從管制走向善治：社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度完善路徑分析

趙倫

摘要：作為一種地方政府社會管理的制度創(chuàng)新，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度已經(jīng)并正在依循風(fēng)險管控工具、政府治理手段和社會善治機(jī)制的變遷路徑進(jìn)行實踐和完善。本文力圖闡述其面臨的結(jié)構(gòu)性善治缺陷，并對其制度演進(jìn)的挑戰(zhàn)與改進(jìn)路徑進(jìn)行探討，希冀推動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度從政府單向管制向社會協(xié)作善治轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府權(quán)力規(guī)范運行。

關(guān)鍵詞：社會穩(wěn)定；風(fēng)險評估；管制；善治

中圖分類號：F0699文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

我國的全面深化改革和加快轉(zhuǎn)型發(fā)展極其需要一個長期穩(wěn)定的社會環(huán)境。社會長治久安是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧的基本條件，又是鞏固執(zhí)政黨與政府執(zhí)政合法性的重要基石，自然而然就成為所有公共治理活動的重要價值目標(biāo)。改革開放以來，中國正加速朝向一個工業(yè)化的風(fēng)險社會發(fā)展，同時這個社會也正在向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型[1]。隨著城市規(guī)模急劇擴(kuò)張、貧富差距逐步拉大、社會階層加快分化，以群體性事件為基本表征的底層矛盾和沖突快速積累，自上而下的維穩(wěn)壓力倒逼基層改革。在此背景下，地方政府積極尋求管理治理方式革新，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度（以下簡稱穩(wěn)評制度）正是有益的嘗試。本文以治理和善治理論為統(tǒng)領(lǐng)，對穩(wěn)評制度的演進(jìn)歷程與發(fā)展方向進(jìn)行系統(tǒng)性分析，以期對引導(dǎo)穩(wěn)評制度逐步完成從政府單向管制向社會協(xié)作善治轉(zhuǎn)變有所助益。

一、穩(wěn)評制度的善治變革是國家治理體系現(xiàn)代化的客觀要求

治理理論是對二十世紀(jì)初以來過度依賴信奉政府機(jī)構(gòu)與權(quán)威的深度反省，是對各種公共管理行為失效或社會成本增加的理性反應(yīng)。格里·斯托克認(rèn)為，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者，這些參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)，并積聚起辦好事情的能力或運用權(quán)威[2]。治理理論最大的貢獻(xiàn)就在于把公民社會從政府的管理對象轉(zhuǎn)化成了政府的合作伙伴，它倡導(dǎo)政府與公民社會共同對公共生活進(jìn)行合作管理，主張政治國家與公民社會在市場化、全球化和信息化過程中不斷深入互動、依存協(xié)作。

善治理論則是對傳統(tǒng)統(tǒng)治理論和治理理論的超越與延伸。善治基于治理主體、治理權(quán)威、治理責(zé)任和治理網(wǎng)絡(luò)，對治理本身設(shè)置了合法性與法制性、透明性與參與性、責(zé)任性與回應(yīng)性、合理性與有效性等四大原生性價值規(guī)定。在善治視域中，公民社會是政府施政的來源和對象，政府是公民社會發(fā)展的手段和條件。善治理論借助價值再造，把公民社會從合作伙伴轉(zhuǎn)化成了施政的合法性來源和服務(wù)主體。善治是政府的應(yīng)盡義務(wù)和職責(zé)，同時又是公民社會的應(yīng)享權(quán)利和讓渡公民權(quán)利的結(jié)果。在此意義上，善治更多的是公民社會對政府施政的價值約束和德性要求。社會善治內(nèi)生的法治透明、公平參與、責(zé)任效率、信任包容等基本內(nèi)核，為衡量社會治理狀況提供了標(biāo)尺，為提升社會治理質(zhì)量指明了努力的方向，是實現(xiàn)國家與社會的良性互動與合作共贏、實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要途徑。

