城市污染場地精細化修復(fù)與再利用的規(guī)劃調(diào)控途徑以紐約市高萬斯運河超級基金項目為例

周聰惠

城市污染場地精細化修復(fù)與再利用的規(guī)劃調(diào)控途徑以紐約市高萬斯運河超級基金項目為例

周聰惠

針對城市污染場地修復(fù)與再利用實踐中的一系列問題，從未來土地使用決策、修復(fù)治理技術(shù)選擇和維護管控措施制定三個方面解析了“精細化”管理理念導(dǎo)向下城市污染場地修復(fù)與再利用調(diào)控所呈現(xiàn)的特征。并以高萬斯運河超級基金項目為例，研究了當前美國城市污染場地修復(fù)與再利用實踐特點，對城市污染場地精細化修復(fù)與再利用調(diào)控中的要點作了進一步辨析和思考。

棕地；修復(fù)；精細化；土地使用；高萬斯運河

修回日期：2015-06-24

污染場地，也常被稱為“棕地（Brownfield）”，長期以來都被視為城市發(fā)展過程中的毒瘤和阻礙。但隨著近年來城市污染治理實踐的增加，城市污染場地的合理修復(fù)與再利用在城市內(nèi)部生態(tài)環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組以及空間結(jié)構(gòu)更新等方面的價值開始展現(xiàn)，并被越來越多的視為推動城市可持續(xù)發(fā)展的重要機會［1-2］。但由于在許多污染場地修復(fù)與再利用過程中仍然采用過于簡單粗放的操作模式，導(dǎo)致修復(fù)利用工作除了不能實現(xiàn)其在城市發(fā)展中的多重價值外，還會造成資源浪費或修復(fù)不徹底等嚴重后果，因而推動整個工作過程走向精細化和合理化將成為大勢所趨。

“精細化（Delicacy）”理念源于企業(yè)管理，它是企業(yè)生產(chǎn)過程中分工和服務(wù)質(zhì)量要求不斷細化的產(chǎn)物。二十世紀初，F(xiàn)·W·泰勒（Frederick W. Taylor）提出的科學(xué)管理理論［3］被視為“精細化”管理的啟蒙，隨后W·E·戴明（W.Edwards Deming）提出的質(zhì)量控制理論［4］以及日本豐田公司的“精益生產(chǎn)”模式［5］推動了“精細化”管理理念的發(fā)展和成熟?！熬毣崩砟钤诠芾眍I(lǐng)域最初是企業(yè)管理者用來調(diào)整產(chǎn)品、服務(wù)和運營過程的技術(shù)方法［6］，其最大特征是通過將責(zé)任和過程動作進行細化分解來提升效率，并最大限度降低資源占用和成本耗費［7］。

隨著城市發(fā)展由外延粗放模式向內(nèi)涵集約模式的轉(zhuǎn)變，“精細化”理念被越來越多的應(yīng)用到城市規(guī)劃管理的各個領(lǐng)域，例如美國的“精明增長”理論［8］、歐洲的“緊湊城市”理論［9］等均體現(xiàn)了精細化思維。在我國規(guī)劃實踐中，許多學(xué)者也開始對精細化規(guī)劃管理［10］、精細化規(guī)劃編制［11-12］、精細化設(shè)計［13］等各方面進行了一系列探索。

對城市污染場地修復(fù)與再利用而言，“精細化”理念所倡導(dǎo)的目標與責(zé)任細化、過程分解以及關(guān)鍵點調(diào)控等思維也展現(xiàn)出較高應(yīng)用價值。由于每塊場地污染特性（如污染源類型、位置與濃度等）和所處環(huán)境（如周邊用地、歷史文化以及生態(tài)條件等）大多較復(fù)雜且各不相同，而修復(fù)目標及治理技術(shù)也存在多樣化選擇，因此，在城市污染場地修復(fù)治理過程中以“精細化”理念為導(dǎo)向，將有助于細化解析場地特征，強化修復(fù)治理工作各環(huán)節(jié)的針對性和適宜性，并為修復(fù)過程中成本與收益統(tǒng)籌，環(huán)境、社會與經(jīng)濟目標協(xié)調(diào)以及各方利益平衡創(chuàng)造良好條件。鑒于此，本文將“精細化”理念內(nèi)涵與城市污染場地修復(fù)與再利用的調(diào)控實踐需求進行結(jié)合，以美國紐約市高萬斯運河修復(fù)與再利用項目為例，探討了城市污染場地精細化修復(fù)與再利用的調(diào)控途徑，以期為我國相關(guān)研究和實踐開展提供借鑒。

