基層人民銀行綜合執(zhí)法檢查工作中存在的問題及建議

【摘要】黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，對(duì)社會(huì)主義法治體系和法治理論進(jìn)行了全面闡釋和理論概括，基層人民銀行作為依法行政的實(shí)踐主體和法治央行的踐行主體，在維護(hù)金融穩(wěn)定和防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)工作中作用越來越重要。本文從基層人民銀行綜合執(zhí)法檢查工作實(shí)踐出發(fā)，簡(jiǎn)要介紹了執(zhí)法檢查中過程中存在的執(zhí)法管轄權(quán)、執(zhí)法依據(jù)以及執(zhí)法效果方面存在的疑問和困惑，并從執(zhí)法檢查自主權(quán)、金融管理創(chuàng)新以及檢查程序規(guī)范等方面進(jìn)行了可行性研究。

【關(guān)鍵詞】依法治國(guó) 執(zhí)法檢查 問題建議

一、綜合執(zhí)法工作基本情況

綜合執(zhí)法檢查作為“兩管理、兩綜合”工作的重要抓手，既是基層人民銀行履行金融管理職責(zé)的要求，又是依法行政和法治央行建設(shè)的契機(jī)。自2011年基層人民銀行綜合執(zhí)法工作開展以來，到2015年已經(jīng)五年了。在這五年中，綜合執(zhí)法工作經(jīng)歷了從金融機(jī)構(gòu)全覆蓋到檢查業(yè)務(wù)全覆蓋，從檢查與調(diào)查同步開展、本地與異地交替進(jìn)行再到行政處罰全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的過程，人民銀行保山市中心支行（以下簡(jiǎn)稱保山中支）共參加異地交叉檢查2次，本地檢查3次，共檢查了25家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的46個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，進(jìn)場(chǎng)（離場(chǎng)）會(huì)談36次，調(diào)閱資料9664份，調(diào)取證據(jù)841件，詢問證人91人次，制作事實(shí)認(rèn)定書、檢查意見書50份，發(fā)出行政處罰意見書16份，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)問題213個(gè)，對(duì)16家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的31項(xiàng)違法違規(guī)行為進(jìn)行了行政處罰，其中警告28次，罰款44.8萬元（不包含2015年數(shù)據(jù)），及時(shí)糾正了金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為，維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定。2011年以來，保山中支共組織101人次參加培訓(xùn)，82人深入現(xiàn)場(chǎng)開展執(zhí)法檢查，其中41人進(jìn)行跨崗位輪換，64人進(jìn)行跨業(yè)務(wù)交叉檢查，培養(yǎng)了檢查人員的業(yè)務(wù)敏感性和工作專業(yè)化，確保人民銀行執(zhí)法水平與金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)同步發(fā)展提高，有效促進(jìn)了基層人民銀行檢查業(yè)務(wù)水平的進(jìn)一步提高。