在基本價值規(guī)定性的有效約束和引導(dǎo)下，政府施政完成了從治理到善治的躍升和質(zhì)變，公民社會對政府公權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)定從工具中性向價值善性演進(jìn)，這是對國家及政府的更高德性和正義性要求。在急劇全球化過程中，隨著公民社會興起和傳統(tǒng)公共管理不斷出現(xiàn)弊端，治理與善治的政府理念迅速從發(fā)達(dá)國家傳播到發(fā)展中國家，并逐漸成為新公共管理運動的核心價值主張。治理與善治制度，以及作為其支持的價值觀和知識，修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論，在全球范圍形成巨大共識[3]。

改革開放以來，中國社會治理變革的總體方向是由威權(quán)人治轉(zhuǎn)向權(quán)威法治，由黨政合體一元治理轉(zhuǎn)向群體分離多元治理，由中央集權(quán)管理轉(zhuǎn)向地方分權(quán)競爭，由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)評制度即是在這一變革大潮中逐漸孕育興起的。由于中國正處在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、由鄉(xiāng)土中國向都市中國的轉(zhuǎn)型陣痛期，前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的各種要素相互疊合，致使社會風(fēng)險呈現(xiàn)出人為性強(qiáng)、處置滯后、逆向流動集聚于弱勢群體等新特點[4]。在此特定社會生態(tài)下，實踐建構(gòu)中的穩(wěn)評制度正經(jīng)歷著風(fēng)險管控工具、政府治理手段和社會善治機(jī)制的復(fù)合演化與價值疊加，無疑將深度嵌入到國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中。換句話說，以善治作為價值導(dǎo)向助推穩(wěn)評制度變革完善，已經(jīng)成為實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的客觀要求。

二、發(fā)展成本激增與社會矛盾集聚釋放讓地方政府陷入治理困境

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)高速增長，各種合法形式的社會矛盾和非法形式的社會矛盾集聚上升，訪民上下流竄、環(huán)境日益惡化、社會道德滑坡等社會成本持續(xù)顯現(xiàn)。傳統(tǒng)意識形態(tài)和社會控制機(jī)制的失效和新的社會控制機(jī)制如法治尚未真正建立，成為中國社會穩(wěn)定風(fēng)險萌發(fā)的重要根源。面對此起彼伏的群體性事件與上級層層加碼的維穩(wěn)責(zé)任，各級政府逐漸陷于恐懼性風(fēng)險政治邏輯，截訪攔訪、動用暴力機(jī)構(gòu)頻繁壓制群眾合理訴求等各種“體制性防衛(wèi)過當(dāng)”的現(xiàn)象層出不窮。這正反映出多數(shù)地方政府在公共沖突管理上還缺乏科學(xué)精神，缺乏對真風(fēng)險“亮劍”的勇氣和駕馭的技術(shù)[5]。與此同時，經(jīng)濟(jì)社會管理體制急劇變革加劇了各種風(fēng)險的寄生空間和現(xiàn)實可轉(zhuǎn)換性，而網(wǎng)絡(luò)時代信息傳媒的便捷性，尤其是自媒體的崛起，更是加速了風(fēng)險感知的擴(kuò)散。因此，對交織著系統(tǒng)性和發(fā)散性、現(xiàn)實性與虛擬性、點源性與網(wǎng)絡(luò)性的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評估，既不可避免，又極具挑戰(zhàn)。

