電視公司提供的有線互聯(lián)網(wǎng)，也包括移動運營商提供的移動互聯(lián)網(wǎng)接入?；ヂ?lián)網(wǎng)把政府信息發(fā)布、私人信息分享、不同介質(zhì)的媒體業(yè)務都逐漸融合到一起，特別是隨著信息服務外延的擴大，互聯(lián)網(wǎng)化的報刊媒體、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)之間的業(yè)務分野并不清晰。

應該看到，隨著互聯(lián)網(wǎng)應用的擴張和有線電視網(wǎng)的數(shù)字化，先是傳統(tǒng)的報刊媒體進入網(wǎng)絡傳輸時代（從報紙電子版到報業(yè)門戶），與電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)對接；接著是廣播電視網(wǎng)的數(shù)字化，在技術應用上與電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)趨于一致，即出現(xiàn)了“三網(wǎng)融合”；緊接著是包括報刊媒體、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的多元主體進入視頻生產(chǎn)領域。其間，傳統(tǒng)廣播電視媒體在立足內(nèi)容業(yè)務的同時，還在渠道和平臺的建設和運營上加大投入。在這個過程中，一方面是渠道運營商和內(nèi)容供應商進行了更大程度的分離，另一方面是更多的行為主體不再囿于單一的業(yè)務，通過資本運作進入了內(nèi)容和運營兩大領域。大部分互聯(lián)網(wǎng)上的數(shù)字業(yè)務，都是內(nèi)容供應商通過與寬帶等渠道運營商合作才能實現(xiàn)信息的傳輸。換句話說，傳統(tǒng)的圖文類信息服務和視音頻類電信服務、內(nèi)容商和渠道商開始混合在“數(shù)字網(wǎng)絡”里。

在這個過程中，美國并未成立一個權威的管理機構對此進行分類管理，只是電信法授權FCC 對“電信服務”進行監(jiān)管，但并沒有為“信息服務”和“電信服務”確立一個清晰的管制體制和管理邊界，也沒有明確地將對電信服務的管轄權指定給FCC。法規(guī)語言和國會意圖的缺乏，導致了FCC 因試圖對信息服務施加附帶管轄權(ancillary authority)而帶來的廣泛訴訟，也引發(fā)了網(wǎng)絡運營商對“網(wǎng)絡中立”管制的強烈質(zhì)疑。必須指出的是，在這些訴訟中，焦點都是在法理上爭論FCC 的管轄權而非管制內(nèi)容本身。

二、網(wǎng)絡中立拷問FCC 的管理權限。面對這種由傳播技術融合帶來的監(jiān)管身份“合法性”的尷尬，F(xiàn)CC 有兩個選擇，一是將寬帶接入服務重新歸類，二是推動“網(wǎng)絡中立”立法。前者顯然有出爾反爾之虞，而后者在小布什政府時期一直沒有上升到立法的層面，國會議員提出的立法管理方案全部被否，直至奧巴馬政府時期FCC 才著力推進網(wǎng)絡中立立法。

2009 年10 月22 日，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）決定開始起草“網(wǎng)絡中立”法規(guī)，以阻止電話和有線電視公司濫用其對寬帶接入市場的控制權，向著禁止寬帶網(wǎng)絡服務提供商支持或者歧視某些類型的互聯(lián)網(wǎng)流量邁出了重要一步。在2010 年，F(xiàn)CC 開始把寬帶服務的“傳輸部分”歸類為電信法Title II 下的“電信服務”。

制定這些法規(guī)是為了確保每一位寬帶網(wǎng)用戶均能訪問所有合法的網(wǎng)站和服務，包括互聯(lián)網(wǎng)電話應用和視頻網(wǎng)站，網(wǎng)絡服務運營商必須允許用戶訪問所有合法的在線內(nèi)容、應用、服務和設備。2014 年，F(xiàn)CC 正是根據(jù)這一原則要求康卡斯特（Comcast）停止封殺用戶使用BT 文件共享服務的行為，康卡斯特稱FCC 無權實行這種“不歧視”原則而提起上訴。

