從規(guī)模城鎮(zhèn)化走向人口城鎮(zhèn)化
——2020：城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)大趨勢(shì)

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院課題組

從規(guī)模城鎮(zhèn)化走向人口城鎮(zhèn)化
——2020：城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)大趨勢(shì)

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院課題組

在擴(kuò)大內(nèi)需成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要驅(qū)動(dòng)力的背景下，到2020年城鎮(zhèn)化還有多大的發(fā)展空間？如何估計(jì)城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大作用？未來(lái)城鎮(zhèn)化將何去何從？客觀分析和解決好這些問(wèn)題，不僅事關(guān)城鎮(zhèn)化成敗，而且牽動(dòng)影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的全局

▲長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶將全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，使其盡快成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的支撐帶，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化也面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的新機(jī)遇

城鎮(zhèn)化仍是我國(guó)發(fā)展的最大紅利

（一）我國(guó)城鎮(zhèn)化處于較快發(fā)展階段

城鎮(zhèn)化正在快速推進(jìn)。統(tǒng)計(jì)顯示，2013年我國(guó)的名義城鎮(zhèn)化率為53.73%，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中除上海（89.6%）、北京（86.3%）、天津（82.01%）等19個(gè)省區(qū)市名義城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%外，其他12個(gè)省市名義城鎮(zhèn)化率大都在50%以下。無(wú)論是名義城鎮(zhèn)化率，還是實(shí)際人口城鎮(zhèn)化率，未來(lái)5-10年，我國(guó)大部分省區(qū)市都處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段的“加速期”，而人口城鎮(zhèn)化率只有36%，發(fā)展空間巨大。2013年，全國(guó)中小城市及受其影響和輻射的區(qū)域的經(jīng)濟(jì)總量高達(dá)48.07萬(wàn)億元，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的84.6%；總?cè)丝谶_(dá)11.56億，占全國(guó)總?cè)丝诘?5.4%。但中小城市的平均城鎮(zhèn)化率僅為35.1%。未來(lái)5-10年，中小城市將成為提升城市化質(zhì)量、推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的主要載體。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展引領(lǐng)城鎮(zhèn)化合理布局。隨著“京津冀協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃”的出臺(tái)，將全面破除三地協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制障礙，加快實(shí)現(xiàn)三地互補(bǔ)格局的形成。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶將全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，使其盡快成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的支撐帶，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化也面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的新機(jī)遇。

“一帶一路”大戰(zhàn)略推動(dòng)中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的實(shí)施將加大對(duì)鐵路、公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，提高城鎮(zhèn)承載力，為做優(yōu)做強(qiáng)蘭州、西安等西部中心城市提供發(fā)展機(jī)遇?！笆濉敝形鞑康貐^(qū)名義城鎮(zhèn)化率有望保持年均1.2%～1.5%增長(zhǎng)速度。

（二）城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大優(yōu)勢(shì)

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大投資的最大載體。據(jù)預(yù)測(cè)，如果名義城鎮(zhèn)化率從2013年的53.73%提高到2020年的60%，由此帶來(lái)的投資需求將達(dá)到42萬(wàn)億元人民幣。

城鎮(zhèn)化將拉動(dòng)13億人的消費(fèi)需求。2013年我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)差距為3.1:1，以此推算，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，意味著近900萬(wàn)余人將從農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢@將直接帶來(lái)近1400億元的新增消費(fèi)規(guī)模。到2020年，名義城鎮(zhèn)化率提高6.3個(gè)百分點(diǎn)，將累計(jì)帶來(lái)8800億元左右的新增消費(fèi)規(guī)模。

城鎮(zhèn)化將釋放農(nóng)村內(nèi)需大市場(chǎng)潛力。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)民工工資的增加和農(nóng)民人均收入水平的提高，未來(lái)10年，我國(guó)農(nóng)村將會(huì)重現(xiàn)過(guò)去10年城市發(fā)生的消費(fèi)升級(jí)、消費(fèi)擴(kuò)張，消費(fèi)潛力巨大。根據(jù)測(cè)算，如果農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施搞好了，農(nóng)民用上自來(lái)水，推廣沼氣，道路硬化，全國(guó)都搞起來(lái)，大概需要4-5萬(wàn)億元。

（三）以轉(zhuǎn)型升級(jí)破解城鎮(zhèn)化“霧霾”

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要解決“城市病”的共性問(wèn)題。在歐洲城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，也曾出現(xiàn)環(huán)境污染、交通擁堵、失業(yè)激增、住房短缺等“城市病”。汲取教訓(xùn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化不能急于求成，要通過(guò)不斷完善公共政策、創(chuàng)新城市治理模式、借鑒城鎮(zhèn)管理新技術(shù)來(lái)避免“城市病”。

