政府購買公共服務(wù)與檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)

鄧偉

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用疊加產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)正日益對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要影響。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府成為最大規(guī)模的信息采集者，國家綜合檔案館作為天生的數(shù)據(jù)集散地，其電子檔案收集范圍必將進(jìn)一步擴(kuò)大，移交時(shí)限也將進(jìn)一步縮短。檔案的大數(shù)據(jù)建設(shè)作為大數(shù)據(jù)建設(shè)的基礎(chǔ)，在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)各部門之間互聯(lián)互通與整合運(yùn)用方面，具有基礎(chǔ)性作用。如何實(shí)現(xiàn)檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)，成為檔案管理工作亟需思考的問題。目前，檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)存在兩個(gè)核心的矛盾：檔案數(shù)據(jù)化建設(shè)進(jìn)度與檔案增長速度之間的矛盾；檔案數(shù)據(jù)化建設(shè)與檔案管理從業(yè)人員能力之間的矛盾。近期，國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》給檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)提供了一個(gè)很好的思路。綱要中明確指出：建立市場(chǎng)化的數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制，在保障公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下，支持社會(huì)資本參與公共服務(wù)建設(shè)。鼓勵(lì)政府與企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)開展合作，通過政府采購、服務(wù)外包、社會(huì)眾包等多種方式，依托專業(yè)企業(yè)開展政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用，降低社會(huì)管理成本。筆者結(jié)合自身的工作實(shí)際及理論思考，從政府購買公共服務(wù)的角度思考檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)，以期對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作有所建議。

一、 政府購買公共服務(wù)與檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)：一個(gè)界說

政府購買公共服務(wù)源于西方國家的社會(huì)福利制度改革，并從20世紀(jì)80年代起在歐美等發(fā)達(dá)國家得到普遍運(yùn)用。通過公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化，政府在公共服務(wù)供給機(jī)制上引入了市場(chǎng)機(jī)制和合作機(jī)制。政府購買公共服務(wù)是指將原來由政府直接提供的、為社會(huì)公共服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來完成，并根據(jù)社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用，即“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。

數(shù)字化檔案館建設(shè)，不僅是時(shí)代的需要，也是民生的需求。檔案的大數(shù)據(jù)建設(shè)是電子化檔案館建設(shè)的時(shí)代主題，也是真正提升檔案館公共服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量的重要舉措。數(shù)字化檔案館建設(shè)是基礎(chǔ)，檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)是發(fā)展趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，所謂檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)是指在檔案數(shù)字化整理基礎(chǔ)上，檔案管理實(shí)現(xiàn)記錄和計(jì)量方式的革新，由數(shù)字化演變?yōu)閿?shù)據(jù)化，并綜合運(yùn)用查詢、檢索等方式，建立一整套面向全社會(huì)的公開、共享、統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。

2013年1月，重慶市巫山縣檔案局與重慶伙伴科技有限公司簽訂數(shù)字化加工合同，確定了該公司承擔(dān)完成巫山檔案館館藏檔案的數(shù)字化加工處理工作。發(fā)揮政府購買公共服務(wù)發(fā)展檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)，可以提升社會(huì)資源與檔案大數(shù)據(jù)資源的整合利用效益。專業(yè)檔案開發(fā)和利用相關(guān)的企業(yè)和社會(huì)組織不僅有著從事檔案電子化和數(shù)據(jù)化加工處理的主體熱情和專業(yè)知識(shí)，并且以一定額度的營利為目的，從而使檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)更有可能“把錢用在刀刃上”。另一方面，政府購買公共服務(wù)本身是加強(qiáng)檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)方法一種積極信號(hào)，從而有可能“四兩撥千斤”，積極引導(dǎo)社會(huì)組織和企業(yè)合理有度參與檔案數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用，形成檔案管理供給主體多元化的新格局，從而使檔案管理工作更好地服務(wù)群眾，服務(wù)民生。