對于那些占據(jù)壟斷地位的視頻服務商如Netflix 來說，“網(wǎng)絡中立”顯得尤為重要，因為唯有如此，才能打破寬帶運營商的流量歧視政策。實際上，Netflix 2014 年就曾不情愿地與寬帶運營商康卡斯特簽訂協(xié)議，目的不是為了優(yōu)先接入而是為了確保不被運營商限制傳輸。根據(jù)網(wǎng)絡中立規(guī)定，重新劃定后的寬帶服務被認為是公共事業(yè)服務。寬帶網(wǎng)絡提供商不得阻止訪問合法的內(nèi)容、應用、服務或不會造成損害的設備，不得損害或降低合法的互聯(lián)網(wǎng)流量，不得提供付費優(yōu)先服務或者說“快速通道”服務，也禁止網(wǎng)絡服務提供商優(yōu)先提供自己子公司的內(nèi)容和服務。

網(wǎng)絡中立法對美國網(wǎng)絡視頻業(yè)的可能影響

在網(wǎng)絡社會中，針對傳播市場，包括電視、平面媒體和網(wǎng)絡，真正的問題不是是否需要管制，而是如何去管制。

由于新技術的發(fā)展和應用，廣播電視、電信、互聯(lián)網(wǎng)將渠道、終端乃至業(yè)務、市場正在逐步融合為一體，一個全新的信息融合環(huán)境正在誕生。原有的相對分立的信息管理體系和制度，已經(jīng)不適應新的環(huán)境。面對新媒體融合和管制環(huán)境，歐洲各國相繼進行了管理法律的修改。英國成立了新的針對廣播電視和電信的統(tǒng)一獨立監(jiān)管機構——通訊辦公室（Office of Communication，簡稱Ofcom)，對在互聯(lián)網(wǎng)上傳輸?shù)膬?nèi)容和廣播電視節(jié)目內(nèi)容實行不同程度的監(jiān)管，對于互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容監(jiān)管較為寬松，而對于廣播電視節(jié)目的內(nèi)容進行嚴格的監(jiān)管。Ofcom 的運轉是為了確保在英國范圍內(nèi)人們可以獲得廣泛的電子信息服務，包括局域網(wǎng)的高速數(shù)據(jù)服務，確保高質(zhì)量多樣化的電視和廣播節(jié)目以滿足公眾的多元興趣，確保多元的電視和廣播提供者以保障節(jié)目的多樣性等六個方面，以便對數(shù)字視頻業(yè)進行規(guī)范和治理。

但在美國，對于網(wǎng)絡中立對數(shù)字視頻業(yè)帶來的影響，看法可能完全相反。支持者多是從公共性出發(fā)，反對者則立足于市場競爭的視角。哥倫比亞大學法學院教授、“Who Control the Internet”的作者Tim Wu 支持中立，他認為，在所謂“載體”或者說是基礎建設——道路、溝渠、電纜、鐵路和互聯(lián)網(wǎng)——中，不應該有特殊的運行原則，基本的交通和通訊網(wǎng)絡應該屬于公眾利益范圍內(nèi)，而不得對個體有所差別。互聯(lián)網(wǎng)先驅Tim Berners-Lee 表示：“如果有獨立的互聯(lián)網(wǎng)訪問市場和獨立的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容市場，這對于我們所有人都更好，效率也更高。但是，美國的一些公司想改變互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，他們企圖將互聯(lián)網(wǎng)改造成這樣：如果我想通過互聯(lián)網(wǎng)觀看電視臺的節(jié)目，電視臺必須付費才能夠把節(jié)目傳送給我。”①

支持者的社會公平論調(diào)和現(xiàn)實情形有時并不一致。網(wǎng)絡中立要求網(wǎng)絡上的數(shù)據(jù)傳輸都是一樣的速度標準（如果要保持傳輸公平，必然會有一個一般標準），誰也別想比誰跑得快。但現(xiàn)在的情景是，比如Netflix 這類視頻網(wǎng)站想要保證端到端的高清（它的用戶也的確需要這樣的服務），那該怎么辦？從網(wǎng)絡中立的普遍性來看，Netflix 和其他小型互聯(lián)網(wǎng)公司一樣，接入的網(wǎng)絡速度倒是不低，但是傳到用戶那邊質(zhì)量就不行了。所以，Netflix 這類大公司就大把地把錢砸給Comcast 或者AT&T 這些ISP 供應商，以便獲得更多的帶寬，保證用戶終端的畫面質(zhì)量和接收速度，就此保證自己的行業(yè)發(fā)展地位。