“城市病”與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型滯后直接相關(guān)。以往的城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式直接相關(guān)，這種城鎮(zhèn)化模式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也積累了產(chǎn)能過(guò)剩、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等突出問(wèn)題。

（四）2020年是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)節(jié)點(diǎn)

城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)是一個(gè)大趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化約束條件發(fā)生深刻變化，低成本擴(kuò)張模式難以為繼。我國(guó)已成為世界最大的能源消費(fèi)國(guó)，碳排放總量世界第一。隨著資源要素與環(huán)境約束條件的深刻變化，規(guī)模城鎮(zhèn)化的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)逐步增大。全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的需求和期望也發(fā)生了深刻變化，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼。

2020年城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)成敗牽動(dòng)全局。城鎮(zhèn)化牽動(dòng)投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和橄欖型社會(huì)格局的形成。“十三五”如果以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)的相關(guān)改革能夠取得突破，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億人左右，成為新增中等收入群體的“后備軍”。

規(guī)模城鎮(zhèn)化不可持續(xù)。若繼續(xù)走以做大GDP總量為主要目標(biāo)、以土地批租為主要特點(diǎn)的傳統(tǒng)規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，不僅難以走下去，而且也難以支撐公平可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。“唯GDP是從”的城鎮(zhèn)化將是場(chǎng)災(zāi)難。

2020：形成人口城鎮(zhèn)化新格局

（一）由人口城鎮(zhèn)化走向人的城鎮(zhèn)化

人口城鎮(zhèn)化是“人的城鎮(zhèn)化”的首要任務(wù)。實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，首要的是要加快推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”進(jìn)程：一方面是實(shí)現(xiàn)“量”的改變，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)村向城市的空間遷移；另一方面是實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的提升，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、價(jià)值觀等各方面從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)型。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化。2013年，我國(guó)的名義城鎮(zhèn)化率為53.73%，人口城鎮(zhèn)化率僅為36%，遠(yuǎn)低于2012年世界人口城鎮(zhèn)化52%的平均水平。要實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，首先要使人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定水平。

人口城鎮(zhèn)化的“重頭戲”是農(nóng)民工市民化。城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。到2020年著力解決好“三個(gè)1億人”問(wèn)題，前兩個(gè)“1億人”的主體是農(nóng)民工，后一個(gè)“1億人”中也有不少是農(nóng)民工。

（二）“十三五”：形成人口城鎮(zhèn)化新格局的重大任務(wù)

把人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%作為約束性目標(biāo)。通過(guò)制度創(chuàng)新，以人口城鎮(zhèn)化率不低于2.3%的增長(zhǎng)速度，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距控制在10個(gè)百分點(diǎn)左右，并初步形成人口城鎮(zhèn)化的新格局，接近2012年52%的世界平均城鎮(zhèn)化水平。

建立全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度。1-2年內(nèi)，剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度。3-4年內(nèi)，除某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實(shí)施居住證制度。到2020年，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度，讓戶籍制度退出歷史舞臺(tái)。

總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。綜合考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平上的差距，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的底線水平大致相當(dāng)，到2020年總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

讓農(nóng)民工成為歷史。農(nóng)民工市民化已經(jīng)到了臨界點(diǎn)，農(nóng)民工長(zhǎng)期融不進(jìn)城市社會(huì)，長(zhǎng)期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。

形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)任務(wù)和突破口?；拘纬伞皟蓹M三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

推進(jìn)大中小城市公共資源配置均等化

（一）以公共資源配置均等化促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

戶籍制度形成的公共福利“洼地”。

把公共資源配置均等化作為中央地方財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。適當(dāng)提高縣級(jí)政府增值稅分成比例，同時(shí)實(shí)施消費(fèi)稅共享政策；加大各級(jí)政府對(duì)中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)新增財(cái)政城市建設(shè)資金主要用于中小城鎮(zhèn)，實(shí)質(zhì)性地提高中小城鎮(zhèn)人口集聚功能。

改革用地制度。用地計(jì)劃指標(biāo)要向保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等領(lǐng)域傾斜，提高中小城鎮(zhèn)人口承載能力；盡快實(shí)施服務(wù)業(yè)用地與工業(yè)用地“同地同價(jià)”政策，推動(dòng)中小城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高中小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力。

重點(diǎn)改善中小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。將特大城市的交通、供水等基礎(chǔ)設(shè)施向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)延伸，用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來(lái)；設(shè)立專項(xiàng)資金，加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；發(fā)揮政策性金融的優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)小城鎮(zhèn)公共設(shè)施、公共服務(wù)、城鎮(zhèn)民生等具有公益性領(lǐng)域的金融支持。

以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)的中小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿薮?。中小城?zhèn)將成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要載體，其巨大的消費(fèi)潛力、投資潛力，將成為支撐可持續(xù)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。

