國家審計推動國家良治之現(xiàn)狀調(diào)查與路徑選擇

申富平+王硯書+董麗英+郭穎

摘要：在推動國家良治的進(jìn)程中，國家審計發(fā)揮作用的路徑有四：一是針對國家治理所依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行的“財政財務(wù)收支審計”；二是針對國家治理效果進(jìn)行的“績效審計”；三是針對國家治理掌權(quán)者所進(jìn)行的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計”；四是前三種路徑的拔高、升華和統(tǒng)一終點，即為實現(xiàn)推動社會進(jìn)步和構(gòu)建和諧社會最終達(dá)到國家良治目標(biāo)而進(jìn)行的社會責(zé)任審計。

關(guān)鍵詞：國家審計；國家良治；績效審計；社會責(zé)任審計；審計監(jiān)督；廉潔行政；政府效能；和諧社會

中圖分類號：F239.45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2015）06-0099-05

國家治理主體在治理國家的過程中，容易與委托人之間產(chǎn)生“信息不對稱”“目標(biāo)不一致”和“利益沖突”等內(nèi)生缺陷。這些缺陷的具體后果表現(xiàn)主要有三：一是征稅權(quán)和財政預(yù)算權(quán)的濫用；二是國家治理活動缺失績效；三是政府官員權(quán)力的異化[1]。因此，國家治理過程中必須有完善的監(jiān)督機(jī)制作保障。蔡春等（2012）認(rèn)為，國家審計通過監(jiān)督、鑒證和評價等職能的發(fā)揮，為國家治理機(jī)制的有效運行提供堅強(qiáng)的后盾，才能合理保證和促進(jìn)公共受托責(zé)任的全面有效履行[2]。2013年世界審計組織第二十一屆大會明確提出促進(jìn)國家良治是各國最高審計機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。

綜括已有相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在理論探討方面，該論題的研究成果比較多見，較為統(tǒng)一的認(rèn)識是，國家審計是國家經(jīng)濟(jì)社會運行的免疫系統(tǒng)，但是這一系統(tǒng)通過什么路徑有效地參與到國家治理過程中，在實際運行過程中，我國的國家審計是否如人們期待的那樣，全面發(fā)揮其作用了呢？是否推動了實現(xiàn)國家良治的實現(xiàn)？關(guān)于這些問題，實證方面的研究數(shù)據(jù)還比較鮮見，還有許多需要探究的地方。

一、國家治理的目標(biāo)與國家審計的作用

我國改革后的國家治理終極目標(biāo)是實現(xiàn)國家良治。劉家義（2012）認(rèn)為[3]，國家良治的標(biāo)準(zhǔn)有五條：一是有效的國家安全體系，對外維護(hù)主權(quán)和對內(nèi)維持政局穩(wěn)定；二是有效的權(quán)力運行和制約機(jī)制，遏制腐敗；三是有效的法律規(guī)則和社會秩序，實現(xiàn)公平正義；四是有效的民生權(quán)益保障機(jī)制，促進(jìn)擺脫貧困和增進(jìn)福利；五是有效的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展機(jī)制，保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運行。宋常、黃文炳（2015）認(rèn)為[4]，當(dāng)前，國家治理具有全面性、長遠(yuǎn)性和融合性等特點，推動各個領(lǐng)域全面綜合治理成為一種新趨勢。

在國家治理的過程中，作為代理人的政府行政官員在公職上所代表的公共利益與其私人利益之間可能存在沖突，這時候行政官員就有可能在制定政策、做出決策時違背公共職責(zé)，干擾國家治理的公正性，從而謀取私利，其實質(zhì)是公共權(quán)力的濫用，這是政府行政官員腐敗的重要根源，也是國家治理結(jié)構(gòu)中的重要缺陷，該缺陷導(dǎo)致的后果之一是財政預(yù)算收支權(quán)的濫用；后果之二是國家治理活動的績效低下；后果之三是政府行政官員權(quán)力的濫用，將手中公共權(quán)力作為尋租工具，為謀取個人利益和部門利益服務(wù)。這些后果都會直接或間接導(dǎo)致無法順利實現(xiàn)國家良治的終極目標(biāo)。