通常而言，一個國家的經(jīng)濟(jì)總量越大、人口越多、社會結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，由社會動蕩所造成的代價也就會越大，社會為之所付出的成本也就會越高[6]。社會動蕩或局部混亂既不符合主權(quán)國家的整體利益，也不符合牽涉其中特定群體的利益。尤其是在全球化推進(jìn)中區(qū)域性動蕩愈演愈烈的背景下，某種程度上說社會安寧穩(wěn)定又是一項稀缺的社會性福利。社會穩(wěn)定本質(zhì)上是不同群體或組織博弈的結(jié)果，如若既有的社會格局或穩(wěn)定狀態(tài)對部分群體利益造成嚴(yán)重?fù)p害，他們將力圖打破現(xiàn)狀進(jìn)而重新構(gòu)建穩(wěn)定均衡。穩(wěn)評制度正是要預(yù)測衡量特定事項對特定群體是否造成利益損害，損害的程度有多大，相關(guān)補(bǔ)償救助能否維持健康的穩(wěn)定狀態(tài)，而非一味地固化不合理的結(jié)構(gòu)態(tài)勢。因而，穩(wěn)評制度在政府與相關(guān)群體的緊張關(guān)系中好似構(gòu)建了一個有利的緩沖帶，通過發(fā)揮這個緩沖帶的減震效應(yīng)，國家與社會構(gòu)建起了互動通道，有利于把社會的激烈抗?fàn)庌D(zhuǎn)化為公眾的有序表達(dá)。

因而，風(fēng)險評估的核心意義就在于預(yù)警當(dāng)政者不要盲目打破均衡，以及啟示如何重新實現(xiàn)再均衡。由于善治架構(gòu)正是通過包容多方利益主體自主表達(dá)、多方互動、共同協(xié)調(diào)來達(dá)成社會群體相互之間的諒解與互助，從此意義上說，作為政府的一種風(fēng)險管控技術(shù)，善治是穩(wěn)評制度應(yīng)有的價值追求。然而發(fā)展的多重性與矛盾的復(fù)雜性常常構(gòu)成政府踐行善治的客觀阻礙和主觀推辭，部分急功近利的施政措施以及官員的失范行為已經(jīng)成為引發(fā)社會風(fēng)險的重要因素，這使得以政府主導(dǎo)和執(zhí)行的穩(wěn)評制度面臨著明顯的制度困境。

三、風(fēng)險社會語境下穩(wěn)評制度呈現(xiàn)出四大結(jié)構(gòu)性善治缺陷

從傳統(tǒng)社會向初步現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型的時代，正是風(fēng)險文化可能浮現(xiàn)的時代[7]。轉(zhuǎn)型時期的中國社會，風(fēng)險文化崛起與高風(fēng)險社會來臨，正在逐步改變各種公共政策與建設(shè)項目的評價標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險語義正逐漸蓋過經(jīng)濟(jì)語義[8]。與此同時，隨著大眾話語權(quán)的逐步歸位，公眾輿論壓力對政府施政施加的影響愈加顯現(xiàn)。也就是說，再也不會輕易出現(xiàn)只有政府簡單認(rèn)同就開始動工的項目，而是只有項目本身征得了大眾理解并取得多數(shù)人認(rèn)同后才能動工。直白點說便是，面向風(fēng)險社會的項目評估，正在由政府代表群眾說了就算向群眾自己說了算轉(zhuǎn)變，讓大眾獲取真相、被大眾理解認(rèn)同已經(jīng)成為各級政府進(jìn)行項目評估的重要導(dǎo)向①。某種意義上講，未來對公共政策和建設(shè)項目的評價，標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)沒有最好的了，而是重點追求可接受性。正是在這種大眾話語加速崛起、公眾重新掌握項目評價主導(dǎo)權(quán)的背景下，之前政府單向的項目信息發(fā)布需要接納多回合多主體的質(zhì)詢參與，之前政府單一的價值認(rèn)定需要承受不同利益分化群體的價值爭議。正是由此，之前由政府主導(dǎo)的穩(wěn)評制度在善治層面的結(jié)構(gòu)性缺陷也就集中顯現(xiàn)出來。

