交通運輸部官員闡釋出租車行業(yè)改革

王全寶

6月19日，西安市新能源電動出租車試點營運啟動儀式舉行。圖/CFP

2015年年初伊始，出租車改革開始進(jìn)入快車道。作為出租車行業(yè)改革的主管部委，交通運輸部顯得異常忙碌。

這一點，交通運輸部黨組成員兼運輸服務(wù)司司長劉小明深有體會。10個月時間里，他所在的部門先后去了二十幾個不同類型城市開展系統(tǒng)調(diào)研，并且還召開了四十余次不同范圍的座談會和專題會議。

不久前，劉小明和同事參加了北京大學(xué)組織的網(wǎng)約車“征求意見稿”政策研討會，卻被冠以“夜?jié)摗薄安凰僦汀钡茸盅?。雖公眾有調(diào)侃之意，但也能看到政府聽取意見的誠意。

10月10日，交通運輸部的《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》）兩份征求意見稿甫一發(fā)布，就引發(fā)公眾高度關(guān)注和熱議。

也正因如此，這段時間以來劉小明和他的同事們一直忙于回應(yīng)各界對出租車以及網(wǎng)約車改革的疑問。在近日接受《中國新聞周刊》專訪時，劉小明如此解釋意見稿的初衷：“這次深化改革就是要統(tǒng)籌治理交通擁堵‘城市病和出租汽車服務(wù)，形成合力的出行結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌出租汽車新、老業(yè)態(tài)，營造良好的出行環(huán)境，根本目的是方便群眾。”

劉小明近一步表示，“交通運輸部鼓勵和引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車規(guī)范發(fā)展，使其合法規(guī)范。兩個文件的征求意見稿是在廣泛聽取多方意見、綜合平衡各方利益后的一個階段性文件，公開征求意見就是要進(jìn)一步匯集全社會智慧，本著對法律的信守和對民意的尊重，尋求改革最大公約數(shù)，讓群眾在深化改革中有獲得感。”

構(gòu)建新老業(yè)態(tài)共存的多樣化服務(wù)體系，對新老業(yè)態(tài)實行分類管理

中國新聞周刊：為什么要深化出租汽車行業(yè)改革？交通運輸部通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)出租汽車行業(yè)存在哪些主要問題？

劉小明：在新型城鎮(zhèn)化和綠色發(fā)展的大背景下，城市交通和出行服務(wù)問題將越來越被關(guān)注，出租汽車作為城市客運交通的組成部分，必須重新定位、提升服務(wù)，深化改革的目的主要是三個方面：

一是營造良好出行環(huán)境的需要。治理交通擁堵“城市病”，必須有效地管理具有明顯外部性的小汽車（也包括出租汽車）等個性化交通出行過多地占用有限的道路資源，各大城市必須優(yōu)先發(fā)展公共交通，形成合理的交通出行結(jié)構(gòu)。而對出租汽車只能作為公共交通的補充，適度發(fā)展。

二是推動傳統(tǒng)出租汽車轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升服務(wù)的需要?？陀^地說，上世紀(jì)90年代，中國出租車快速發(fā)展，在緩解出行難方面發(fā)揮了積極的作用，但新世紀(jì)以來，行業(yè)發(fā)展停滯，勞資矛盾、供需矛盾等突出，行業(yè)積弊日深，迫切需要改革出租汽車管理體制機制，改進(jìn)和提升服務(wù)水平。

三是鼓勵創(chuàng)新、規(guī)范“專車”新業(yè)態(tài)的需要。雖然新業(yè)態(tài)進(jìn)入，對傳統(tǒng)出租汽車帶來了巨大沖擊，但也給乘客帶來新的體驗，給市場帶來活力，但一些非理性的經(jīng)營行為的約束、乘客安全保護(hù)、市場公平競爭的要求，對其在鼓勵創(chuàng)新的同時，必須趨利避害，必須規(guī)范發(fā)展。

為了制定較為科學(xué)、可行的改革方案，我們調(diào)研了各類城市的交通發(fā)展與客運體系建設(shè)、出租汽車發(fā)展中經(jīng)營管理體制機制、經(jīng)營權(quán)管理、數(shù)量與價格管理、勞資關(guān)系、服務(wù)評價等情況，也調(diào)研了各類新業(yè)態(tài)平臺運行、服務(wù)及管理的情況，新業(yè)態(tài)駕駛員、乘客反映等，同時也對國外出租汽車（包括“專車”）的發(fā)展和管理情況進(jìn)行了跟蹤研究。