實際上，“OTT 電視”在美國正處于發(fā)展上行趨勢，目前已經(jīng)有超過1000 萬人不再為有線電視付費，他們只通過互聯(lián)網(wǎng)的渠道來收看內(nèi)容。但當前OTT 電視正面臨帶寬的困擾，只要用戶同一時間訪問熱門內(nèi)容，這些節(jié)目就會因為網(wǎng)絡的問題不停地緩沖，用戶得到的是極其糟糕的體驗。根據(jù)《華爾街日報》的報道，HBO、Showtime 和索尼等專業(yè)的視頻提供商已經(jīng)與康卡斯特等寬帶服務商進行了洽談，試圖得到獨立的通道，確保他們的內(nèi)容有“特殊待遇”，讓用戶遠離擁堵，獲得更好的體驗和服務。否則，用戶會因為視頻質(zhì)量差，而退掉運營商的服務。

如果不堅持網(wǎng)絡中立而繼續(xù)采取市場競爭政策，Netflix 或者其他業(yè)務公司比如Youtube 或者Skype，可以不用自己考慮網(wǎng)絡帶寬，只需要向運營商投錢購買（但受制于運營商），自己專注于高清電視內(nèi)容研發(fā)即可。對大多數(shù)普通網(wǎng)絡用戶來說，購買了Netflix的服務就可以告別渣爛的視頻服務。康卡斯特等ISP 也可以從中賺到更多的錢。

但是，這種做法現(xiàn)在違反了網(wǎng)絡中立原則。要是互聯(lián)網(wǎng)運營商和視頻企業(yè)都這樣做的話，那些沒錢的人還要不要上網(wǎng)了，還能不能獲得優(yōu)質(zhì)的視頻內(nèi)容和傳輸服務了？對于那些沒有錢買帶寬的組織機構（比如學校、NGO），怎么辦？他們的流量會不會受到影響？那些ISP 會不會在后臺把他們的流量偷偷分給商業(yè)性機構？這種影響，誰來監(jiān)管？如何監(jiān)管？

如果堅持網(wǎng)絡中立，從用戶市場看，用戶將獲得無差異化的網(wǎng)絡服務，網(wǎng)絡可能成為“公地”，但恐怕難以避免公地悲劇；從內(nèi)容市場看，視頻企業(yè)可以無差異化地免費獲得無線和有線帶寬接入能力，但這將導致互聯(lián)網(wǎng)廠商在內(nèi)容提供上不會考慮對網(wǎng)絡的影響。從經(jīng)濟理性的角度，如果這種管理不能帶來新的收益，運營商及其投資者就會失去投資的動力。最終的結果是，一個完全沒有管理的網(wǎng)絡，會降低每個人的接入服務質(zhì)量。

如此看來，是否堅持網(wǎng)絡中立，基本上就是一個政策問題，一個各利益集團博弈的問題。網(wǎng)絡中立對包括數(shù)字視頻在內(nèi)的整個美國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生什么樣的影響，尚需拭目以待。

注釋：①《互聯(lián)網(wǎng)之父支持中立，呼吁訪問內(nèi)容劃清界限》-CNET科技資訊網(wǎng)，http://www.cnetnews.com.cn/news/net/story/0,3800050307,39448747,00.htm。

1.《“網(wǎng)絡中立”是如何攪動美國視頻業(yè)的？》，東方財富網(wǎng)，2015/04/08。

2.文中數(shù)據(jù)來源:《eMarketer：數(shù)據(jù)解讀美國網(wǎng)絡視頻最新發(fā)展趨勢》，http://www.alibuybuy.com/posts/85253.html。

3.楊志軍，馮朝睿，謝金林：《政府規(guī)制網(wǎng)絡輿論的緣由、策略及限度研究》，《學習與實踐》，2011（8）。

4.楊狀振：《媒體融合背景下的英法視聽新媒體建設》，《廣播電視信息》，2015（1）。

5.宋 杰：《FCC 再敗，美國“網(wǎng)絡中立”再起波瀾》，中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-人民郵電報，http://www.sootoo.com/keyword/58590。

6.《FCC 通過網(wǎng)絡中立法案：奧巴馬互聯(lián)網(wǎng)政策的勝利》，《鳳凰網(wǎng)科技》，2015/02/28。

7.王遠桂，朱金周等：《美國電信監(jiān)管體制的變遷》，《世界電信》，2008（3）。

8.《美國將按〈電信法〉監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)》，http://tech.qq.com/a/20150205/034508.htm,騰訊科技。