二、綜合執(zhí)法檢查過程中存在的問題

（一）異地交叉檢查執(zhí)法主體與執(zhí)法管轄名義主體制度設(shè)計(jì)上存在瑕疵

綜合執(zhí)法異地交叉執(zhí)法檢查，在授權(quán)委托和執(zhí)法管轄權(quán)上還有一定的爭(zhēng)議，按照現(xiàn)行體制，人行昆明中心支行在全省范圍內(nèi)擁有行政管轄權(quán)、執(zhí)法檢查權(quán)，而各州市中心支行行政管轄權(quán)、執(zhí)法檢查權(quán)僅限于行政轄區(qū)內(nèi)，沒有域外效力。在異地交叉檢查中，雖然有上級(jí)行規(guī)范性文件安排，但從具體操作上看更像是上級(jí)行代被檢查地人民銀行的授權(quán)，在檢查過程中全部使用被檢查地人民銀行的名義和格式文書開展檢查，實(shí)際效果上應(yīng)該屬于被檢查地人民銀行的授權(quán)，而不是上級(jí)行授權(quán)，在授權(quán)主體資格仍存在一定瑕疵。由于檢查主體使用被檢查地人民銀行名義，在政策執(zhí)行、調(diào)查取證、事實(shí)確認(rèn)、處罰建議等方面都需要與被檢查地人民銀行進(jìn)行充分溝通協(xié)調(diào)，各州市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地域文化差異，金融政策和業(yè)務(wù)規(guī)范上存在不同理解和認(rèn)識(shí)，執(zhí)法尺度、自由裁量權(quán)和行政處罰慣例上可能存在差異，甚至語言文字表述方式都會(huì)成為雙方溝通的障礙，可能會(huì)造成執(zhí)法檢查組與被檢查地人民銀行之間的分歧，導(dǎo)致執(zhí)法檢查組在被檢查地執(zhí)法時(shí)缺乏“名正言順”的安全感，執(zhí)法上不夠“理直氣壯”，一定程度上影響了執(zhí)法檢查工作效率。執(zhí)法檢查組與被查地人民銀行對(duì)違法事實(shí)的取證要素的認(rèn)知也存在差異，由于受社會(huì)文化、執(zhí)法慣例等因素影響，不同執(zhí)法檢查主體對(duì)證據(jù)鏈的完整性認(rèn)識(shí)存在偏差，特別是違法違規(guī)行為帶有主觀性非量化指標(biāo)時(shí)表現(xiàn)尤為明顯，例如對(duì)“數(shù)額較大”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“嚴(yán)重危害后果”等法定和酌定情節(jié)的認(rèn)知，要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和執(zhí)法慣例因素，檢查主體在異地執(zhí)法中容易將主觀性、習(xí)慣性判斷和執(zhí)法慣例移植到異地執(zhí)法實(shí)踐，導(dǎo)致執(zhí)法檢查自由裁量權(quán)在客觀表現(xiàn)上不平衡，出現(xiàn)畸重畸輕的情況，對(duì)被檢查地金融機(jī)構(gòu)發(fā)出與被檢查地人民銀行不一致的管理信號(hào)，被檢查地人民銀行在日常監(jiān)管中也會(huì)難以適用，影響了執(zhí)法檢查工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（二）部分執(zhí)法項(xiàng)目法律依據(jù)效力層級(jí)不高

綜合執(zhí)法檢查不是單項(xiàng)執(zhí)法業(yè)務(wù)和執(zhí)法人員的簡(jiǎn)單拼接，而是通過有效的人力資源、檢查資源整合實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果最大化，達(dá)到單項(xiàng)執(zhí)法不能實(shí)現(xiàn)的效果。目前綜合執(zhí)法檢查業(yè)務(wù)檢查內(nèi)容業(yè)務(wù)全覆蓋，基本等同于專項(xiàng)檢查的匯集，在優(yōu)化整合上不夠，重點(diǎn)不夠突出，在有限的檢查時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到檢查效果。同時(shí)，部分業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查法律依據(jù)也不夠明確，例如金融科技、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)業(yè)務(wù)，檢查依據(jù)和處理依據(jù)都是規(guī)范性文件，缺乏更高位階的法律法規(guī)和部門規(guī)章支持，根據(jù)行政法法無授權(quán)不可為的原則，基層人民銀行在這些業(yè)務(wù)執(zhí)法上依據(jù)不足，存在一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。交叉執(zhí)法檢查主體由于未參加被檢查地金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督管理，對(duì)被查機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律和政策情況、常見違法違規(guī)行為問題及表現(xiàn)形式了解較少，綜合執(zhí)法交叉檢查在適應(yīng)上需要較長(zhǎng)時(shí)間，得出檢查結(jié)論的依據(jù)僅限于執(zhí)法檢查現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，不能對(duì)被查機(jī)構(gòu)作出全面的判斷。

（三）交叉執(zhí)法檢查證據(jù)采集與行政處罰環(huán)節(jié)分離，不能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果最大化