坦白地講，近十多年來，一些地方出于各種現(xiàn)實需要，漸進(jìn)式改革未能有效推進(jìn)，出租車行業(yè)發(fā)展趨于停滯，“打車難”被市民廣為詬病，特別是去年互聯(lián)網(wǎng)“專車”快速進(jìn)入出租汽車行業(yè)以來，新舊矛盾交織、利益關(guān)系碰撞，甚至觸發(fā)了一系列行業(yè)和社會問題。

這些問題概括起來主要是：發(fā)展定位不清、供需長期失衡，經(jīng)營權(quán)管理失控、勞資矛盾突出，行業(yè)發(fā)展動力不足、服務(wù)水平難以提升，新舊業(yè)態(tài)碰撞、行業(yè)穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)。

這次深化改革，就是堅持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，以群眾利益為核心，用改革創(chuàng)新的方法，統(tǒng)籌兼顧各方利益，中央政府和地方政府有機互動，循序漸進(jìn)推進(jìn)改革。

中國新聞周刊：此次出租汽車行業(yè)改革的總體思路是什么？該如何把握改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的關(guān)系？

劉小明：改革的總體思路是“增量帶動存量改革，細(xì)分市場提升運輸服務(wù)”。具體是在《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令2004年第412號）的法律框架下，構(gòu)建包括巡游出租汽車和預(yù)約出租汽車新老業(yè)態(tài)共存的多樣化出租汽車服務(wù)體系，對新老業(yè)態(tài)實行錯位服務(wù)、分類管理，逐步融合發(fā)展。

一是在優(yōu)先發(fā)展公共交通，科學(xué)定位出租汽車在城市交通中地位的基礎(chǔ)上，改革傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)體制機制的弊端，解決政府與企業(yè)、企業(yè)與駕駛員、運力供給與需求之間的突出矛盾和問題。積極推動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，通過“出租汽車+互聯(lián)網(wǎng)”，實現(xiàn)傳統(tǒng)出租汽車轉(zhuǎn)型升級。

二是規(guī)范新型網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車發(fā)展。對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的經(jīng)營者、車輛和駕駛員依法實施許可管理，市場運力規(guī)模調(diào)整主要通過設(shè)置不同的車輛準(zhǔn)入條件實現(xiàn)，充分發(fā)揮信息化手段對駕駛員服務(wù)質(zhì)量的提升，通過“互聯(lián)網(wǎng)+出租汽車”，為乘客提供差異化服務(wù)，與傳統(tǒng)巡游出租汽車錯位經(jīng)營。

三是充分考慮行業(yè)復(fù)雜情況，兼顧各方利益訴求。對新老兩種業(yè)態(tài)，既要肯定多樣化、差異性，因勢利導(dǎo)、分類指導(dǎo);又要推動融合發(fā)展，避免對立和沖撞，構(gòu)建起既相互獨立、又相互補充，相得益彰和諧穩(wěn)定的新型市場體系。避免操之過急的“休克式”改革，切實維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展，滿足人民群眾安全、便捷出行需求。

以營利為目的的“專車”“快車”，要納入出租汽車進(jìn)行規(guī)范;不以營利為目的的合乘、順風(fēng)車，要鼓勵并規(guī)范行為

中國新聞周刊：你剛才說鼓勵并規(guī)范新型網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車發(fā)展，具體的管理思路是什么？

劉小明：首先要界定一下網(wǎng)約車這個概念，目前市場上有“專車”“快車”“順風(fēng)車”等互聯(lián)網(wǎng)出行服務(wù)產(chǎn)品，從業(yè)務(wù)本質(zhì)上看，可分為兩類，一類是以營利為目的的“專車”“快車”，這是經(jīng)營性的行為，要納入出租汽車進(jìn)行規(guī)范;一類是不以營利為目的的私人小客車順路拼車的共享模式（合乘、順風(fēng)車），這是要鼓勵的，但必須規(guī)范其行為不能變相營運，成為“黑車”。

與傳統(tǒng)出租汽車相比，“專車”發(fā)展確實存在一些優(yōu)勢，有值得鼓勵的地方。包括：一是豐富了運輸服務(wù)類型，乘客通過平臺可自主選擇用車服務(wù)和車輛類型，網(wǎng)上支付結(jié)算，改善了用戶體驗;二是乘客和駕駛員的供需信息通過“專車”平臺更加有效對接，消除了巡游出租汽車供需雙方的信息不對稱;三是通過信息化手段和訂單全過程記錄，實現(xiàn)了對駕駛員服務(wù)的有效評價，提升了對駕駛員的精細(xì)化管理水平。這些對傳統(tǒng)出租汽車改進(jìn)服務(wù)模式和提升服務(wù)質(zhì)量也有很好的借鑒作用。