公共資源配置不均成為大中小城鎮(zhèn)發(fā)展失衡的突出因素。中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，2012年底，全國(guó)還有20%的小城鎮(zhèn)沒有集中供水，有80%的小城鎮(zhèn)沒有污水和垃圾處理設(shè)施；縣域城鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口只有7000人左右，相當(dāng)多的建制鎮(zhèn)居民不足5000人。

根源在于行政等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制。我國(guó)城鎮(zhèn)化模式的顯著特點(diǎn)是政府主導(dǎo)型，行政等級(jí)化的公共資源配置機(jī)制，不僅造成中小城鎮(zhèn)公共資源配置嚴(yán)重不足，缺乏吸引力，也是造成大城市快速擴(kuò)大、盲目擴(kuò)張的重要體制性因素。

公共資源配置的“行政等級(jí)制”導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間失衡。在行政等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制下，公共資源配置的行政中心偏向和大城市偏向的“雙重偏向”特點(diǎn)突出。一些城市發(fā)展超出了資源環(huán)境承載能力，“舊賬未還、又欠新賬”，人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾日益突出。另一方面，由于中小城市和小城鎮(zhèn)行政等較級(jí)低、規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)缺乏，城鎮(zhèn)人口承載等綜合功能較弱。

（二）以公共資源配置均等化促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化

公共福利、資源配置重點(diǎn)向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜。大中小城市公共資源配置均等化重要路徑，既要填平戶籍制度形成的公共福利“洼地”，也要填平非

從人口城鎮(zhèn)化走向城鄉(xiāng)一體化

（一）以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化

以新型城鎮(zhèn)化輻射帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化所帶動(dòng)的城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展在保障糧食安全的基礎(chǔ)上，不能再停留在“溫飽型農(nóng)業(yè)”，全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的品種、品質(zhì)、安全、營(yíng)養(yǎng)提出了更高要求，迫切要求農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型。

以人口城鎮(zhèn)化促進(jìn)城鄉(xiāng)消費(fèi)一體化的大趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，如果1.3-1.5億新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果能順利實(shí)現(xiàn)市民化，到2020年有望釋放至少5萬(wàn)億元的潛在消費(fèi)需求。隨著電子商務(wù)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)、跨境電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的應(yīng)用，城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”在逐步縮小，城鄉(xiāng)消費(fèi)市場(chǎng)一體化將是大勢(shì)所趨。

以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化。加快城鄉(xiāng)社區(qū)一體化是推動(dòng)“物的新農(nóng)村”與“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進(jìn)的重要舉措。從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村公共資源配置不足、城鄉(xiāng)差距大成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展滯后的重要原因。以城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置為例，根據(jù)《2013年中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》，2012年占全國(guó)人口60%以上的農(nóng)村居民，其醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用僅占全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用的24.3%，而占全國(guó)總?cè)丝谏儆?0%的城市居民卻花費(fèi)了75.6%的衛(wèi)生費(fèi)用；我國(guó)人均衛(wèi)生費(fèi)用2056.6元，其中城市2969元，農(nóng)村1055.9元，城市是農(nóng)村的2.8倍。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地“平等入市、同權(quán)同價(jià)”

改變城鄉(xiāng)二元土地制度。在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要處于無(wú)價(jià)格的非正規(guī)交易，不同類型的農(nóng)村土地按不同的準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)入市場(chǎng)。2008-2010年，城市建設(shè)、國(guó)有土地收益基金、保障性安居工程三項(xiàng)支出占土地出讓金收益，平均為69.56%，土地出讓收益用于農(nóng)村的部分合計(jì)3年平均為9.52%。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地過(guò)程中，主要實(shí)行政府征收，在城鄉(xiāng)二元的土地增值收益分配制度下，地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商等土地占有者獲得土地增值收益的大頭，被征地農(nóng)民不僅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，更重要的是喪失未來(lái)土地增值收益分享權(quán)。根據(jù)《2014中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2013年農(nóng)村居民家庭人均財(cái)產(chǎn)性收入只有293元，僅為城鎮(zhèn)居民家庭的36.2%。土地不能變?yōu)樨?cái)富是戶籍制度改革和城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。實(shí)行統(tǒng)一的土地權(quán)屬登記，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的“同地同權(quán)”。以用途管制為唯一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地平等入市，建議在《土地管理法》第九條中增加一款“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，主要通過(guò)市場(chǎng)配置土地資源”，為農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)和制度保障。 改變政府壟斷土地供應(yīng)現(xiàn)狀，在嚴(yán)格用途管制和規(guī)劃約束下，真正形成由供求決定價(jià)格的機(jī)制，并建立征地拆遷的“負(fù)面清單”和統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押交易市場(chǎng)。發(fā)放城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，改革宅基地使用制度，積極穩(wěn)妥解決“小產(chǎn)權(quán)房”，逐步打通城鄉(xiāng)住宅市場(chǎng)。