一是合法性與法制性構(gòu)建滯后。法律規(guī)定性位階偏低、地方政策的主導(dǎo)性較重是當(dāng)前穩(wěn)評制度運行的主要特征。相關(guān)法律的正式規(guī)定，將為評估制度施行提供強(qiáng)有力的合法性支撐。而當(dāng)前針對穩(wěn)評制度的法律表述，仍然較為集中于政府自覺性行為、政策規(guī)定性行為和地方性法規(guī)行為三個層次。隨著自上而下的各種政策規(guī)定性意見和辦法的相繼出臺，從中央到地方，穩(wěn)評制度基本上完成了從自覺性行為到政策規(guī)定性行為的轉(zhuǎn)變②。依靠強(qiáng)勢的政府威權(quán)，評估制度在形式要件上執(zhí)行得相對順利，但短期內(nèi)要實現(xiàn)從政策規(guī)定性行為到法律規(guī)定性行為的質(zhì)性轉(zhuǎn)變，可能性依然較小。較低的法定位階，雖然便于為地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新提供因地制宜的靈活性，卻嚴(yán)重削弱了制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，導(dǎo)致基層地方政府采取多種“走樣”的變通路徑，背離了政策設(shè)定的初衷。合法性與法制性構(gòu)建的滯后，既是穩(wěn)評制度的核心善治缺陷，又是形成其他善治缺陷的重要根源。穩(wěn)評制度作為一種自主性、嵌入性的程序構(gòu)造，當(dāng)且僅當(dāng)上升為一種法定程序時，其制度理性和權(quán)威性才更易彰顯。

二是透明性與參與性保障虛置。主流風(fēng)險評估強(qiáng)調(diào)成本—收益分析、環(huán)境風(fēng)險分析等經(jīng)濟(jì)、環(huán)境層面評估，忽視對公眾風(fēng)險感知的心理、文化層面的分析與評估，致使作為風(fēng)險承擔(dān)者的公眾被排斥在風(fēng)險管理和決策之外[9]。相關(guān)利益主體的參與性明顯不足和公眾的知情權(quán)缺失是保障虛置的主要體現(xiàn)。地方政府穩(wěn)評制度從建立初始就是寓于體制內(nèi)的運作機(jī)制、迫于體制內(nèi)的維穩(wěn)壓力，保持良好的“維穩(wěn)”政績是地方政府制度創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點。擴(kuò)大公民參與、增進(jìn)政府行為的透明性、促進(jìn)信息公開以及完善公民監(jiān)督等并未受到足夠重視。地方政府企圖通過穩(wěn)評制度這種風(fēng)險預(yù)警“操作箱”來化解社會戾氣，殊不知民眾憤懣的正是各級官僚遮掩利弊、過濾信息的欺民愚民行為。某種程度上，風(fēng)險評估正是信息傳播大眾化、網(wǎng)絡(luò)化倒逼政府轉(zhuǎn)變管制方式的結(jié)果。由于政府本位主義的內(nèi)在制約，政府信息公開推進(jìn)緩慢，公民參與程度低，長期以來地方官員成為推動穩(wěn)評制度演進(jìn)的關(guān)鍵主體，而相關(guān)利益群體總是被動式地進(jìn)行利益表達(dá)和信息反饋，公眾的參與權(quán)長期陷入虛化境地。

三是責(zé)任性與回應(yīng)性厘定不清。當(dāng)前，地方政府既是潛在穩(wěn)定風(fēng)險的重要激發(fā)者和助推者，又是風(fēng)險的評估者和疏導(dǎo)者，制度運行中角色僭越現(xiàn)象普遍存在。一切利益相關(guān)者皆不可排除其利益驅(qū)動和自身偏好，官僚及官僚機(jī)構(gòu)的行為都應(yīng)視為面對一系列選擇最終以個人偏好為出發(fā)點所作的最偏好的行為[10]。而受以經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)的發(fā)展政治意識形態(tài)影響，參與重大工程及項目的規(guī)劃、審批和建設(shè)普遍成為各級政府不言自明的職責(zé)，而這些重大事項往往又都會牽涉到復(fù)雜利益的調(diào)整。問題在于，以威權(quán)政府主導(dǎo)的行政化利益調(diào)整模式，難以妥善回應(yīng)不同群體的復(fù)雜利益訴求，并極有可能對弱勢沉默群體造成嚴(yán)重的利益?zhèn)?，加之民眾暢通有效的利益表達(dá)機(jī)制不健全，極易造成各種官民糾紛并把利益沖突和憤怒矛頭引向政府。在此背景下，風(fēng)險評估依然按照“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰決策誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任邏輯，歸口確定評估工作的主體為政府及其下屬部門，這種“風(fēng)險制造者評估化解風(fēng)險”看似合理，卻存在必然的自我監(jiān)督悖論，難以滿足群眾對政府妥善積極回應(yīng)的合理期待。