1 城市污染場地精細化修復(fù)與再利用的規(guī)劃調(diào)控特征

對比傳統(tǒng)簡單粗放的修復(fù)治理模式，“精細化”理念的引入將推動城市污染場地修復(fù)與再利用過程中的用地決策、技術(shù)選擇以及維護管控等方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

1.1 未來土地使用的精細化決策

在我國規(guī)劃機制中，城市土地使用決策與落實采用的是自上而下的逐級控制模式，即在城市總體規(guī)劃中確定用地性質(zhì)，并通過控制性和修建性詳細規(guī)劃來進行深化細化。對城市污染場地而言，其污染發(fā)現(xiàn)大多是在土地開發(fā)和建設(shè)階段，由于用地性質(zhì)早在城市總體規(guī)劃中就已確定并難以改變，導(dǎo)致污染發(fā)現(xiàn)后很難按照污染特征來調(diào)整場地用地性質(zhì)，最終很可能導(dǎo)致用地開發(fā)受阻和公共資源浪費。以2003年武漢毒地事件為例，某農(nóng)藥廠完成改制后搬離的地塊在2005年由武漢土地儲備中心完成地塊的收儲工作，2006年由某地產(chǎn)公司以4.05億競拍獲得。在施工過程中，土地污染被發(fā)現(xiàn)并導(dǎo)致施工工人中毒，并由武漢市政府收回地塊并賠償。據(jù)估算，如果按居住用地標準修復(fù)該地塊，其總費用在5億元以上，超出土地出讓金收入近20%［14］，因此有必要對于該地塊的用地類型進行重新考量和決策。

由此可見，城市污染場地用地決策則更適宜建立一套自下而上的污染土地使用調(diào)整應(yīng)對機制，以之推動其用地決策由靜態(tài)的逐級預(yù)設(shè)控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的治理過程推導(dǎo)模式，從而做到污染場地未來土地使用的精細化決策。其中，核心是將污染場地未來土地使用決策的依據(jù)、過程和評價標準進行精細化分解，并將其融入到污染場地修復(fù)治理的各環(huán)節(jié)中，以便于根據(jù)污染場地的污染特征、人群需求、空間整合要求、治理成本、長短期效益等因素來比對各類用地方案績效，從而得出綜合績效最優(yōu)的用地方案。

1.2 修復(fù)治理技術(shù)的精細化選擇

由于每個污染場地自身污染特征存在差異，采用簡單粗放型的修復(fù)治理方法將很可能造成場地修復(fù)不徹底，并使未來使用人群置于險境，抑或過度治理導(dǎo)致資源大量浪費。以美國為例，始于1980年代的美國超級基金項目①初期治理實踐中，一旦污染場地被列為超級基金場地，美國聯(lián)邦環(huán)境保護署（簡稱美國環(huán)保署）通常會一律對其采用最嚴格的環(huán)境治理標準，這種方法也被稱為“一刀切措施（One-size-fits-all Method）”［15-16］。其優(yōu)點是能確保修復(fù)后的場地能滿足任何類型用地需求，但由于其忽視了場地的污染特點、歷史背景以及周邊環(huán)境等因素，時常會導(dǎo)致治理成本較高、耗時較長等問題。多年治理實踐表明，普遍采用最嚴格的環(huán)境治理標準在許多項目當中可操作性較低，而且其高額的修復(fù)成本和較長的修復(fù)過程也很難被各方承受，結(jié)果常常導(dǎo)致修復(fù)工作停滯不前，地塊長時間擱置和荒廢［17］。

因此，對修復(fù)治理技術(shù)進行精細化選擇變得尤為重要，其關(guān)鍵是要將污染場地的污染特征、發(fā)展目標和設(shè)計建造條件進行細化分解和深入分析，并選取適宜的設(shè)計策略與治理技術(shù)，以實現(xiàn)現(xiàn)狀特征、發(fā)展目標和建設(shè)條件三者的統(tǒng)一。例如，未來用地性質(zhì)定為居住的場地，考慮到人群與土地的接觸頻率與時間較長，并且還有大量兒童可能在場地上活動，因而宜采用較嚴格的修復(fù)標準，修復(fù)手段往往也傾向于采用能夠?qū)崿F(xiàn)徹底清理目標的換土和場地外處理等方式。而污染程度情況較復(fù)雜的場地，則更傾向于發(fā)展為工業(yè)、商業(yè)、游憩或生態(tài)類用地，并可考慮采用覆蓋隔離、工程圍護等就地處理技術(shù)來進行修復(fù)治理。