但同時，也確實存在一些亟待規(guī)范的問題。包括：一是主體責(zé)任不清?！皩＼嚒逼脚_大量接入非營運私家車，通過“四方協(xié)議”模式規(guī)避責(zé)任，乘客合法權(quán)益缺乏有效保障。司機背景審查不嚴(yán)格，缺乏必要的安全服務(wù)培訓(xùn)。大量私家車接入平臺從事運營，車輛安全性能檢驗不足，存在運輸安全隱患。

二是存在不公平競爭?！皩＼嚒弊鳛樾律挛?，尚無相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，從而在數(shù)量調(diào)控、價格制定、車輛安全、報廢管理、保險制度、稅費繳納等方面與傳統(tǒng)出租汽車存在政策差異，形成不公平競爭，對傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)造成沖擊。而且，還通過給乘客獎勵和優(yōu)惠、向駕駛員發(fā)放補貼等手段，搶占市場份額，直接正面沖擊市場，打著市場經(jīng)濟(jì)旗號，自身卻直接破壞公平競爭市場規(guī)則，擾亂正常的運輸市場秩序。

三是信息安全存在風(fēng)險。平臺不僅掌握了大量個人電話、信用卡、車輛、地址等靜態(tài)資料，還擁有市民出行、城市交通、地理信息等實時動態(tài)信息，存在個人隱私、敏感信息和國家安全信息泄露及傳播的風(fēng)險。

具體制度設(shè)計上，就是在《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令2004年第412號）的法律框架下，對新老業(yè)態(tài)實行分類管理，在服務(wù)方式、車輛標(biāo)準(zhǔn)、價格機制和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面劃定界限，錯位經(jīng)營。

比如：巡游出租汽車噴涂、安裝明顯的出租汽車專門標(biāo)識，可通過“掃馬路”方式巡游攬客，也可通過電話、互聯(lián)網(wǎng)等方式提供服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車不能“掃馬路”，只能通過預(yù)約方式提供服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車車輛檔次應(yīng)體現(xiàn)高品質(zhì)、差異化服務(wù)要求。巡游出租汽車實行政府定價或政府指導(dǎo)價，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車可實行政府指導(dǎo)價或市場調(diào)節(jié)價等等?？傮w上，就是要通過構(gòu)建新老業(yè)態(tài)共存的多樣化服務(wù)體系，實現(xiàn)公平競爭、融合發(fā)展。

中國新聞周刊：經(jīng)營權(quán)一直是傳統(tǒng)出租汽車矛盾的焦點所在，那么在此次改革中，在經(jīng)營權(quán)管理上有哪些改革突破？

劉小明：確實，經(jīng)營權(quán)管理是傳統(tǒng)出租汽車矛盾的焦點和難點，近年來各地發(fā)生的出租汽車群體性事件，90%以上與經(jīng)營權(quán)相關(guān)。主要問題包括：部分城市歷史上實行有償使用、無經(jīng)營期限或未明確期限，加之未建立有效的退出機制，多年未新增運力，經(jīng)營權(quán)成為社會投資方式，私下炒買炒賣、違規(guī)轉(zhuǎn)讓嚴(yán)重，加重了經(jīng)營者負(fù)擔(dān)，也給行業(yè)管理和市場運力調(diào)控帶來了不利影響。經(jīng)營權(quán)和車輛產(chǎn)權(quán)歸屬不明，經(jīng)營者和駕駛員之間責(zé)權(quán)利不清，利益矛盾突出。

要實現(xiàn)新老業(yè)態(tài)錯位經(jīng)營、融合發(fā)展，必須解決好經(jīng)營權(quán)的相關(guān)歷史遺留問題。對此，此次改革按照“指明方向、統(tǒng)分結(jié)合”的思路，明確提出：一是逐步實行經(jīng)營權(quán)期限制和無償使用。新增出租汽車經(jīng)營權(quán)全部實行無償使用，已經(jīng)實行有償使用的，要逐步取消有償使用費，避免與民爭利，減輕行業(yè)負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)有未明確具體期限的，要充分協(xié)商論證后合理確定期限。