四是合理性與有效性協(xié)調(diào)乏力。穩(wěn)評制度運行仍存在諸多社會制約，導(dǎo)致評估結(jié)論的低信譽與低效度矛盾凸顯。首先是政府信息公開滯后，使得風(fēng)險源暴露遲緩和不足，降低了評估的預(yù)見性。一方面民眾對地方政府的信任狀況多為負(fù)資產(chǎn)，民眾對地方政府官員的懷疑和猜測本身就成為很多地方社會穩(wěn)定風(fēng)險萌發(fā)和積累的重要根源。另一方面信息公開不暢致使相關(guān)社會主體獲取信息存在缺陷，訴求表達(dá)不能漸進(jìn)有序的推行，矛盾沖突的突發(fā)性增強(qiáng)，極易造成風(fēng)險估計不足與損失擴(kuò)大。其次是評估的責(zé)任邏輯不夠嚴(yán)密，削弱了評估的可信性。同一個政府部門既作為“業(yè)主”負(fù)責(zé)重大項目的承辦，又要行使“監(jiān)督部門”的責(zé)任評估和風(fēng)險判定，難免出現(xiàn)“做形式”、“走程序”的現(xiàn)象，評估結(jié)論的可信度值得商榷。同時，在“項目出政績-政績獲升遷-風(fēng)險卡項目-政府評風(fēng)險”鏈?zhǔn)街校姓O(jiān)督倫理面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。第三是專業(yè)化評估力量培育不足與第三方評估機(jī)制不完善，長期制約著評估水平和結(jié)論科學(xué)性的提升。

穩(wěn)評制度的結(jié)構(gòu)性善治缺陷制約著其更好地發(fā)揮風(fēng)險預(yù)警和情緒疏導(dǎo)的社會效應(yīng)。當(dāng)前，善治已經(jīng)成為公民社會對政府執(zhí)政施政的期待，必須通過善治理念的價值規(guī)定性引導(dǎo)，保障不同利益相關(guān)群體的參與權(quán)利，厘清劃定各級政府的參與角色，有效啟動市場咨詢機(jī)構(gòu)、社會專家系統(tǒng)的評估功能，推動穩(wěn)評制度從政府單向管制向社會協(xié)作善治轉(zhuǎn)變。

四、制度演進(jìn)的有效路徑

實踐中的穩(wěn)評制度正面臨著多維度發(fā)展，對于當(dāng)下的中國社會而言，其生命力在于推進(jìn)公共決策過程民主化觸發(fā)機(jī)制的潛在功能與實現(xiàn)社會矛盾源頭治理、關(guān)口前移、緩解社會矛盾激化程度的直接功能[11]。然而，不論是潛在功能抑或是直接功能的有效發(fā)揮，都有賴于相關(guān)主體的科學(xué)定位和合理參與。在穩(wěn)評制度運行過程中，政府的責(zé)任應(yīng)該集中強(qiáng)化還是分化離散、如何激發(fā)政府與第三方社會組織開展有效合作、多元監(jiān)督如何實現(xiàn)，這三方面的問題分別涉及穩(wěn)評制度的責(zé)任機(jī)制、合作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，是其實現(xiàn)善治演化的關(guān)鍵節(jié)點。

（一）祛魅政府責(zé)任的壟斷性建構(gòu)