異地交叉檢查，執(zhí)法檢查與行政處罰環(huán)節(jié)分離，實(shí)際執(zhí)法主體與行政處罰主體不一致，由于執(zhí)法理念、慣例和習(xí)慣等文化差異的影響，執(zhí)法檢查組與被檢查地人民銀行、檢查組內(nèi)部各業(yè)務(wù)小組或不同的檢查組之間對(duì)相關(guān)政策理解、執(zhí)法尺度以及對(duì)依法行政認(rèn)識(shí)等可能存在差異。例如對(duì)于未經(jīng)授權(quán)查詢征信報(bào)告的違法事實(shí)，從取證理論上應(yīng)當(dāng)包括被查機(jī)構(gòu)查詢征信報(bào)告的相關(guān)資料和詢問筆錄兩個(gè)方面的證據(jù)，但部分檢查人員或檢查組認(rèn)為，只要復(fù)印的資料中沒有書面授權(quán)書，即可推定其未取得書面授權(quán)，這種認(rèn)識(shí)與行政處罰舉證責(zé)任分配不一致，根據(jù)“誰主張、誰舉證”原則，檢查組認(rèn)定被查機(jī)構(gòu)存在違法行為，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明，而不是推定其沒有證據(jù)。從證據(jù)鏈看，復(fù)印的資料只能證明被查機(jī)構(gòu)查詢征信報(bào)告的行為，而不能證明是否獲得授權(quán)，需要輔助使用詢問筆錄證明查詢征信報(bào)告時(shí)未取得被查詢?nèi)说臅媸跈?quán)，將推定的事實(shí)固定為證人證言和書證，對(duì)后續(xù)處理更為有利。在推定沒有獲得授權(quán)情況下進(jìn)行行政處罰，被查機(jī)構(gòu)多數(shù)情況下會(huì)提交授權(quán)書從客觀上進(jìn)行陳述和申辯，對(duì)被查機(jī)構(gòu)來說獲取授權(quán)書較為容易，但對(duì)執(zhí)法檢查組來說固定證據(jù)較難，在舉證責(zé)任分配上對(duì)執(zhí)法主體不利。當(dāng)執(zhí)法檢查組取證不夠充分，證據(jù)鏈不完整時(shí)，行政處罰委員會(huì)面對(duì)被查機(jī)構(gòu)的陳述和申辯將很難決斷，如果被檢查地人民銀行從尊重檢查組角度考慮，行政處罰則不夠嚴(yán)謹(jǐn)，不符合依法行政和依法治國(guó)的要求，且面臨行政復(fù)議和行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，影響人民銀行的執(zhí)法權(quán)威。

三、政策建議

（一）賦予執(zhí)法執(zhí)法組檢查自主權(quán)，完善執(zhí)法檢查組織程序和形式內(nèi)容

在依法治國(guó)背景下，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”成為了依法行政的重要標(biāo)準(zhǔn)，基層人民銀行執(zhí)法檢查作為履行金融穩(wěn)定的重要抓手，對(duì)依法行政提出了更高要求。有的業(yè)務(wù)在《中國(guó)人民銀行法》及專項(xiàng)金融法律法規(guī)規(guī)章中沒有明確的執(zhí)法檢查授權(quán)，在執(zhí)法中缺乏必要的法律依據(jù)，由于沒有上位法律法規(guī)規(guī)章層面的授權(quán)，即使發(fā)現(xiàn)存在業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也沒有依據(jù)進(jìn)行行政處罰，建議將缺乏法律明確授權(quán)的內(nèi)容不納入執(zhí)法檢查，進(jìn)一步提高依法行政的嚴(yán)謹(jǐn)性。

雖然異地交叉檢查存在個(gè)別需要完善的環(huán)節(jié)，但不可否認(rèn)交叉檢查具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可以打破僵化的地區(qū)監(jiān)管常例，提供管理經(jīng)驗(yàn)借鑒，建議異地交叉檢查可以賦予檢查組更多的檢查自主權(quán)，在授權(quán)方式采取昆明中心支行統(tǒng)一授權(quán)，按照職責(zé)和權(quán)力相適應(yīng)的原則，賦予檢查組與職責(zé)相適應(yīng)的權(quán)力，檢查組可以在全省執(zhí)法檢查的范疇使用昆明中心支行名義和法律文書，代表昆明中支行使行政執(zhí)法權(quán)，以保證檢查組的相對(duì)獨(dú)立性，提高檢查工作效率。