二是規(guī)范經(jīng)營權(quán)使用管理。建立完善以服務(wù)質(zhì)量信譽為導(dǎo)向的經(jīng)營權(quán)配置和管理制度，在經(jīng)營權(quán)有效期內(nèi)需要變更經(jīng)營主體的，要依照法律法規(guī)規(guī)定的條件和程序辦理變更手續(xù)，不得炒買炒賣和擅自轉(zhuǎn)讓。

三是充分考慮各地的差異性，給城市人民政府留有足夠的操作和政策空間，由各地制定過渡方案，在考慮市場公平等各方面因素基礎(chǔ)上，綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段，采取政府回購、經(jīng)濟(jì)補償?shù)雀黜棿胧?jīng)充分論證、廣泛聽取各方意見后穩(wěn)妥實施，逐步實現(xiàn)規(guī)范經(jīng)營權(quán)管理的“軟著陸”。

對于分享經(jīng)濟(jì)，要科學(xué)界定不同業(yè)務(wù)模式的邊界

中國新聞周刊：習(xí)近平總書記曾強調(diào)，改革要讓人民群眾有更多“獲得感”，本次改革是如何體現(xiàn)這一點的？

劉小明：確實，民之所望，施政所向。如果改革紅利不能更多更公平惠及全體人民，不能為人民群眾帶來更多“獲得感”，改革就失去意義，也不可能持續(xù)。

我們始終將更好地滿足人民群眾安全、便捷、高效、經(jīng)濟(jì)出行需求，作為深化出租汽車行業(yè)改革的出發(fā)點和落腳點。

我認(rèn)為具體體現(xiàn)在以下方面：一是將出租汽車發(fā)展定位放在城市綜合交通運輸體系中統(tǒng)籌考慮，堅持公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，不斷提升公共交通服務(wù)水平;二是通過“出租汽車+互聯(lián)網(wǎng)”，改善和提升傳統(tǒng)出租汽車服務(wù)，加強服務(wù)質(zhì)量評價，提高服務(wù)質(zhì)量;三是通過網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車發(fā)展，培育市場增量，滿足公眾高品質(zhì)、多樣化、差異性出行需求;四是鼓勵合乘、順風(fēng)車等共享模式發(fā)展。這樣的改革措施，既有利于交通擁堵、空氣污染等“城市病”的治理，也有利于緩解“打車難”，希望改革成果，能夠讓社會公眾切切實實感受到持續(xù)改善的出租汽車服務(wù)和不斷完善的城市交通環(huán)境。

中國新聞周刊：此次改革，遇到的最大困難是什么？

劉小明：全面深化改革，正成為中國的新常態(tài)。今天的出租汽車改革，新老問題疊加，新舊矛盾交織，既有觀念體制束縛之阻，亦有利益固化藩籬之絆，風(fēng)險之大、挑戰(zhàn)之巨可想而知。

就個人看，改革存在“三難”：一難，緣于不同群體的利益平衡。改革涉及出租汽車企業(yè)、駕駛員、平臺企業(yè)等不同利益群體，利益訴求復(fù)雜多元，改到深處就是利益調(diào)整。一方面，要適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的大勢，支持新業(yè)態(tài)的發(fā)展，新業(yè)態(tài)市場前期“野蠻”發(fā)展所投入巨額資本的力量要有平衡點。另一方面，則是每天為1億乘客提供出行服務(wù)的傳統(tǒng)出租汽車運輸市場，以及260余萬從業(yè)人員的生計，面臨新業(yè)態(tài)造成的沖擊，保障傳統(tǒng)行業(yè)勞動者、經(jīng)營者合理利益和維護(hù)市場穩(wěn)定同樣要加以權(quán)衡。

二難，緣于普通公眾的直觀認(rèn)知。傳統(tǒng)出租汽車服務(wù)質(zhì)量差、經(jīng)營行為不規(guī)范，“打車難”等問題被廣為詬病，而“專車”通過乘客和駕駛員兩端補貼等方式，改善了乘客體驗、迎合了市場需求，造就了市場的短期或者說表面繁榮，但這種非理性的、有違公平競爭的市場不可持續(xù)。