二、 政府購買公共服務(wù)提升檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)需要注意的問題

政府購買公共服務(wù)提升檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)，既具有理論支撐，也具備實(shí)踐操作可行性，是新時(shí)期檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)的重要路徑。這一路徑，既明確了檔案大數(shù)據(jù)的市場(chǎng)潛在價(jià)值，也擺正了政府在檔案管理中的角色地位。然而，在具體的實(shí)踐中，我們必須認(rèn)真處理好以下幾個(gè)問題：

（一） 公共性與市場(chǎng)性

公共性是政府提供公共物品和公共服務(wù)的內(nèi)在屬性，并通過政府的決策和行為體現(xiàn)出來。政府購買公共服務(wù)，政府行為逐漸市場(chǎng)化，肯定對(duì)政府的公共性形成一種天然的分流效應(yīng)。因此，如何處理公共性與市場(chǎng)性之間的關(guān)系，是政府購買公共服務(wù)必須認(rèn)真思考的首要問題。在檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)進(jìn)程中，政府通過購買公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)向社會(huì)提供公共物品的職責(zé)，必須有效規(guī)范市場(chǎng)性行為的邊界，使政府公共性被合理分流而非侵蝕。“服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生”是政府購買檔案建設(shè)管理公共服務(wù)的核心要旨，是將政府購買公共服務(wù)納入到檔案管理基本行政行為邊界。具體實(shí)踐中，巫山縣檔案館將檔案數(shù)據(jù)化外包進(jìn)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)約定，從檔案加工的范圍到基本的文本規(guī)范與電子格式都進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府約束力和市場(chǎng)活力有效結(jié)合在一起。在檔案數(shù)據(jù)化運(yùn)用方面，巫山縣檔案館在積極探索政府購買公共服務(wù)的種類，實(shí)現(xiàn)檔案查詢和數(shù)據(jù)利用的市場(chǎng)化手段建設(shè)，激活市場(chǎng)力量開發(fā)巫山檔案的潛在價(jià)值，以便更好服務(wù)發(fā)展，服務(wù)民生。

（二） 開放性與保密性

檔案對(duì)現(xiàn)實(shí)具有查考價(jià)值和歷史的研究價(jià)值，具有憑證價(jià)值和情報(bào)價(jià)值的二重屬性。檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)將檔案的情報(bào)價(jià)值進(jìn)行了延伸，使其更具共享性和開放性，這不僅是社會(huì)的需求，也是檔案管理工作的職責(zé)所在。然而，在大數(shù)據(jù)建設(shè)中，檔案的憑證價(jià)值決定了檔案作為一種活動(dòng)的記錄，具有一定時(shí)效的保密性。政府購買公共服務(wù)，引入第三方力量進(jìn)行檔案的大數(shù)據(jù)建設(shè)，必須將開放性與保密性劃分清晰，選擇具有保密資質(zhì)的第三方進(jìn)行檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)。在實(shí)踐中，巫山縣檔案館在檔案電子化過程中嚴(yán)格防范存儲(chǔ)介質(zhì)丟失或被非法拷貝，訂立《數(shù)字化外包管理制度》規(guī)范第三方建檔流程；加強(qiáng)檔案數(shù)字化現(xiàn)場(chǎng)安全管理，在加工現(xiàn)場(chǎng)安裝多個(gè)攝像頭，實(shí)行24小時(shí)監(jiān)控，做到安全無死角；與所有加工人員簽訂安全保密協(xié)議，嚴(yán)格保密要求，并采取物理手段封閉所有不必要的信息輸出裝置或端口，防止信息外漏；加強(qiáng)館員和第三方保密知識(shí)的培訓(xùn)，使其樹立保密意識(shí)，做到依法保密，依法治密，堅(jiān)決杜絕泄密事件發(fā)生，切實(shí)做好開放檔案的利用服務(wù)工作。