1.3 維護管控措施的精細化制定

由于很大一部分污染場地修復(fù)治理都會存在污染物殘留問題，其往往需設(shè)置一套工程圍護系統(tǒng)（Engineered Containment System）（包括隔離覆蓋系統(tǒng)、地下水收集處理系統(tǒng)、填埋氣體收集系統(tǒng)、滲濾液收集系統(tǒng)等）將殘留污染物與使用人群進行隔離，以保護使用人群安全健康，避免污染物暴露［18］。但因為不同的場地污染特征決定了不同的場地使用方式以及治理技術(shù)類型，因此提倡精細化的維護管控就是要根據(jù)各個場地使用方式與工程維護系統(tǒng)的組成、布局及材質(zhì)特性量身制定相應(yīng)的維護管控措施，以保障修復(fù)成果的持久有效。

1 城市污染場地的精細化修復(fù)與再利用調(diào)控主體內(nèi)容及其轉(zhuǎn)變

2 高萬斯海綿公園規(guī)劃設(shè)計中的用地結(jié)構(gòu)建議

精細化的維護管控主要涉及到管控責(zé)任分解、管控空間分解和統(tǒng)一監(jiān)督評測三個關(guān)鍵點。其中，管控責(zé)任分解就是按照地塊的權(quán)屬、管理、使用、修復(fù)責(zé)任主體等因素將管控責(zé)任拆分給不同的管控責(zé)任主體，讓其在使用過程中進行針對性管控；管控空間分解則是將污染場地按照污染殘留程度及其維護需求的差異進行細化劃分，并在此基礎(chǔ)上對于人群行為活動類型、強度和設(shè)施建設(shè)進行分區(qū)管控；統(tǒng)一監(jiān)督評測則是指由統(tǒng)一機構(gòu)對場地使用與管控效果進行持續(xù)的監(jiān)督和定期評測，以確保場地的修復(fù)效果仍然能夠保障人群的健康安全使用。

2 實踐案例—紐約高萬斯運河（Gowanus Canal）超級基金項目

高萬斯運河（Gowanus Canal）位于紐約市布魯克林區(qū)，建成于1860年代，長約1.5英里（約2.4km），寬約100英尺（約30m）。建成后的運河是美國最繁忙的工業(yè)水道之一，周邊布有大量污染性重工業(yè)。隨著1960年代紐約市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級，運河周邊工業(yè)迅速衰退。目前，運河地區(qū)的土地使用主要為居住、商業(yè)和部分工業(yè)，但由于運河河床及周邊土地長期的污染以及暴雨季節(jié)產(chǎn)生的合流污水渠溢流（Combined Sewer Overflows，CSO），使得該地區(qū)污染問題十分嚴峻，并對居民日常生活及地區(qū)再度開發(fā)造成嚴重困擾。鑒于此，2010年美國聯(lián)邦環(huán)保署將其正式列為超級基金場地，并啟動治理與修復(fù)程序［19］。在2013年9月，正式確定并頒布了項目的行動綱領(lǐng)“決議記錄（Record of Decision）”②，也標志著整個地區(qū)的修復(fù)治理到了實施操作階段。

由于該地區(qū)區(qū)位十分關(guān)鍵，因此其修復(fù)與再利用工作受到聯(lián)邦政府和紐約市政府的高度重視。但由于地區(qū)污染狀況、用地構(gòu)成、居民組成和周邊環(huán)境均較復(fù)雜，因此簡單粗放的修復(fù)模式根本無法達成合理修復(fù)治理與再利用目標。為此，美國環(huán)保署會同地方多個部門和群體進行了大量深入細致的調(diào)研、分析和方案比選，整個項目的操作過程充分體現(xiàn)了精細化修復(fù)治理的特征。

