京津冀協(xié)同發(fā)展要實(shí)現(xiàn)五大突破

李雪

編者按：習(xí)近平總書(shū)記在北京講話(huà)把京津冀協(xié)同發(fā)展提升為國(guó)家戰(zhàn)略，這既是解決北京城市病和區(qū)域環(huán)境問(wèn)題、推進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略需要，也是我國(guó)在加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵時(shí)期做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，也是實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、打造以創(chuàng)新為特征的中國(guó)經(jīng)濟(jì)第三增長(zhǎng)極和世界級(jí)城市群的戰(zhàn)略需要。那么，目前京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀如何？推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)哪些方面的突破？就以上問(wèn)題，本刊記者采訪(fǎng)了北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)趙弘研究員。

記者：習(xí)近平總書(shū)記在北京講話(huà)把京津冀協(xié)同發(fā)展提升為國(guó)家戰(zhàn)略。趙老師，請(qǐng)您談?wù)勀壳熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀。

趙弘：好的。回顧京津冀區(qū)域合作歷程，從1986年天津市提出建立環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)至今已經(jīng)近30年，特別是2004年廊坊共識(shí)提出很多的設(shè)想和思路，但是到目前來(lái)看，京津冀區(qū)域合作依然沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。未來(lái)，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)總書(shū)記關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的講話(huà)精神，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，抓住核心問(wèn)題，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，積極創(chuàng)造條件，推進(jìn)京津冀的協(xié)同發(fā)展。

記者：您認(rèn)為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)哪些方面的突破？

趙弘：我認(rèn)為，近期推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)五大突破。

第一，要在構(gòu)建強(qiáng)有力的京津冀協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制、協(xié)調(diào)機(jī)制上有重大突破。

京津冀區(qū)域涉及到兩個(gè)直轄市和一個(gè)省，尤其是在北京直轄市范圍內(nèi)還有中央部委及其下屬的企事業(yè)單位。在這樣一個(gè)主體多元、規(guī)格比較高的條件下，如果沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，即使各個(gè)主體都有合作發(fā)展愿望，也很難有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

從國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，為推進(jìn)東京都市圈的發(fā)展，日本在1956年成立了“首都圈整備委員會(huì)”，作為日本首相府的下屬機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)首都圈的規(guī)劃建設(shè)，從1958年開(kāi)始編制第一版規(guī)劃，通過(guò)五次規(guī)劃的實(shí)施，形成了“都心——副都心——郊區(qū)衛(wèi)星城——鄰縣中心”的多層次、網(wǎng)絡(luò)化的空間格局，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域功能的合理配置。

建議在國(guó)家層面建立一個(gè)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)，委員會(huì)辦公室建議設(shè)在國(guó)家發(fā)改委，成立專(zhuān)門(mén)的司，作為具體推進(jìn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作。國(guó)家有關(guān)部委以及三個(gè)省市的政府共同參與，構(gòu)建包括產(chǎn)業(yè)對(duì)接、交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等分領(lǐng)域的跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同建立各種專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的對(duì)接平臺(tái)，統(tǒng)籌推進(jìn)京津冀區(qū)域合作重大事項(xiàng)。

第二，要在加快以城際鐵路為核心的京津冀交通體系建設(shè)方面有重大突破。

從國(guó)際大都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中心城市與周邊區(qū)域的交通聯(lián)系，一般在15公里以?xún)?nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，站點(diǎn)密集，一般1公里一站；15～30公里區(qū)域，通過(guò)大站、快線(xiàn)地鐵實(shí)現(xiàn)快速聯(lián)系；30～70公里區(qū)域，則通過(guò)市郊鐵路實(shí)現(xiàn)一站到達(dá)，形成半小時(shí)快速交通圈。

與之相比，北京的軌道交通建設(shè)有兩方面的不足：

一是北京市域范圍內(nèi)軌道交通路網(wǎng)密度不足。東京與北京相比，東京小汽車(chē)擁有量達(dá)到800萬(wàn)輛，比北京現(xiàn)在的車(chē)輛要多出260萬(wàn)輛，但是東京的地面交通并沒(méi)有北京那么擁堵，主要原因就是東京軌道交通系統(tǒng)非常發(fā)達(dá)，以軌道交通為核心的公共交通成為交通出行的主要方式。東京包括地鐵、輕軌、新干線(xiàn)在內(nèi)的軌道交通達(dá)到2800公里，承載公共交通的80%以上。截至2013年底，北京軌道交通運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路里程達(dá)到465公里，已經(jīng)成為世界上地鐵里程最長(zhǎng)的城市，但是由于北京地域面積大，地鐵密度還不高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年北京六環(huán)以?xún)?nèi)軌道交通出行占公共交通出行的38.1%，占全部交通出行的16.8%，如果考慮全市域范圍，這一比例還要更低。北京的軌道交通覆蓋范圍、密度和運(yùn)載能力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了城市發(fā)展的需要。