三、 政府購買公共服務(wù)建設(shè)檔案大數(shù)據(jù)的路徑

黨的十八大報(bào)告指出，積極推動(dòng)政府購買公共服務(wù)，是加快建設(shè)服務(wù)型政府、處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十八屆三中全會(huì)更加明確的指出，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。例如，在貫徹落實(shí)中共重慶市委辦公廳、重慶市人民政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的實(shí)施意見》（渝委辦發(fā)〔2014〕31號(hào)）精神的基礎(chǔ)上，巫山縣印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的實(shí)施意見》指出：在確保檔案安全保密的前提下，規(guī)范、支持、引入社會(huì)力量參與檔案事務(wù)。伴隨大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，檔案大數(shù)據(jù)公共服務(wù)需求的日益增長，其完全由政府提供存在較多弊端和滯后性，使得檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)存在質(zhì)量效率不高，數(shù)據(jù)間互聯(lián)互通存在障礙。在實(shí)際的工作和理論的思考中，筆者逐步認(rèn)識(shí)到政府購買公共服務(wù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)建設(shè)是檔案管理適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代要求的一條具有現(xiàn)實(shí)可操行的路徑。

（一） 制定購買公共服務(wù)進(jìn)行檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)的法定流程

購買公共服務(wù)流程的建立與完善直接關(guān)系到檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)的效果，是檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)的首要任務(wù)。加強(qiáng)政府購買檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)服務(wù)制度建設(shè)，確保制度規(guī)范、統(tǒng)一公開、公平、透明，檔案大數(shù)據(jù)購買的具體事項(xiàng)和內(nèi)容，并用競(jìng)爭(zhēng)方式為主擇優(yōu)選擇大數(shù)據(jù)建設(shè)的企業(yè)或社會(huì)組織。同時(shí)，規(guī)范檔案管理部門、檔案大數(shù)據(jù)供給方在政府購買服務(wù)過程中的權(quán)利和責(zé)任；規(guī)范檔案管理部門在推行政府購買服務(wù)的職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

（二） 強(qiáng)化購買公共服務(wù)進(jìn)行檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)信息安全工作

安全工作無小事，檔案安全更是至關(guān)重要，確保檔案安全是檔案局（館）和檔案工作者的天職。按照檔案安全工作的有關(guān)要求，我們建立了館內(nèi)的接收、利用、鑒定、查（借）閱、檔案庫房安全及檔案數(shù)字化安全檢查等十余項(xiàng)統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，建立健全各項(xiàng)檔案安全責(zé)任制、檔案安全定期檢查制度、檔案實(shí)體安全管理制度、數(shù)字化外包管理制度等多項(xiàng)制度，并嚴(yán)格實(shí)行檔案安全隱患整改工作跟蹤督辦制度、重大檔案安全事故逐級(jí)上報(bào)制度和責(zé)任追究制度，進(jìn)一步完善檔案安全應(yīng)急處置預(yù)案。并與數(shù)字化外包企業(yè)簽訂安全保密協(xié)議。

（三） 建立社會(huì)力量參與檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)事務(wù)機(jī)制

在確保檔案安全保密的前提下，規(guī)范、支持、引入社會(huì)力量參與檔案檔案大數(shù)據(jù)建設(shè)事務(wù)。把社會(huì)力量參與檔案整理加工、信息化、檔案托管等事務(wù)作為檔案事業(yè)發(fā)展的重要補(bǔ)充。推廣政府購買服務(wù)，凡屬檔案工作事務(wù)性管理服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。規(guī)范并支持檔案中介機(jī)構(gòu)和服務(wù)企業(yè)參與檔案事務(wù)，支持企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人依法設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金，支持有條件的家庭建立家庭檔案，支持個(gè)人保管、展示其收藏的檔案，并向國家綜合檔案館捐贈(zèng)或寄存檔案，對(duì)捐贈(zèng)重要、珍貴檔案的，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)家庭或個(gè)人檔案中對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值或應(yīng)當(dāng)保密的檔案，要依法加強(qiáng)監(jiān)督和管理。

作 者：重慶市巫山縣檔案局黨組書記、局長

責(zé)任編輯：張 波