全國版負(fù)面清單的“三年之約”

閔杰

4月6日，天津自貿(mào)區(qū)濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)。上海、天津、廣東和福建四大自貿(mào)區(qū)在負(fù)面清單上的探索，為向全國的推廣復(fù)制提供了可行性。圖/CFP 圖片編輯/董潔旭

又一項市場化方向重大改革的時間表被明確。

近日，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過的《關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》要求，中國將探索實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，并在2018年推廣到全國。

中國將在三年內(nèi)邁進(jìn)“負(fù)面清單時代”。這不僅意味著，改革開放30多年來，中國外資管理體系和思路將發(fā)生全面的重大變革。更深層面的價值是，其所傳導(dǎo)出的“法無禁止即可為”的理念，或?qū)χ袊纳鐣用娈a(chǎn)生更深遠(yuǎn)影響。

“為負(fù)面清單制度定下時間表和路線圖，既有必要性，又有可行性和緊迫性。”商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院國際市場研究部副主任白明在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，中共十八屆三中全會《決定》中明確提出在國內(nèi)市場準(zhǔn)入中實行負(fù)面清單制度，改革措施需要逐步落地。上海、天津、廣東和福建四大自貿(mào)區(qū)在負(fù)面清單上的探索，為向全國的推廣復(fù)制提供了可行性。而正在進(jìn)行的中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判則提出了緊迫性，中方已經(jīng)承諾以準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的方式同美國開展投資協(xié)定談判，未來的重點應(yīng)該是從討論模式階段轉(zhuǎn)換到討論單子階段。

中國加速制定負(fù)面清單

9月22日，中國國家主席習(xí)近平啟程訪美，中美BIT（中美雙邊投資協(xié)定）談判是習(xí)近平此次訪美的重點議題之一。

中美BIT談判于2008年啟動，目前已進(jìn)行21輪談判，但關(guān)于負(fù)面清單的分歧仍然存在。此前，雙方博弈的焦點在是否采用“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”的方式。

“負(fù)面清單”經(jīng)常與準(zhǔn)入前國民待遇相提并論，代表著一種外資管理模式。“負(fù)面清單”模式的潛在內(nèi)涵就在于只告訴市場主體不能做什么，至于能做什么，該做什么，由市場主體根據(jù)市場變化做出判斷。

一直以來，在行業(yè)準(zhǔn)入方面，中國實施《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，包括鼓勵目錄、限制目錄和禁止目錄，屬于混合清單。中國對外資實行的是“準(zhǔn)入后國民待遇”，即適用于外資已經(jīng)獲準(zhǔn)進(jìn)入后的營運階段，而不適用于外資準(zhǔn)入階段享有國民待遇。

這些分歧導(dǎo)致中美BIT談判一度擱置，直到2013年中美元首“莊園會晤”期間，中方承諾以準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的方式同美國開展投資協(xié)定談判。

今年6月，在第19輪談判中，中國和美國首次交換了負(fù)面清單，博弈再次出現(xiàn)。對于中方開列的負(fù)面清單，美國堅持認(rèn)為其“過長”，希望中方予以縮短。而對美版負(fù)面清單，中方亦不甚滿意，認(rèn)為美方的負(fù)面清單過于“模糊”。

事實上，一個容易忽略的背景是，雖然“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”的外資管理模式正在成為引領(lǐng)國際投資規(guī)則發(fā)展的新風(fēng)向，但美國其實一直是這一國際投資規(guī)則的主導(dǎo)者。

美國迄今與46個國家締結(jié)的雙邊投資條約、與20個國家簽訂的包含投資章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定，幾乎都采用了“負(fù)面清單”模式。這些條約和協(xié)定的締約另一方，既有加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，也有智利、剛果、盧旺達(dá)、孟加拉等發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家。

目前世界上至少有77個國家采用了準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單的外資管理模式，許多區(qū)域性貿(mào)易安排也采取了這種外資管理模式。

相比之下，世界貿(mào)易組織（WTO）的多邊體系正在面臨困境。多年來，多哈回合談判困難重重，幾度陷入停滯。盡管2013年12月達(dá)成了WTO成立以來的首個全球貿(mào)易協(xié)定——“巴厘一攬子協(xié)定”，但此次協(xié)定只是在貿(mào)易便利、農(nóng)業(yè)、發(fā)展等幾個議題上取得初步共識，涉及的內(nèi)容僅屬于“容易摘取的果實”，通往完成談判的道路仍然布滿荊棘。

在工業(yè)和信息化部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心主任龔曉峰看來，多邊體系面臨困境，一方面是因為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，利益格局日趨復(fù)雜化;另一方面則與部分國家對主導(dǎo)多邊談判失去信心、希望另起爐灶緊密相關(guān)。

龔曉峰曾撰文表示，“美國力圖通過跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）和國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）形成新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和投資規(guī)則，來取代WTO，圍獵以中國為代表的新興國家，逼迫它們‘二次入世?！?/p>