國家治理必須形成一定的結(jié)構(gòu)，而這一結(jié)構(gòu)中離不開代理人，為了能夠達(dá)到良治的終極目標(biāo)，就需要對代理人進(jìn)行監(jiān)督。所以，任何能夠達(dá)到良治的國家治理結(jié)構(gòu)都應(yīng)該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個部分。其中非常重要的是監(jiān)督機(jī)制。不論是責(zé)任，還是廉潔，不論是高效還是法治抑或透明，都需要強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制作保障。

國家審計的本質(zhì)是國家治理大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，是國家治理現(xiàn)代化的基石和重要保障[5]?！吨腥A人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計法》賦予國家審計監(jiān)督職責(zé)，使國家審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督處于較高的法律地位。從根本上看，我國國家審計發(fā)揮的是建設(shè)性作用，國家審計的建設(shè)性作用具體表現(xiàn)為：監(jiān)督權(quán)力運行、保證廉潔行政、提高政府效能、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)人民群眾利益、推動社會和諧發(fā)展，最終推動實現(xiàn)國家良治目標(biāo)。所以，國家審計通過監(jiān)督職能和建設(shè)作用的發(fā)揮，可以合理保證和促進(jìn)公共受托責(zé)任的全面有效履行。

二、國家審計在推動國家良治中發(fā)揮作用的現(xiàn)狀調(diào)查

為了了解國家審計在推動國家良治中發(fā)揮作用的實際情況，發(fā)現(xiàn)優(yōu)勢與不足，為國家審計在國家治理中更好地發(fā)揮作用提出有效建議，本項目組就國家審計發(fā)揮作用的相關(guān)問題針對不同對象設(shè)計了四套問卷，其中針對國家審計機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位等被審計單位人員、公檢法機(jī)關(guān)人員的調(diào)查由河北省審計廳幫助組織，在河北省內(nèi)進(jìn)行了省市縣三級范圍的大面積問卷調(diào)查，對人民群眾的隨機(jī)調(diào)查由項目組自己組織?？傆嫲l(fā)放問卷1 300份，回收1 299份。

（一）對國家審計機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查的問卷分析

針對國家審計機(jī)關(guān)工作人員，本項目發(fā)放問卷364份，收回364份，有效問卷數(shù)為303份。被調(diào)查人員年齡在31～50周歲的人員占到被調(diào)查人數(shù)的70%以上，這部分人思想比較活躍，工作經(jīng)驗比較豐富，看問題的深度和廣度都具有很強(qiáng)的代表性；學(xué)歷為本科及以上人員占到被調(diào)查人數(shù)的70%以上，參加工作時間在3年及以上的人員占到被調(diào)查人數(shù)的87%以上，均具有很強(qiáng)的代表性；根據(jù)國家機(jī)關(guān)從上到下的金字塔結(jié)構(gòu)，被調(diào)查人員的數(shù)量分布也非常合理。

1. 國家審計發(fā)揮的主要作用綜合分析

調(diào)查結(jié)果顯示，審計機(jī)關(guān)工作人員對國家審計目前發(fā)揮的主要作用認(rèn)識上比較統(tǒng)一，認(rèn)為國家審計在監(jiān)督制約權(quán)力運行、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、反腐倡廉、保障民生、推動民主法治進(jìn)程、推動社會進(jìn)步六個方面都發(fā)揮了重要作用，其中監(jiān)督制約權(quán)力運行、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、反腐倡廉、保障民生四個方面選項的得分平均值都在4分以上（5分為滿分），發(fā)揮了很重要的作用，而且，這四個方面也正是審計機(jī)關(guān)工作人員所希望國家審計發(fā)揮的重要作用，但是實際發(fā)揮作用的得分都沒有達(dá)到期望值（如圖1所示）。

另外，根據(jù)統(tǒng)計調(diào)查問卷開放式問題的統(tǒng)計結(jié)果，審計機(jī)關(guān)工作人員希望國家審計發(fā)揮的其他作用還包括：維護(hù)資產(chǎn)安全、保障社會公平以及監(jiān)督與服務(wù)并舉，從根本上抵制“屢查屢犯”的惡劣行為等。endprint