2.1 用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)控

對該地區(qū)的用地規(guī)劃，“精細化”的思維既貫穿于整個用地決策過程當中，也體現(xiàn)于該地區(qū)用地結(jié)構(gòu)的空間調(diào)控方式中。在用地決策過程中，地方政府編制用地區(qū)劃和聯(lián)邦環(huán)保署主導(dǎo)的污染治理研究，采用的均是“自下而上”的用地類型推導(dǎo)模式，即以污染調(diào)查結(jié)果為基本依據(jù)，對需調(diào)整的用地地塊位置及其適宜用地類型進行推導(dǎo)。隨著污染調(diào)查與研究的不斷深入和細化，多年來整個地區(qū)用地方案也一直處在動態(tài)優(yōu)化和不斷完善的進程當中（表1）。為保障用地決策結(jié)果的公平合理，在用地決策過程中還引入地方的規(guī)劃和環(huán)保部門、開發(fā)咨詢部門、民間組織和社區(qū)民眾等進行協(xié)同參與，為各方利益在用地決策中的協(xié)調(diào)和平衡提供有效平臺。

表1 近年來與高萬斯地區(qū)土地使用相關(guān)規(guī)劃和報告

在空間調(diào)控上，考慮到該地區(qū)的發(fā)展歷史和設(shè)施基礎(chǔ)，政府部門并未對當?shù)赜玫亟Y(jié)構(gòu)進行顛覆性的調(diào)整，而是將污染調(diào)查結(jié)果與地區(qū)發(fā)展目標和相關(guān)規(guī)劃進行整合，通過對地區(qū)關(guān)鍵節(jié)點和地塊的調(diào)控與更新，達成“四兩撥千斤”的用地整合與調(diào)控方式，帶動整個地區(qū)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升。

以游憩類用地為例（圖2），根據(jù)污染物修復(fù)調(diào)查與可行性研究，由于該類用地具有靈活性大、治理成本相對較低、易于與污染治理系統(tǒng)整合等特點，其總用地比重被建議進一步增加，并具體需通過梳理濱河地區(qū)重點地塊和節(jié)點，建構(gòu)沿河綠道，整合運河周邊公園、街道和游戲場地，形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系等措施來實現(xiàn)。

2.2 污染治理與景觀設(shè)計

在污染治理與景觀設(shè)計中，“精細化”理念主要體現(xiàn)在項目操作過程中對修復(fù)目標的細化分解、污染治理方案和措施的匹配與比選、開放空間分解重構(gòu)與系統(tǒng)化整合以及岸線與濱水地塊的一體化改造等方面。

2.2.1 污染治理方案與措施的精細化比選

根據(jù)污染調(diào)查分析結(jié)果，整個運河被分解成三個修復(fù)目標區(qū)段（圖3），以此為基礎(chǔ)對不同區(qū)段的治理方案與措施進行細化比選。以河道污染沉積物治理為例，為找出各區(qū)段最優(yōu)治理方案與措施，項目首先依據(jù)可行性研究報告篩選出三套治理備選方案，并根據(jù)污染物特征提出7個治理措施選項，進而根據(jù)每個區(qū)段的污染特點對治理方案與措施進行匹配。在此基礎(chǔ)上，對各項匹配結(jié)果按照“國家應(yīng)急計劃（National Contingency Plan）”③所列的九大評估標準進行綜合評估和比選，從而得出各區(qū)段污染沉積物的優(yōu)選治理方案與措施［23］（表2）。

2.2.2 開放空間的精細化分解重構(gòu)、功能添加與系統(tǒng)化整合

合流污水渠溢流（CSO）頻發(fā)加劇了高萬斯運河地區(qū)的污染，并成為阻礙高萬斯運河地區(qū)發(fā)展的嚴重問題。在“決議記錄”當中提出的緩解CSO的重要途徑之一就是運用生態(tài)處理方式建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施［23］，而其實現(xiàn)基礎(chǔ)就是對地區(qū)開放空間進行細化分解，并按照開放空間的不同特征進行污水采集與治理功能添加，最終進行系統(tǒng)化整合。