在這種全球格局下，中國提速制定負(fù)面清單也成為必然的選擇。上海財經(jīng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究院秘書長陳波告訴《中國新聞周刊》：“事實上，中國推廣負(fù)面清單模式，也并非只針對某一國，而是面向一種共同的國際要求，就是高水平的貿(mào)易和投資協(xié)定?！?h3>自貿(mào)區(qū)的試驗

事實上，中國明確負(fù)面清單模式的時間表，與自貿(mào)區(qū)的試驗有更為緊密的聯(lián)系。

2013 年前，中國外商管理模式一直采取的是準(zhǔn)入后國民待遇和正面清單的模式，對外商直接投資進(jìn)行審批，通過外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄對外商投資產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和管理，外商投資項目分為鼓勵類、允許類、限制類和禁止類。

2013年9月啟動的上海自貿(mào)區(qū)正式引入針對外資的負(fù)面清單管理模式。兩年多來，上海自貿(mào)區(qū)共推出了三版負(fù)面清單，2013版的負(fù)面清單共有190項，2014版的特別措施從190項變成了139項，減少了51項，調(diào)整率達(dá)到26.8%。而到了2015版，上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)區(qū)共用同一份負(fù)面清單，并進(jìn)一步縮短到了122項。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理委員會副主任朱民曾在接受《中國新聞周刊》專訪時，坦言負(fù)面清單的模式，倒逼政府監(jiān)管者要了解國際通行規(guī)則，否則提不出與國際接軌的監(jiān)管辦法。“國外的負(fù)面清單雖然很短，但百分之八九十都集中在服務(wù)業(yè)。我們對制造業(yè)限制偏多，對服務(wù)業(yè)的限制偏寬泛，導(dǎo)致透明度不高。”

“要從鎖大門，到鎖小門，最后到以后能鎖抽屜?！敝烀窀嬖V《中國新聞周刊》，現(xiàn)在的問題是都鎖在大門上，背后的原因是研究不深、研究不透?！靶掳娴呢?fù)面清單在金融方面有個很大進(jìn)步，過去只有4把鎖，鎖的是4個大門，現(xiàn)在有14把鎖，鎖的是14個小門。這并不是限制多了，而是我們的監(jiān)管更成熟、更透明了?！?/p>

負(fù)面清單在上海運轉(zhuǎn)2年多來，是否產(chǎn)生了實實在在的效果？陳波給《中國新聞周刊》提供了一組數(shù)據(jù)，2015年前五個月，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)新增外資項目1262個，合同外資235億美元，同比增長分別為49%和500%。在4月中旬試行2015版負(fù)面清單以后的2個月間，就吸引外資項目526個，注冊資本106.51億美元。與此形成對比的是2013年9月底試行2013版負(fù)面清單時，2月內(nèi)新增外資項目只有39項。

陳波告訴《中國新聞周刊》，2013年前，沒有通過負(fù)面清單進(jìn)入中國的外資，所有程序需要走14個政府部門，或者還要額外經(jīng)過發(fā)改委、外管局的審批，一個外資企業(yè)從申請到落地，平均需要8個月。而有了負(fù)面清單后，2014年，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，外資企業(yè)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)，從申請到拿到營業(yè)執(zhí)照，平均時間是7個工作日。到了2015年，按照新的負(fù)面清單，規(guī)范化管理越來越強化，外商從申請到拿到執(zhí)照的最快紀(jì)錄是1個工作日。

從正面清單到負(fù)面清單，在白明看來，不是簡單地“由正轉(zhuǎn)負(fù)”，并非把原來的鼓勵類、允許類去掉，把禁止類和限制類合并起來，而是要對各行業(yè)各門類進(jìn)行重新分析評估，盡量縮短清單條目，放寬市場準(zhǔn)入門檻?！澳壳坝嘘P(guān)外商投資準(zhǔn)入的政策法規(guī)比較分散，涉及很多部門的多頭管理，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性”。

白明告訴《中國新聞周刊》，即使對產(chǎn)業(yè)的鼓勵進(jìn)入，也不應(yīng)該體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入上，而應(yīng)該體現(xiàn)在政府的政策去扶持和引導(dǎo)，包括體制機(jī)制的創(chuàng)新來激發(fā)市場活力。

倒逼“權(quán)力清單”

“目前的負(fù)面清單模式，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)運行比較良好，外資進(jìn)入也比較踴躍?！标惒ū硎?，雖然目前的負(fù)面清單距離美國期望的還有距離，但已經(jīng)為全國推廣負(fù)面清單奠定了基礎(chǔ)。不過，他提醒，有一個重要的潛在問題不能忽視，“負(fù)面清單，從自貿(mào)區(qū)到全國，仍然會有一個很大的跨度”。

在他看來，所謂的“跨度”來自兩個方面：一方面管理的規(guī)模，從自貿(mào)區(qū)的幾個點，要一下擴(kuò)大到全國。尤其在金融和服務(wù)領(lǐng)域，在自貿(mào)區(qū)的試驗可以相對大膽，出現(xiàn)問題相對容易把控，但直接跨越到全國，如果還不清楚事實上的沖擊和政府的監(jiān)管能力是否可以匹配，可能會存在風(fēng)險。