當(dāng)前，重大項目建設(shè)風(fēng)險引發(fā)的沖突矛頭極易向社會體制、社會公共政策和政治制度等形而上諸領(lǐng)域擴(kuò)展延伸。毫無疑問，維護(hù)社會穩(wěn)定是政府不可推卸的責(zé)任，但切不可就此推定政府對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估本身負(fù)有主導(dǎo)性、壟斷性責(zé)任。關(guān)鍵是要跳出各級政府及其官員自身的維穩(wěn)邏輯——各級政府及其官員對社會穩(wěn)定負(fù)有責(zé)任，關(guān)涉重大事項的具體行政決議有可能激發(fā)社會矛盾，所以政府及其官員理應(yīng)在風(fēng)險評估過程中承擔(dān)主體責(zé)任——此邏輯正是支撐和倒逼地方政府大力推行穩(wěn)評制度的緣由，但這種“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰決策誰負(fù)責(zé)”看似合理的邏輯卻隱含著政府占有責(zé)任主體的身份壟斷性，政府主導(dǎo)并壟斷各種風(fēng)險的審核責(zé)任，極易造成專家介入、社區(qū)互動等社會參與機(jī)制的缺失。

風(fēng)險社會的重要特征即是系統(tǒng)性風(fēng)險普遍存在于現(xiàn)代社會。政府不是風(fēng)險轉(zhuǎn)化成真實危險后的唯一承受主體，防控風(fēng)險也就不應(yīng)該成為政府的獨自責(zé)任和壟斷性權(quán)力，政府只是因為掌控公共資源和壟斷合法暴力而具有特殊的地位而已。所以，在穩(wěn)評制度中政府及其相關(guān)部門天然具有主導(dǎo)性責(zé)任的理由是不充分的。因此，從風(fēng)險結(jié)果來倒推責(zé)任的分擔(dān)機(jī)理，不失為一個有效的責(zé)任劃分進(jìn)路，這也符合善治以制度績效而非其他來劃分責(zé)任的內(nèi)在要求。

在風(fēng)險感知方面，相對于政府部門官僚式的控制型思維和復(fù)雜的決策程序而言，非政府組織具有靈活的組織反應(yīng)優(yōu)勢，能夠及時、快速反饋社會不穩(wěn)定因素，在信息獲取方面更加貼近民眾，具有多元性和開放性的先天優(yōu)勢。因此基于效率考慮，防控風(fēng)險的責(zé)任也應(yīng)該是擴(kuò)展性和包容性的，即各級政府、各種社會組織以及公民個體理應(yīng)共同承擔(dān)風(fēng)險評估的責(zé)任，不應(yīng)該有例外群體。正如貝克所言，“社會成員、企業(yè)、國家機(jī)構(gòu)、政治家都應(yīng)該對工業(yè)化所造成的風(fēng)險負(fù)有責(zé)任”[12]，只是實踐過程中責(zé)任的細(xì)化和具體化存在諸多阻礙而已。

在操作層面，不同責(zé)任主體因動用相關(guān)資源和匯聚智力的組織能力不盡相同，所以角色將相應(yīng)地出現(xiàn)分化，應(yīng)該本著能力-責(zé)任對等原則，合理劃分不同相關(guān)主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。依循差異化責(zé)任劃分體系，風(fēng)險評估應(yīng)該逐步履行責(zé)任共擔(dān)、角色分化、有限可追究原則。遺憾的是，各地已經(jīng)出臺的評估細(xì)則和很多學(xué)者的主張雖然已經(jīng)強(qiáng)調(diào)要更加注重利益相關(guān)者和專業(yè)社會組織的參與，但卻都過于狹隘的寓于相關(guān)主體的責(zé)任能力差異，而沒有賦予這些社會組織和公民個體與政府同等責(zé)任主體地位，并一再強(qiáng)調(diào)從屬和依附于行政力量，這是典型的因責(zé)任能力小而弱化責(zé)任權(quán)利的誤導(dǎo)。由此看來，對政府壟斷性責(zé)任祛魅化依舊任重而道遠(yuǎn)。

（二）構(gòu)建非營利性合作關(guān)系確保獨立性評估意見的有效表達(dá)