3 運河區(qū)段劃分及周邊重點治理地塊示意

表2 高萬斯運河污染沉積物治理方案、選項、評估標準和優(yōu)選方案

4 高萬斯運河地區(qū)游憩用地現(xiàn)狀

5 高萬斯運河海綿公園系統(tǒng)的規(guī)劃整合方案

6 連接運河道路端頭空間設(shè)計處理示意

7 高萬斯運河地區(qū)岸線改造圖

其中，海綿公園（Sponge Park）系統(tǒng)就是正在推進的試點項目之一。海綿公園系統(tǒng)的建構(gòu)主要通過整合、利用和改造運河地區(qū)的原有公園綠地、濱水開放空間和道路沿線綠地來實現(xiàn)（圖4-5），其建設(shè)目標是既為整個地區(qū)建立一套游憩服務(wù)體系，同時也能如海綿一樣在暴雨時期對溢流污水進行吸納、收集和過濾凈化。它的運行原理是通過在沿河地段設(shè)置一系列的濕地、公園和游憩場地，利用濱河綠道將之串聯(lián)成完整的游憩服務(wù)體系，同時濱河綠帶和節(jié)點與東西向的城市道路相連。這些道路及沿路水渠能在暴雨時將雨水和溢流污水導(dǎo)向河濱濕地或綠地，通過對濕地或綠地進行臺地設(shè)計來逐級吸納和凈化溢流污水，并引導(dǎo)凈化后的污水流入蓄水池，最終排入運河［21］（圖6），以此實現(xiàn)污染治理與游憩利用的同步進行。

2.2.3 岸線與濱水地塊的一體化改造

在海綿公園系統(tǒng)基礎(chǔ)上，作者當時所在的哥倫比亞大學(xué)城市設(shè)計實驗室還受邀對CSO問題進行了專門的設(shè)計研究，并提出了對運河岸線空間形態(tài)與功能進行一體化改造方案（圖7）。其中重要的一塊內(nèi)容就是將污水處理、游憩等功能與濱水工業(yè)和商業(yè)地塊內(nèi)部布局進行結(jié)合（圖8），以進一步提升沿岸地段對溢流污水的吸收和處理能力。

2.3 后期維護管控與評測

8 公共地塊原煤氣廠地塊再利用布局模

由于高萬斯運河地區(qū)的修復(fù)治理在部分地區(qū)仍會存在污染物殘留，確保使用人群的健康安全，需通過精細化的維護管控策略制定來明確后期維護管控的目標、責(zé)任以及監(jiān)管強度來防止污染物殘留暴露，其核心內(nèi)容涉及到管控責(zé)任分配、制度控制（Institutional Control）和定期評測三大方面，而預(yù)算總額則高達450萬美元（約2 800萬元人民幣）。

其中，由聯(lián)邦環(huán)保署按照地塊的權(quán)屬、修復(fù)責(zé)任和未來使用等因素對維護管控責(zé)任方進行了明確規(guī)定，包括聯(lián)邦環(huán)保署、紐約市政府、部分企業(yè)及業(yè)主等均被列為管控責(zé)任方。在制度控制上，主要根據(jù)運河不同區(qū)段的污染特征，對駁岸保護、采砂以及魚類消費管理等方面進行了針對性規(guī)定。而定期評測要求聯(lián)邦環(huán)保署對修復(fù)效果采取定期評估和分析，同時對運河地區(qū)CSO污染程度進行長期監(jiān)控。三方面維護管控措施建構(gòu)起了一套完善的后期維護機制，并對高萬斯運河地區(qū)的后期安全持續(xù)使用提供了有力保障［23］。

3 進一步思考

3.1 平衡與協(xié)調(diào)思維的注重

與“一刀切”的單一目標導(dǎo)向治理思維不同，“精細化”理念下的城市污染場地修復(fù)與再利用調(diào)控更注重多元目標和價值的平衡與協(xié)調(diào)。以修復(fù)目標為例，在污染場地修復(fù)與再利用過程中，一方面需要通過污染治理來確保生態(tài)環(huán)境的長治久安，另一方面則需通過場地再利用來改善市民生活，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這兩方面目標實際上也分別體現(xiàn)了場地修復(fù)與利用過程中產(chǎn)生的長期環(huán)境效益和近期的社會與經(jīng)濟效益。如何對其進行平衡協(xié)調(diào)則往往成為修復(fù)治理項目能否順利推進和成功的關(guān)鍵。