二是北京的市郊鐵路建設(shè)嚴(yán)重滯后。倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的市郊鐵路都非常發(fā)達(dá)，分別達(dá)到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京的市郊鐵路只有107公里，雖然北京地鐵里程是全世界最長(zhǎng)的，但是綜合考慮市郊鐵路，北京的整體軌道交通體系與上述世界城市相比差距還很大。即使北京全部完成2015年規(guī)劃的660公里軌道交通建設(shè)，總里程也僅相當(dāng)于東京的28%。

我認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵就是要把硬件條件做起來(lái)，其中交通基礎(chǔ)設(shè)施是最基本的。如果這一硬件條件不具備，北京城市功能、人口和產(chǎn)業(yè)的疏解，京津冀的協(xié)同發(fā)展都是很困難的。

事實(shí)上，北京在過(guò)去30多年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，有很多值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在上世紀(jì)80～90年代，北京“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，一大批工業(yè)企業(yè)整體上把總部和制造環(huán)節(jié)全部搬到郊區(qū)和河北的高碑店、唐山等地區(qū)。由于不具備搬遷條件，最終以失敗而告終——企業(yè)搬遷過(guò)去了，但是沒(méi)有留住多少人才，最后企業(yè)一蹶不振，最后枯竭。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)搬遷的過(guò)程往往就是人才流失的過(guò)程。

從北京近十年增量人口的分布也可以看出，軌道交通這一硬條件的重要性。近十年，北京新增594萬(wàn)外來(lái)人口，但是新增外來(lái)人口的空間分布不平衡，主要集中在城市功能拓展區(qū)和發(fā)展新區(qū)，朝陽(yáng)、海淀、昌平這三個(gè)區(qū)就集中了新增外來(lái)人口的53.7%，其中一個(gè)重要原因就是這些區(qū)域的交通比較便捷，通過(guò)地鐵實(shí)現(xiàn)與中心城區(qū)的快速聯(lián)系，對(duì)人口有較強(qiáng)勁的吸引力。反之，同樣屬于北京市的遠(yuǎn)郊區(qū)縣，由于不具備條件，缺乏軌道交通支撐，對(duì)人口的吸引力不強(qiáng)。平谷、密云、延慶三個(gè)區(qū)縣的新增外來(lái)人口只占全市的2%。前些年北京市也采取很多措施讓中心城區(qū)帶動(dòng)郊區(qū)縣發(fā)展，但是收效不是很明顯，原因之一就是不具備基本的硬件條件。

因此，推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，一定要把軌道交通這一短板做起來(lái)。一方面，解決北京“城市病”不能完全依靠人口和企事業(yè)單位外遷，自身承載能力的提高也非常關(guān)鍵。要在北京城區(qū)范圍內(nèi)，進(jìn)行地鐵加密，在重點(diǎn)線(xiàn)路規(guī)劃復(fù)線(xiàn)建設(shè)。另一方面，要加快市郊鐵路建設(shè)，創(chuàng)造條件，引導(dǎo)北京城市功能、產(chǎn)業(yè)、人口向遠(yuǎn)郊區(qū)縣以及河北周邊區(qū)域疏解。endprint

第三，要突出重點(diǎn)、在京津冀區(qū)域內(nèi)加快建設(shè)若干個(gè)新一代衛(wèi)星城方面有重大突破。

“衛(wèi)星城”概念在規(guī)劃中很早就用到。在全球發(fā)展實(shí)踐中，衛(wèi)星城經(jīng)歷了附屬型、半獨(dú)立型、獨(dú)立型和網(wǎng)絡(luò)型四代的發(fā)展。第一代衛(wèi)星城是附屬型衛(wèi)星城，也就是所謂的“臥城”，主要承擔(dān)單一的居住功能，類(lèi)似今天的回龍觀、天通苑。隨著衛(wèi)星城的逐步發(fā)展，不斷完善城市功能，增加產(chǎn)業(yè)功能，衛(wèi)星城已不斷演進(jìn)到第四代。第四代衛(wèi)星城距離中心城相對(duì)較遠(yuǎn)，城市的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)較為完善，能夠保障居民高質(zhì)量的公共服務(wù)需要，同時(shí)也形成一定的產(chǎn)業(yè)集聚，能夠解決一部分人在衛(wèi)星城的就業(yè)，當(dāng)然有一部分人可能仍然在主城就業(yè)。