（二）加強(qiáng)金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新法律風(fēng)險(xiǎn)研判，在執(zhí)法檢查實(shí)踐中提高金融管理水平

綜合執(zhí)法既是金融監(jiān)管部門與被監(jiān)管對(duì)象信息流、數(shù)據(jù)流交匯交換碰撞過程，也是金融監(jiān)管部門對(duì)金融產(chǎn)品和金融服務(wù)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和去偽存真的過程。通常情況下，金融監(jiān)管要落后于金融創(chuàng)新，金融創(chuàng)新是對(duì)監(jiān)管體系的局部或者部分上的突破或?qū)ΜF(xiàn)有監(jiān)管體系進(jìn)行了擴(kuò)大解釋。金融創(chuàng)新雖然豐富了金融產(chǎn)品表現(xiàn)形式，擴(kuò)大了金融服務(wù)對(duì)象，但創(chuàng)新也具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，容易突破法律或者制度底線演變成偽創(chuàng)新，破壞了金融管理制度，使不特定多數(shù)群體利益受損。綜合執(zhí)法提供了識(shí)別金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的平臺(tái)，通過不同機(jī)構(gòu)、不同地域、不同時(shí)間的橫向和縱向比對(duì)分析，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和綜合管理上的差異，經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)和反復(fù)驗(yàn)證觀察，總結(jié)提煉具有普遍性的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)形式進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣，通過“監(jiān)管—?jiǎng)?chuàng)新—再監(jiān)管—再創(chuàng)新”的過程，實(shí)現(xiàn)去粗取精、去偽存真，把社會(huì)服務(wù)體驗(yàn)較好、節(jié)省工作效率、風(fēng)險(xiǎn)防控較好的產(chǎn)品確定為創(chuàng)新內(nèi)容納入管理體系，在豐富監(jiān)管對(duì)象的同時(shí)提高監(jiān)管水平。在日常監(jiān)管中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能全面掌握被監(jiān)管對(duì)象的業(yè)務(wù)運(yùn)行情況和風(fēng)險(xiǎn)隱患，通過定期組織綜合執(zhí)法檢查和專項(xiàng)執(zhí)法檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)被監(jiān)管對(duì)象的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過約談、警告、罰款等多種方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示，引導(dǎo)被監(jiān)管對(duì)象防范化解和消除風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融相對(duì)人的合法權(quán)益。通過綜合執(zhí)法檢查，金融監(jiān)管部門可以掌握貨幣政策和宏觀調(diào)控政策在基層金融機(jī)構(gòu)的演化和深化過程，了解政策落實(shí)的措施、政策影響和政策效果，發(fā)現(xiàn)政策，及時(shí)修正政策重復(fù)和政策真空，為上級(jí)決策提供基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和智力支持。