就高萬斯運河項目而言，當其被列為美國環(huán)保署直轄的超級基金項目時，引起地方政府、社區(qū)民眾以及開發(fā)商等利益相關(guān)者的多方擔(dān)憂。究其原因就是各方擔(dān)心環(huán)境保護目標驅(qū)動下所訂立的較嚴格的治理標準將會導(dǎo)致冗長的修復(fù)時間和難以承受的治理成本，從而對土地重新開發(fā)利用和地區(qū)發(fā)展造成阻礙［6］。但另一方面，如過于關(guān)注土地修復(fù)近期效益而降低治理標準，又可能會導(dǎo)致土地修復(fù)過程滯后，甚至修復(fù)不完全而使污染場地治理工作功虧一簣。這樣的沖突矛盾很難由純粹的規(guī)劃和開發(fā)手段，或是單純的環(huán)保及污染治理手段來解決。這也是1990年代美國聯(lián)邦環(huán)保署開始探索并建立一套基于未來土地使用的修復(fù)治理決策機制的原因，其核心是在場地污染特性的精細化調(diào)研以及修復(fù)發(fā)展目標的精細化分解基礎(chǔ)上，將修復(fù)治理方案選擇與未來用地類型推導(dǎo)進行結(jié)合，從而在治理修復(fù)與土地開發(fā)利用兩個相對獨立的過程之間建構(gòu)聯(lián)系，為有效平衡協(xié)調(diào)修復(fù)過程中的環(huán)境、社會與經(jīng)濟目標及其背后的長期與短期效益創(chuàng)造條件。高萬斯運河項目雖應(yīng)用該機制對于地區(qū)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進行了細致周密的推導(dǎo)，但在整個過程中仍有一系列問題有待進一步改良，例如在用地決策過程中如何尋求環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展兩大修復(fù)目標的最佳平衡點，如何在強化細致推導(dǎo)和研究的同時提升決策過程的效率等。

3.2 靈活性與安全性的兼顧

雖然當前城市污染場地修復(fù)治理逐漸走向深化細化，但在是否保有污染物留存及其對應(yīng)的設(shè)計方案、治理技術(shù)以及管控措施選擇與制定等問題上仍保有一定彈性空間。以超級基金項目操作為例，與1980年代聯(lián)邦環(huán)境署傾向于普遍采用永久性治理模式相比，當前的許多項目會因成本、時間以及可操作性等現(xiàn)實問題考量而更多采用比較靈活的修復(fù)治理策略，即“允許污染物存留模式”。高萬斯運河項目也對周邊部分污染場地采取了污染物保留與隔離的治理措施。修復(fù)治理當中靈活性的增加也在很大程度上推動了美國許多城市污染場地的修復(fù)與有效開發(fā)利用。以麻省Industri-Plex超級基金項目為例，與采用永久性治理成本相比，采用少量污染物保留與隔離的治理方案成本要低了近30%，節(jié)省近3 000萬美元開支（約人民幣1.85億元），這也在很大程度上推動該地塊的有效開發(fā)利用［25］。

但值得關(guān)注的是，修復(fù)過程中保留一定的靈活性絕不是以犧牲場地使用安全性為代價。靈活性保有的前提是需要建構(gòu)一套系統(tǒng)嚴密的殘留污染物應(yīng)對標準、管控監(jiān)督和后期維護機制。在目前，美國政府與學(xué)者仍圍繞這一機制中所存在的問題以及完善策略在進行著各種討論，例如污染治理標準是否足夠完善來對使用人群進行全面保護，如何持續(xù)保持公眾對污染殘留的警惕性等。這些問題同樣也值得其他國家在相關(guān)實踐時予以謹慎處理和應(yīng)對。

3.3 開放性協(xié)作平臺的保障

在城市污染場地精細化修復(fù)與再利用的各環(huán)節(jié)中，均離不開多方參與協(xié)作的支持。例如，未來土地使用決策環(huán)節(jié)需要通過多方參與協(xié)作來幫助搜集場地的歷史變遷、現(xiàn)狀特征信息以及各方對于未來用地的訴求特點，修復(fù)治理與開發(fā)資金也需要通過多方募集來進行籌措，而后期維護管控則更離不開地方政府、開發(fā)商、使用者和社區(qū)民眾的共同配合和監(jiān)督。因此建構(gòu)一個開放性協(xié)作平臺來調(diào)動各方利益相關(guān)群體的積極性，成為城市污染場地修復(fù)與再利用的重要保障。

在高萬斯運河項目中，僅在2012-2013年舉辦的多方參與協(xié)作活動就超過了20次，各類活動參與人次超過5 000人次，涉及到了聯(lián)邦政府、地方政府、業(yè)主、使用者、社區(qū)民眾以及民間團體等各個利益相關(guān)群體。在整個過程中，公眾所提供的信息幫助修復(fù)主管部門充分了解了場地的歷史、現(xiàn)狀及周邊環(huán)境，并為制定針對性的修復(fù)方案奠定了基礎(chǔ)［23］。另一方面，多方參與協(xié)作也能讓利益相關(guān)群體充分了解修復(fù)方案的生成過程和治理原理，這將十分有利于項目的順利推進以及后期的維護管控。