我認(rèn)為，建設(shè)衛(wèi)星城應(yīng)抓住三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

一是距離。衛(wèi)星城距離主城不能太近也不能太遠(yuǎn)。太近就會(huì)形成臥城，起不到疏解作用，只能加劇中心城功能集聚和交通擁堵。太遠(yuǎn)又沒(méi)有吸引力，同時(shí)不管什么交通方式很難滿(mǎn)足衛(wèi)星城與主城之間半小時(shí)通達(dá)的要求。國(guó)外衛(wèi)星城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明30～70公里的距離是比較合適的。

二是通道。衛(wèi)星城和主城之間一定是通過(guò)大容量、一站式的市郊鐵路實(shí)現(xiàn)便捷聯(lián)系。高速公路作為輔助，但不能是單一的公路交通。因?yàn)檫@樣的公路聯(lián)系很難避免交通擁堵。

三是規(guī)模。衛(wèi)星城規(guī)模要控制，不能太大。目前，北京的主城已經(jīng)太大了，如果衛(wèi)星城規(guī)模也太大，即使兩個(gè)城市間通過(guò)市郊鐵路能夠在半小時(shí)到達(dá)，加上兩個(gè)城市內(nèi)部的通勤時(shí)間，也很難實(shí)現(xiàn)1小時(shí)通勤圈的要求。比如北京和天津就很難彼此互為衛(wèi)星城，因?yàn)閮啥藭r(shí)間太長(zhǎng)，加起來(lái)到了2個(gè)半小時(shí)甚至3個(gè)小時(shí)了。因此，衛(wèi)星城規(guī)模一定要控制，而且要有完善的公共服務(wù)和一定的產(chǎn)業(yè)支撐。

目前，河北承接北京城市功能和產(chǎn)業(yè)疏解的熱情很高，這是非常好的現(xiàn)象，但是要認(rèn)識(shí)到北京城市功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會(huì)遵循一般的梯度規(guī)律，由近及遠(yuǎn)，這是很難違反的規(guī)律。河北省有11個(gè)地級(jí)市，172個(gè)縣、市區(qū)，再加上天津鄰近北京的6個(gè)區(qū)縣，這樣加起來(lái)能夠與北京對(duì)接的行政區(qū)至少有178個(gè)市縣區(qū)，如果算上每個(gè)市下面的開(kāi)發(fā)區(qū)（河北有11個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，111個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)），這么多主體都對(duì)接北京，是不現(xiàn)實(shí)的。

未來(lái)，河北與北京進(jìn)行對(duì)接，資源不能太分散，要“點(diǎn)面結(jié)合、以點(diǎn)為主”，聚焦重點(diǎn)，建設(shè)4～5個(gè)衛(wèi)星城，優(yōu)先考慮燕郊、涿州、武清、寶坻這樣區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出的區(qū)域，打造一批創(chuàng)新環(huán)境最優(yōu)、生活環(huán)境最優(yōu)、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)的高地，這樣才能對(duì)北京的城市功能、人口和產(chǎn)業(yè)形成強(qiáng)勁的吸引力。

第四，要在京津冀公共服務(wù)政策創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化方面有重大突破。

北京對(duì)外來(lái)人口有很強(qiáng)的吸引力，對(duì)周邊區(qū)域形成一定的“虹吸效應(yīng)”，俗稱(chēng)“燈下黑”，其中一個(gè)重要原因就是區(qū)域之間的公共服務(wù)水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本錄取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%。再比如，醫(yī)療資源方面，河北總?cè)丝谑潜本┑?倍多，但是河北的三級(jí)醫(yī)院數(shù)比北京還少7家，特別是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源相對(duì)較少。據(jù)統(tǒng)計(jì)北京三級(jí)醫(yī)院的外地患者中河北患者最多，占四分之一。此外，三地的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，河北的保障水平要比北京和天津低不少。