（三）嚴(yán)格依法行政，充分尊重和保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益

十八屆四中全會(huì)提出了全面依法治國(guó)的要求，基層人民銀行要主動(dòng)轉(zhuǎn)變，積極適應(yīng)依法行政要求，遵守法律法規(guī)，公平公正執(zhí)法，樹立金融監(jiān)管權(quán)威。法律法規(guī)在規(guī)定金融監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管范圍同時(shí)，也規(guī)范了被監(jiān)管對(duì)象的救濟(jì)途徑。保山中支牢固樹立“有權(quán)利必有責(zé)任”、“有義務(wù)必有救濟(jì)”理念，在行使法律法規(guī)賦予的執(zhí)法權(quán)利的同時(shí)，積極保障并維護(hù)被查對(duì)象的合法權(quán)益。正義不僅要實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)該以看得見的方式實(shí)現(xiàn)，這就是程序正義。保山中支積極梳理法律條款，對(duì)法律給予被查機(jī)構(gòu)的權(quán)利高度重視，對(duì)有法律明文規(guī)定的知情告知權(quán)、陳述申辯權(quán)、異議權(quán)以及行政復(fù)議等救濟(jì)權(quán)施行清單制管理，保障被查對(duì)象享有充分的救濟(jì)時(shí)間，并內(nèi)化到綜合執(zhí)法全過程，提前告知檢查時(shí)間及內(nèi)容，保障金融機(jī)構(gòu)的知情權(quán)，充分尊重和保障被查機(jī)構(gòu)的異議權(quán)，并將對(duì)方的權(quán)利行使時(shí)間延長(zhǎng)到了取證全過程和事實(shí)認(rèn)定書簽訂確認(rèn)之前，在檢查人員發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行取證時(shí)，對(duì)方可以通過口頭或書面附帶證據(jù)的方式提出異議，并對(duì)問題及形成主客觀原因進(jìn)行合理辯解和闡釋，執(zhí)法人員充分聽取對(duì)方合理解釋，及時(shí)甄別反饋采納或不采納對(duì)方提供的合理證據(jù)說明，對(duì)大部分疑問和異議都通過雙方合理說明形成共識(shí)，形成共識(shí)后再撰寫事實(shí)認(rèn)定書送交被查機(jī)構(gòu)簽字，這種事前解釋有效避免了執(zhí)法人員的主觀臆斷定性風(fēng)險(xiǎn)和單方事實(shí)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，減少了以往出具事實(shí)認(rèn)定書之后被查機(jī)構(gòu)提供大量異議說明材料，而檢查組已經(jīng)退場(chǎng)無法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)真實(shí)性核實(shí)的問題。

（四）積極挖掘執(zhí)法檢查的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向價(jià)值，以執(zhí)法檢查促進(jìn)管理規(guī)范

執(zhí)法檢查不僅是發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題和收集證據(jù)的重要程序性載體，也是執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)操作型業(yè)務(wù)隱患和識(shí)別制度性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重要途徑。發(fā)現(xiàn)整改類問題時(shí)，執(zhí)法檢查人員在調(diào)查取證后，還要現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實(shí)時(shí)講解正確操作步驟和被查機(jī)構(gòu)現(xiàn)行操作之間的差距以及可能導(dǎo)致的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，指導(dǎo)督促被查機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面清查和整改，以嚴(yán)格的制度落實(shí)整改要求，充分發(fā)揮執(zhí)法檢查的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向作用。調(diào)查取證是執(zhí)法檢查的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，行政處罰核心是完整的證據(jù)鏈，證據(jù)完整性關(guān)乎綜合執(zhí)法后續(xù)處理的合法性。法律事務(wù)部門和執(zhí)法人員要加強(qiáng)證據(jù)關(guān)聯(lián)性要素的認(rèn)知，熟練掌握取證程序和取證規(guī)則，學(xué)習(xí)掌握《行政處罰法》、《行政訴訟法》及《非法證據(jù)排除規(guī)則》等法律和司法解釋，并將證據(jù)作為綜合執(zhí)法檢查和行政處罰的重中之重，證據(jù)鏈有瑕疵、證明效力不充分、證據(jù)來源不合規(guī)等作為實(shí)質(zhì)審核要件，證據(jù)鏈不完整的不進(jìn)行行政處罰，從源頭上維護(hù)綜合執(zhí)法權(quán)威。違法事實(shí)與行政處罰不具有必然聯(lián)系，違法事實(shí)是主觀性判斷，不能作為行政出發(fā)的依據(jù)，行政處罰取決于與否有證據(jù)證明的違法事實(shí)，培養(yǎng)執(zhí)法人員的證據(jù)意識(shí)，重視客觀證據(jù)，能夠被完整證據(jù)鏈證明的事實(shí)才能列入事實(shí)認(rèn)定書進(jìn)行行政處罰環(huán)節(jié)，減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)法律的權(quán)威。

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作者簡(jiǎn)介：劉玉強(qiáng)（1982-），男，碩士研究生，現(xiàn)為中國(guó)人民銀行保山市中心支行職工，研究方向：法學(xué)理論、法律社會(huì)學(xué)。