值得注意的是，要建立開放性協(xié)作平臺并非易事。除了需要擁有完善的制度設(shè)計外，還需花費大量的時間和經(jīng)濟成本來對公眾參與意識和意愿進行培養(yǎng)。而為方便公眾的參與協(xié)作，政府部門還需創(chuàng)建多元化渠道為民眾參與協(xié)作提供便捷條件，甚至在特定階段還要聘用相關(guān)專業(yè)人員進行修復(fù)技術(shù)支持與相關(guān)的宣傳教育，以提高公眾的參與能力。

注釋：

①根據(jù)治理部門和管控體系的不同，美國的城市污染地可被分為兩大類。一類是污染程度較嚴重，由美國聯(lián)邦環(huán)境保護署（US Environmenta； Protection Agency，簡稱美國環(huán)保署）直接負責(zé)治理的場地，稱為“超級基金場地”，源起于1980年頒布的《超級基金方案》，又稱《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任法案（Comprehensive Environmenta；Response， Compensation， and Liabi；ity Act））》）的頒布［15］。另一類未被列為超級基金場地的污染地通常稱為棕地（brownfie；d），該類場地通常由地方政府來負責(zé)治理，其應(yīng)對機制主要在2002年頒布的《小企業(yè)責(zé)任減免及棕地再生法》（The Sma；； Business Liabi；ity Re；ief and Brownfie；d Revita；ization Act）當中進行了系統(tǒng)規(guī)定。

②超級基金項目治理主要可分為修復(fù)調(diào)查、可行性研究、方案比選、公眾評價、決議記錄、修復(fù)設(shè)計以及方案操作實施等階段，其中“決議記錄”文件是整個超級基金項目修復(fù)治理的行動綱領(lǐng)文件，其中規(guī)定了項目修復(fù)治理的責(zé)任分配、總體預(yù)算、未來土地使用、技術(shù)方案、公眾意見采集情況以及維護管控等各項內(nèi)容，具有強制執(zhí)行力。

③《國家應(yīng)急計劃》（Nationa； Contingency P；an）全稱為《國家油料與危害污染物質(zhì)應(yīng)急計劃》（The Nationa； Oi； and Hazardous Substances Po；；ution Contingency P；an），是美國聯(lián)邦政府用來主要應(yīng)對油料泄漏和危害物質(zhì)（含發(fā)射物）排放的應(yīng)急計劃。其原本是制定來應(yīng)對油料泄漏的，在1980年《“超級基金”法案》出臺后，其范疇進一步擴展，并將危害廢棄物產(chǎn)地的緊急治理移除行動納入其中。

④表1資料來源：在參考文獻［20-24］基礎(chǔ)上整理繪制；表2資料來源：根據(jù)參考文獻［23］整理繪制；圖1作者繪制。

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The Planning Regulation Approach to the Specific Restoration and Reuse of Urban Contaminated Site Taking the Superfund Project Gowanus Canal in the City of New York as an Example

ZHOU Cong-hui

In term of the issues ；ied in the urban contaminated site restoration and reuse， the artic；e out；ines the transition characteristics ；ed by the “de；icacy”management phi；osophy on the aspects of the future ；and using， eco；ogica； restoration technique se；ection， and maintenance approach-making. The characteristics；ed by the de；icacy management in the practice of urban contaminated site restoration and reuse， are ana；yzed by the case study of superfund project Gowanus Cana； in the city of New York. And some further thoughts on the regu；ation process of urban contaminated site specific restoration and reuse are a；so raised up.

Brownfie；d， Restoration， De；icacy Management Phi；osophy； Land Use； Gowanus Cana；

TU986

A

1673-1530（2015）09-0090-07

10.14085/j.fjy；.2015.09.0090.07

2015-03-20

周聰惠 /1982年生/男/湖南人/博士/東南大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系講師/美國風(fēng)景園林師協(xié)會（ASLA）會員/中國風(fēng)景園林學(xué)會會員/研究方向：風(fēng)景園林規(guī)劃理論與方法以及城市棕地修復(fù)與景觀改造策略/2010-2011年曾在美國哥倫比亞大學(xué)城市設(shè)計實驗室研究城市污染地修復(fù)機制與景觀改造策略（南京 210000）