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實質(zhì)上是對地方政府公共決策權(quán)力的一種約束和制衡，要真正實現(xiàn)這種制衡，關(guān)鍵是要確立地位相對獨立的評估機(jī)構(gòu)，并賦予其獨立發(fā)表評估意見的權(quán)力空間。事實上，當(dāng)前各地政府在穩(wěn)評制度中仍然面臨“運動員與裁判員”并肩的身份尷尬。這在提高風(fēng)險決策速率（而非效率）的同時，卻有損于相關(guān)決策的預(yù)警質(zhì)量。

從當(dāng)前評估事務(wù)施行看，重大或公共性項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方式有兩種：行政部門自評和第三方委托評估。行政部門自評的弊端比較明顯，諸如評估信息封閉、自證取向嚴(yán)重、缺少外部監(jiān)督等。特別是在政府信任資源嚴(yán)重流失、民眾形成負(fù)面刻板化認(rèn)知的社會生態(tài)下，政府自評的社會可信度將會大打折扣。而第三方委托評估作為行政部門自評的合理延伸，從評估效果上來看，委托評估相對政府自評的明顯改進(jìn)就是“第三方獨立性”的適當(dāng)確立，進(jìn)而促進(jìn)專業(yè)性、權(quán)威性、可信性的持續(xù)提高。

但現(xiàn)實中，咨詢機(jī)構(gòu)與政府的談判地位極不對等，支撐保障其獨立性的基礎(chǔ)并不牢固。例如，上海、寧波、重慶把一些項目委托給投資咨詢公司，這種方法事實上促使第三方機(jī)構(gòu)作為項目委托的乙方，仍然要接受作為甲方政府部門的利益制衡，難以避免會異化出各種利益輸送鏈條。當(dāng)前，地方政府掌握著風(fēng)險評估市場利益配置的各種靈活性和發(fā)包主動權(quán)，而第三方咨詢機(jī)構(gòu)缺乏進(jìn)行討價還價的實質(zhì)性能力。由于咨詢機(jī)構(gòu)是作為市場逐利主體與政府談判，其獨立性只能在追逐利潤最大化的過程中屈從于利益鏈壓力，進(jìn)而造成風(fēng)險評估結(jié)果缺乏公信力和科學(xué)性。因此，現(xiàn)實中不管是行政部門自證自評，還是第三方機(jī)構(gòu)屈服于利益關(guān)聯(lián)輸送的評估，均存在致使獨立性評估意見有效表達(dá)失靈的可能性。

如何才能促使政府與第三方評估機(jī)構(gòu)開展有效的合作，關(guān)鍵在于通過構(gòu)建非營利合作關(guān)系，確保第三方獨立性評估意見的有效表達(dá)。政府管理機(jī)構(gòu)與社會組織開展富有成效的合作是善治的重要體現(xiàn)，事實已經(jīng)證明治理的權(quán)威不僅僅屬于政府，發(fā)展成熟的社會組織，尤其是公益性強(qiáng)的非營利組織，完全可以獲得公眾信任并施行有效治理。只是在我國當(dāng)前“大政府，小社會”的治理生態(tài)中，社會組織更多時候需要依附于政府才能獲得各種治理資源和尋利空間。所以，要實現(xiàn)第三方獨立性評估意見的完備表達(dá)，關(guān)鍵在于政府應(yīng)堅決退出直接評估領(lǐng)域進(jìn)而破除政府對評估事務(wù)的事實性壟斷，在法律上給予社會咨詢評估機(jī)構(gòu)有效賦能，大力培育扶持公益性較強(qiáng)的中立評估機(jī)構(gòu)，全面構(gòu)建非營利的合作關(guān)系，確保評估的獨立性和有效性。這樣也就能更好地避免因市場逐利性而致使評估機(jī)構(gòu)喪失客觀獨立性的無序競爭，減少因利益需要各種主體對評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行金錢贖買和直接施壓的風(fēng)險。

（三）構(gòu)建多元化參與夯實有效監(jiān)督的主體基礎(chǔ)