另一方面，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的產(chǎn)業(yè)基本涵蓋了一二三產(chǎn)業(yè)的核心部門，但基本不包括農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、采礦業(yè)這些上游部門，如果全國版的綜合性負(fù)面清單一次推出，很多行業(yè)甚至在自貿(mào)區(qū)都沒有經(jīng)過壓力測試，是否能夠平穩(wěn)過渡，也需要打上問號。

“自貿(mào)區(qū)內(nèi)沒有發(fā)生的問題不代表在全國也不會發(fā)生。”陳波坦言，自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單應(yīng)該會成為全國負(fù)面清單參照的一個重要基礎(chǔ)，但肯定不會簡單照搬。一般來說，應(yīng)該是自貿(mào)區(qū)的開放力度比全國版的更大?！叭珖雠_負(fù)面清單的關(guān)鍵問題已經(jīng)不是要不要做，而是什么時候做，做的范圍多大，給將來的調(diào)整空間有多大。”

在他看來，由中國自己主動來做負(fù)面清單，而不是在外界壓力下做負(fù)面清單，合理的方式應(yīng)該是逐步放開，而不是一次性放開，“如果一次性放開了，將來談判的籌碼會少很多，而且對方會轉(zhuǎn)移到別的話題上要求放開?！?/p>

白明也持類似觀點，“未來除非一些涉及國家安全的領(lǐng)域，在一般競爭性領(lǐng)域，應(yīng)該對各類市場主體，包括內(nèi)資和外資，采用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開放?！卑酌鞲嬖V《中國新聞周刊》，全國版的清單肯定會充分借鑒與各國談判的版本，“但不會簡單拿來”。

不過，在2018的時間表已經(jīng)確定的前提下，中美BIT談判仍然懸而未決，孰先孰后也為2018全國版負(fù)面清單的尺度留下了懸念。

“如果出臺全國版負(fù)面清單之前，中美BIT談判已經(jīng)談成，那全國版的內(nèi)容應(yīng)該與此大致相同?！标惒ń忉?，中國目前在開放方面，最擔(dān)心的就是服務(wù)業(yè)和金融業(yè)，尤其是國際高水平服貿(mào)中，關(guān)于法律、政府職能方面的要求更嚴(yán)格，而美國的標(biāo)準(zhǔn)是全世界最高的?！叭绻麑γ绹伎梢蚤_放，那就沒必要去設(shè)置一個更保守的版本。”

不過，另一方面，全國版的負(fù)面清單仍然有“緊”的可能，“如果BIT談判沒有推進(jìn)，那還應(yīng)該按照我們自己的步驟來制定?！?/p>

除了尺度問題，未來在三年時間之內(nèi)，各級政府監(jiān)管部門對負(fù)面清單全部內(nèi)涵的真正理解和準(zhǔn)備是否到位，是最大的考驗，其中核心挑戰(zhàn)在于：是否真正能將政府職能，從事前審批，轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。

這種挑戰(zhàn)，從目前自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗向全國的推廣的尷尬現(xiàn)狀可見一斑。陳波坦言，自貿(mào)區(qū)內(nèi)外存在著明顯的改革溫差，而區(qū)外對于自貿(mào)區(qū)的改革不太了解。

究其原因，陳波分析，第一是自貿(mào)區(qū)重在制度的創(chuàng)新和優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的建立，“內(nèi)功”的修煉自然無法在短期內(nèi)迅速見效;其二是自貿(mào)區(qū)改革在成果認(rèn)定、復(fù)制推廣的過程中還存在不少問題。比如說不少領(lǐng)導(dǎo)干部不理解改革的目的是完善現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制，對自身有所為和有所不為的地方不甚了了，使得自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新成果的復(fù)制推廣進(jìn)程大打折扣;其三由于傳統(tǒng)利益和思維慣性等原因，各部門在復(fù)制推廣中不愿積極作為，不愿打破條塊分割實現(xiàn)跨部門合作優(yōu)化。

“很多監(jiān)管部門還習(xí)慣于過去的那些辦法，不能適應(yīng)從政府‘看得見的手到‘市場看不見的手對資源調(diào)配模式的改變。”陳波表示，這也正是需要開放倒閉改革的意義所在。

“實施負(fù)面清單過程中，在全面放開之后，短時間肯定會有從不適應(yīng)到適應(yīng)的過程，要盡可能縮短這個過程，減少對經(jīng)濟(jì)運行帶來的陣痛?！卑酌髡J(rèn)為，在四個自貿(mào)區(qū)的探索之后，各地都在了解和學(xué)習(xí)“負(fù)面清單”，有了一定基礎(chǔ)，但離真正職能轉(zhuǎn)變、完善監(jiān)管的要求還有很大的距離。

因此，事實上權(quán)力清單和“負(fù)面清單”是改革的一體兩面?！柏?fù)面清單”雖然面向市場主體，但實際上限定的是政府的權(quán)力。

正如李克強總理于2014年2月11日在國務(wù)院第二次廉政工作會議上談到政府進(jìn)一步簡政放權(quán)時明確指出的：“負(fù)面清單”管理模式，“對市場主體，是‘法無禁止即可為;而對政府，則是‘法無授權(quán)不可為?！?