（三）城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并軌

人口城鎮(zhèn)化迫切要求城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度融合統(tǒng)一。在規(guī)模城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障制度將2.6億農(nóng)民工中的絕大多數(shù)被排斥在城市社保體系之外。同時(shí)，勞動(dòng)力自由流動(dòng)業(yè)需要轉(zhuǎn)續(xù)無(wú)障礙的社會(huì)保障體系。

改變“碎片化”的社會(huì)保障體制安排。目前，雖然社會(huì)保障各區(qū)域之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)已在部分省市間展開，但由于社會(huì)保障待遇在各個(gè)省市之間存在明顯差距，各個(gè)險(xiǎn)種的統(tǒng)籌層次參差不齊，跨地區(qū)轉(zhuǎn)移續(xù)接總體尚未破題，亟須改變社會(huì)保障的地區(qū)分割體制。

打破城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體制。到2017年，將符合條件的各類人群納入制度體系，重點(diǎn)做好農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員的參保工作；提高保障水平，縮小待遇差距，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)人群“?；尽钡哪繕?biāo)。到2020年，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、轉(zhuǎn)移續(xù)接無(wú)障礙，構(gòu)建起公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

（四）推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“二孩”政策

老齡化與低生育率的疊加。統(tǒng)計(jì)顯示，2013年我國(guó)60歲以上人口已超過(guò)2億，占比為14.91%，我國(guó)已進(jìn)入老齡化階段。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口數(shù)據(jù)測(cè)算，到2020年我國(guó)60歲以上人口規(guī)模將達(dá)到2.42億人，占比達(dá)到16.9%；到2030年，60歲以上人口規(guī)模將達(dá)到3.46億人，占比達(dá)到23.8%。而目前總和生育率只有1.4，遠(yuǎn)低于更替水平2.1，已經(jīng)非常接近國(guó)際公認(rèn)的1.3的“低生育陷阱”。如果低生育率不改變，到本世紀(jì)中葉，我國(guó)一半人口在45歲以上，年輕勞動(dòng)力將持續(xù)下降一半，只有一孩的60歲老年夫婦將超過(guò)50%，由此帶來(lái)的是老齡人口撫養(yǎng)比的上升。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，所有落入這一“陷阱”的國(guó)家，都難以重新達(dá)到人口更替水平。

“十三五”實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“二孩”政策。目前，“單獨(dú)二孩”對(duì)改善人口結(jié)構(gòu)是“杯水車薪”?！皢为?dú)二孩”政策實(shí)施后，并未出現(xiàn)大量申請(qǐng)現(xiàn)象。從2014年1月17日開始，各省陸續(xù)實(shí)行單獨(dú)二孩政策，截至2014年9月30日，全國(guó)只批準(zhǔn)單獨(dú)二孩申請(qǐng)70多萬(wàn)例，并且申請(qǐng)人數(shù)在逐月遞減，職能部門所擔(dān)心的“單獨(dú)二孩”政策所帶來(lái)的補(bǔ)償性生育的人口反彈并沒有出現(xiàn)。同時(shí)，“單獨(dú)二孩”政策適用家庭比例不高，全國(guó)符合“單獨(dú)兩孩”政策的家庭有1100萬(wàn)。在人口紅利減少、老齡化加速的背景下，人口政策的放開將在一定程度上延長(zhǎng)人口紅利期。根據(jù)中國(guó)社科院預(yù)測(cè)，如果從目前的“單獨(dú)二孩”政策過(guò)渡到“全面放開二孩”政策，甚至更大幅度的政策調(diào)整，對(duì)經(jīng)濟(jì)潛在的增長(zhǎng)率產(chǎn)生的短期“負(fù)效應(yīng)”最多達(dá)0.2個(gè)百分點(diǎn)，但產(chǎn)生的長(zhǎng)期“正效應(yīng)”卻能達(dá)到0.4～0.5個(gè)百分點(diǎn)。

“十三五”人口政策的轉(zhuǎn)型。首先，考慮到目前提交申請(qǐng)二胎的人較少，放開全面二胎的時(shí)間不能太遲。第一步，“十三五”初期，可以考慮分區(qū)域放開二孩政策。第二步，到2020年，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口政策，實(shí)施“全面放開二孩”政策；少數(shù)民族地區(qū)仍執(zhí)行現(xiàn)行的“三孩政策”和不限制生育等特殊政策。其次，人口政策轉(zhuǎn)型重心由計(jì)生工作轉(zhuǎn)向人力資源管理與公共服務(wù)。由側(cè)重控制人口數(shù)量向促進(jìn)人口均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變；由單一計(jì)生工作向統(tǒng)籌解決人口素質(zhì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)從控制管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

本篇執(zhí)筆：夏鋒，系中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)助理