在公共服務(wù)資源不均衡的情況下，北京的人口疏解，必然面臨著戶(hù)籍、高考、社會(huì)保障等諸多問(wèn)題。因此，推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，一定要正視這些深層次矛盾，在公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面下大力氣，逐步縮小區(qū)域間的落差，著力解決戶(hù)籍制度、高考制度、社會(huì)保障制度等方面的瓶頸約束，促進(jìn)公共服務(wù)的均衡化、一體化發(fā)展。

第五，要在深化改革、探索京津冀協(xié)同發(fā)展的利益共享機(jī)制方面有重大突破。

在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制下，一個(gè)城市的運(yùn)行和發(fā)展要依靠發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)來(lái)提供財(cái)力支撐。發(fā)展經(jīng)濟(jì)就會(huì)帶來(lái)人口的集聚，而人口集聚必然會(huì)帶來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施需求增加、公共服務(wù)需求增加，這些都會(huì)對(duì)能源產(chǎn)生消耗，同時(shí)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的壓力。為了維持城市運(yùn)行建設(shè)和環(huán)境治理，又需要投入更多的財(cái)力，需要發(fā)展更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，這又會(huì)帶來(lái)更多的人口集聚。財(cái)稅體制倒逼下的這種城市發(fā)展思路，使城市發(fā)展陷入循環(huán)“怪圈”，而且這種慣性不僅是省市級(jí)層面，已經(jīng)延伸到區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力很大，動(dòng)力也很足。

因此，我認(rèn)為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展要在利益問(wèn)題上下大功夫。前些年北京市為推動(dòng)郊區(qū)縣發(fā)展，采取城區(qū)和郊區(qū)“結(jié)對(duì)子”措施，但是效果并不理想，其背后就是這種財(cái)稅體制的約束。長(zhǎng)三角地區(qū)上海與周邊區(qū)域的合作也同樣面臨著財(cái)稅體制的障礙。

建議把京津冀區(qū)域作為國(guó)家深化財(cái)稅體制改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，積極探索一系列的財(cái)稅體制改革，比如探索“首都財(cái)政”，使北京從繁重的經(jīng)濟(jì)壓力當(dāng)中解脫出來(lái)，專(zhuān)職做好首都服務(wù)，為進(jìn)一步剝離經(jīng)濟(jì)功能創(chuàng)造條件。再比如，可以探索跨區(qū)域的利益共享機(jī)制?，F(xiàn)在中關(guān)村企業(yè)大概在全國(guó)設(shè)立了8300多家分支機(jī)構(gòu)，中關(guān)村201家上市公司總收入中有四分之三來(lái)自北京以外地區(qū)。目前河北各地都在積極探索與中關(guān)村科技園區(qū)開(kāi)展“共建園區(qū)”合作。未來(lái)如何推進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，其中一個(gè)關(guān)鍵就是如何建立跨區(qū)域的GDP分計(jì)和稅收分成機(jī)制。通過(guò)這種機(jī)制，引導(dǎo)中關(guān)村的創(chuàng)新成果的中試、產(chǎn)業(yè)化布局在天津和河北區(qū)域，帶動(dòng)京津冀區(qū)域整體發(fā)展。此外，京津冀區(qū)域還可以積極探索財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等等。特別是對(duì)于河北西部、北部的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)域，這些區(qū)域創(chuàng)造的生態(tài)效益如果能夠得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償，對(duì)于解決這些區(qū)域的貧困問(wèn)題會(huì)有積極作用。

從市場(chǎng)主體來(lái)看，同樣需要考慮利益機(jī)制問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，北京的醫(yī)院、學(xué)校和企業(yè)外遷，難度很大，涉及到很多問(wèn)題，比如住房問(wèn)題、子女上學(xué)問(wèn)題等等。建議國(guó)家設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展的引導(dǎo)資金，一方面，以市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)推動(dòng)城市功能的疏解，對(duì)于疏解出去的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、人員給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。另一方面，積極支持和引導(dǎo)一批區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生態(tài)工程項(xiàng)目、重大公共服務(wù)項(xiàng)目等建設(shè)，創(chuàng)造條件，盡快使得周邊區(qū)域具備承接北京城市功能疏解的條件，從而推動(dòng)區(qū)域的一體化進(jìn)程。

記者：趙老師，您提出的京津冀協(xié)同發(fā)展要實(shí)現(xiàn)五大突破的建議，一定會(huì)對(duì)推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展發(fā)揮積極的作用。

非常感謝您接受我們的采訪(fǎng)。再見(jiàn)！

（責(zé)編：鄭釗）endprint