三難，緣于部分人士理解上的偏差。出租行業(yè)的改革既是世界性難題，也是一個系統(tǒng)工程，必須在大交通中看出租汽車發(fā)展，在公平市場環(huán)境下規(guī)范和平衡新老業(yè)態(tài)，在征求意見中，我們希望聽到更多的建設(shè)性的意見。所以出現(xiàn)理解上的偏差，其原因，一方面?zhèn)€別非交通專業(yè)專家不認(rèn)同“大城市必須對有外部性的個性化交通進(jìn)行必要的需求管理”，也有個別專家將以營利目的的“專車”和非營利目的的順風(fēng)車、合乘等混為一談的情況;另一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)燒錢補貼創(chuàng)造出的短暫“虛假需求”和“優(yōu)質(zhì)廉價”服務(wù)，誤導(dǎo)了社會和輿論。但通過理性的討論，情況會越來越清楚。

中國新聞周刊：剛結(jié)束的五中全會提出，實施網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，那么，在出租車以及網(wǎng)約車改革中，該如何體現(xiàn)這一理念？

劉小明：之前一直有輿論認(rèn)為，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車不僅與從業(yè)者密切相關(guān)，也與廣大城市居民出行息息相關(guān)，甚至是考驗簡政放權(quán)、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”行動落實情況以及發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)的試金石。按照黨中央、國務(wù)院的決策精神，我們從以下五個方面具體體現(xiàn)。

第一，關(guān)于改革的出發(fā)點。出租汽車行業(yè)關(guān)系百姓出行，關(guān)系社會民生，不僅涉及260萬從業(yè)人員和其家庭，直接關(guān)系到全國每天超過1億人次的乘客，也影響到城市每一個人的出行環(huán)境和效率，可以說與每個人都息息相關(guān)，此次改革出發(fā)點和落腳點都是為了更好地維護(hù)群眾出行的根本權(quán)益，不能出現(xiàn)坐在出租車上堵死在路上的改革成果，也不能出現(xiàn)行業(yè)不可持續(xù)、不穩(wěn)定的改革成果。因此要兼顧各方利益，積極尋求共識，平穩(wěn)、有序地推進(jìn)改革，促進(jìn)社會整體效益最大化。

第二，關(guān)于簡政放權(quán)。簡政放權(quán)并不意味著放任不管，政府除了維護(hù)消費者、勞動者的利益，沒有任何自身的利益。一個良性的市場絕對不是一個放任不管的市場，設(shè)置門檻既是約束也是保護(hù)。此次制定管理辦法，是國家層面的頂層設(shè)計，規(guī)定了基本的制度體系，在此框架下，給予了地方充分的政策空間和自主權(quán)，各地可以根據(jù)自身特點和具體情況，充分發(fā)揮積極性與主動性，制定更為適宜的、可操作的具體辦法。

第三，關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展戰(zhàn)略。改革方案正是“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃在交通運輸行業(yè)落地實施的具體體現(xiàn)。一方面利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改造傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，這是存量的改革。另一方面，鼓勵創(chuàng)新，新增一批網(wǎng)約車，提供差異化、多樣化的出租汽車服務(wù)。兩種業(yè)態(tài)在發(fā)展中各取所長，逐步實現(xiàn)融合發(fā)展。

第四，關(guān)于如何落實創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)問題。交通運輸行業(yè)是踐行“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”非?；钴S的領(lǐng)域，也是市場化改革最早的領(lǐng)域之一。實際上，不單單是在出租汽車領(lǐng)域，在城市配送、貨運、維修、快遞等交通運輸子行業(yè)都涌現(xiàn)了一大批探索的創(chuàng)業(yè)者，作為交通運輸主管部門，鼓勵創(chuàng)新、支持創(chuàng)業(yè)，是我們一貫的態(tài)度。我們也希望有更多的參與者，創(chuàng)造出更多適應(yīng)市場需求的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式，不斷增強交通運輸發(fā)展的動力、活力和競爭力，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效。

第五，關(guān)于發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)?？茖W(xué)界定不同業(yè)務(wù)模式的邊界，對于屬于私人小客車順路拼車的分享模式，我們定義為合乘，它不以盈利為目的，不屬于運營范疇，只是一種人民群眾之間的互助關(guān)系。由于它有利于緩解交通擁堵和環(huán)境壓力，是真正的資源節(jié)約，所以我們鼓勵發(fā)展，并第一次在國家層面為私人小客車合乘正名，積極支持共享出行，鼓勵分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

對于改革的緊迫性、復(fù)雜性、艱巨性我們有著清醒的認(rèn)識，我們也將本著對法律的信守、對民意的尊重，堅持在不同利益訴求中積極凝聚共識，尋求改革最大公約數(shù)，堅持穩(wěn)慎推進(jìn)改革。