從各地已出臺的風(fēng)險評估辦法來看，無一例外的是把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一種內(nèi)部行政行為或者前置行政行為，因而對這種評估行為缺乏實質(zhì)性的社會監(jiān)督。從參與實施評估的主體來看，各地的規(guī)定存在差異，主要包括社會組織、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、法律工作者、基層組織工作人員和群眾代表等，表面上看多樣性似乎有所保障，但實質(zhì)里決定“誰參與評估”的權(quán)力仍然完全靈活的掌握在政府手里。從實踐來看，缺乏多元主體深度參與的風(fēng)險評估難以突破觀念意識狹隘、技術(shù)知識不足和制度程序弱化等主要障礙，且難以在風(fēng)險評估過程中實現(xiàn)對各種價值沖突的整合任務(wù)，達(dá)成價值共識更是無從談起。

隨著中國風(fēng)險社會的特質(zhì)愈加明顯，風(fēng)險問題的話語參與和風(fēng)險事件的行動參與都正在經(jīng)歷去精英化與去專業(yè)化過程，普通大眾正逐漸成為主導(dǎo)風(fēng)險話語與風(fēng)險事件的關(guān)鍵角色。正因如此，地方政府重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要實現(xiàn)良好預(yù)期，就必須促進(jìn)參與主體邁向?qū)嵸|(zhì)性多元，保障社會公眾作為風(fēng)險評估共同責(zé)任主體的參與權(quán)利。參與主體的代表性和多元性是當(dāng)前推進(jìn)風(fēng)險評估制度監(jiān)督體系完善最切實可行的嵌入點。另外，多元參與形成多元監(jiān)督，參與的質(zhì)量決定監(jiān)督的質(zhì)量。準(zhǔn)確辨析相關(guān)主體的參與意愿與態(tài)度，是深化促進(jìn)多元化主體參與監(jiān)督的前提條件，但地方政府、市場獨立評估機(jī)構(gòu)、知識專家群體以及具體民眾等的參與意愿與強(qiáng)度并非靜止不變，這就需要因項目環(huán)境本身做具體厘清。短期來看，地方政府受政績競爭、維穩(wěn)壓力和趕超學(xué)習(xí)他者先進(jìn)經(jīng)驗的復(fù)合刺激，力推穩(wěn)評制度的積極性不會削弱，但需警惕評估過程形式化、評估效果與責(zé)任追究的虛無化。

有研究者提出加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，考慮到當(dāng)前政府依法行政的水平和信息公開的程度，各地推行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的步伐應(yīng)該審慎穩(wěn)重，特別是在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估基本由政府主導(dǎo)的情形下，風(fēng)險評估開放網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督可能會形成較大的輿論風(fēng)險。但長遠(yuǎn)來看，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督將不可避免的介入公共性項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

（本文部分觀點獲益于易小光、丁瑤、幸昆侖、熊艷等研究員與專家的啟發(fā)，在此謹(jǐn)表感謝。當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。）

注釋：

①以國內(nèi)的爭議較大的PX項目為例，由于地方政府與民眾溝通不充分，在未能獲得公眾普遍認(rèn)同的情況下就布局動工，甚至有些地方存在暗地動工之嫌，2007年以來，廈門、成都、昆明、廣東茂名先后出現(xiàn)了群體抗議事件，系列PX事件的爆發(fā)成為倒逼各級政府主動公布信息、主動構(gòu)建與民眾溝通渠道的強(qiáng)大壓力。

②2012年11月《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告》中明確提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制；2010年9月國務(wù)院發(fā)表《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，要求政府規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大政策的必經(jīng)程序；2010至今，各地政府陸續(xù)出臺有關(guān)穩(wěn)評制度的相關(guān)規(guī)定，甚至延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。

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Abstract：As a social management innovation of the local government， social stability risk assessment system has been and is to follow the path to practice and perfect， for a tool to control risk， a means of the governance and a social governance mechanism. This paper seeks to elaborate the structural defect of good governance that it faces， and discusses its institutional challenge and improvement path. We hope to promote social stability risk assessment system from a one-way government control to be a collaboration good governance， which can make the government power to have standardized operation.

Key words：social stability； risk assessment； management control； good governance

（責(zé)任編輯：嚴(yán)元）