英國PPP模式發(fā)展特點(diǎn)、主要監(jiān)管措施及對(duì)我國的啟示

孫欣華

（中國人民銀行濟(jì)南分行，濟(jì)南 250021）

一、英國PPP發(fā)展歷程及運(yùn)行機(jī)制

英國PPP模式發(fā)展大致分為兩個(gè)階段——PFI階段和PF2階段。英國最早的PPP模式運(yùn)用于保障性住房領(lǐng)域。1992年，英國首創(chuàng)PPP的典型模式——私人部門融資計(jì)劃（PFI，Private Finance Initiative），具體運(yùn)作全部由私人部門完成。2013年3月末至2014年3月末，累計(jì)完成PFI項(xiàng)目728個(gè)，671個(gè)處于運(yùn)行階段，項(xiàng)目資本支出合計(jì)566億英鎊。項(xiàng)目主要涉及學(xué)校、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理設(shè)施等領(lǐng)域。項(xiàng)目運(yùn)營期限整體較長，截至2014年3月末，英國運(yùn)營期限在20—30年之間的項(xiàng)目合計(jì)占比為74.45%。

（一）PFI模式：具體運(yùn)作全部由私營部門完成

PFI項(xiàng)目通常由三部分主體構(gòu)成：公共授權(quán)當(dāng)局，負(fù)責(zé)實(shí)施政府采購的公共部門委托人；私營部門，是項(xiàng)目組織運(yùn)行的核心，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營和管理；第三方資助，即股東、貸款銀行以及債券持有者等。

PFI模式下，PPP項(xiàng)目運(yùn)行程序一般可以分為：立項(xiàng)與可行性研究→項(xiàng)目采購→項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營→移交。立項(xiàng)與研究階段，發(fā)起人以財(cái)政承負(fù)能力為重要考量要素對(duì)實(shí)施PFI項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)并形成經(jīng)營狀況草案，呈報(bào)上級(jí)主管部門或地方政府PFI小組核準(zhǔn)。項(xiàng)目采購階段，發(fā)起人在歐共體公報(bào)刊載招標(biāo)訊息，通過招標(biāo)確定項(xiàng)目開發(fā)主體。確定中標(biāo)人后，政府提出對(duì)整個(gè)項(xiàng)目采購符合經(jīng)濟(jì)價(jià)值的說明，并從技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等角度審查項(xiàng)目主體的開發(fā)能力，與項(xiàng)目主體建立和完善合同條款，明確政府和私人部門在合同中的權(quán)利和義務(wù)，經(jīng)核準(zhǔn)后完成簽約。簽約完成后進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)階段，私營部門承擔(dān)全部成本，負(fù)責(zé)籌措資金、組織設(shè)計(jì)、確定承包商施工、聘請(qǐng)項(xiàng)目監(jiān)理、運(yùn)營管理項(xiàng)目等，由政府根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的完成度對(duì)私人部門予以償還。如果項(xiàng)目建設(shè)水準(zhǔn)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)有所提高，公共部門當(dāng)局通常有權(quán)終止合同，按適當(dāng)份額補(bǔ)償私營部門，并取得工程的所有權(quán)。移交階段在項(xiàng)目完成后，私營部門辦理轉(zhuǎn)移、清算等事宜，公共項(xiàng)目由政府接管運(yùn)營。

（二）PF2新模式：政府參股投入部分資本金

1.股權(quán)融資模式。鑒于私人投資難以利用高杠桿率獲得資本市場融資，同時(shí)為降低私人資本股權(quán)融資的高額回報(bào)，英國政府在PF2模式中，要求提高資本金比例，政府資金在股本金中以小股東的方式進(jìn)入，緩解私人投資者的融資壓力，發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動(dòng)性，并使政府的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

2.改進(jìn)招標(biāo)流程。英國PF2模式中對(duì)項(xiàng)目采購流程進(jìn)行改良，主要通過三方面措施提高項(xiàng)目招標(biāo)效率。一是推行集中招標(biāo)，即主要依托中央部門的專業(yè)力量進(jìn)行采購，如IUK（英國基礎(chǔ)設(shè)施局）等；二是推行采購流程化、簡單化和標(biāo)準(zhǔn)化，推廣使用PF2標(biāo)準(zhǔn)合同和規(guī)范文本；三是啟動(dòng)政府能力建設(shè)培訓(xùn)計(jì)劃，在未來只有通過該學(xué)院的強(qiáng)化培訓(xùn)計(jì)劃的人士，才有資格領(lǐng)導(dǎo)大型政府項(xiàng)目。

3.提高信息透明度。政府要求私營部門提供實(shí)際的和預(yù)測的凈資產(chǎn)收益率，用于信息發(fā)布；及時(shí)披露未來PF2項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)債情況，為項(xiàng)目發(fā)包方提供必要信息，使納稅人相信項(xiàng)目的VFM（Value for Money，金錢與價(jià)值等價(jià)）能達(dá)成。對(duì)項(xiàng)目資金的使用情況適當(dāng)公開、在項(xiàng)目公司董事會(huì)中引入政府和相關(guān)代表的觀察員制度，滿足公眾對(duì)私人承包商信息需求。

二、英國PPP的主要監(jiān)管措施

1.完善法律體系

英國政府沒有專門針對(duì)PPP模式的法律，但《公共合同法》（The Public Contracts Regulations 2006）和《公用事業(yè)單位合同法》（The Utilities Contract Regulations 2006）是確立PPP運(yùn)作最重要的兩項(xiàng)制度，具體還有《關(guān)于公私協(xié)作的新指引：公共部門參股PF2項(xiàng)目的條款磋商》《PFI/PPP采購和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》等細(xì)項(xiàng)規(guī)范性文件。

2.成立專業(yè)機(jī)構(gòu)，實(shí)施三級(jí)管理

一是成立專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范管理。1992年英國政府推動(dòng)民間投資提案制度，1997年設(shè)立專門機(jī)構(gòu)組織和協(xié)調(diào)相關(guān)事宜，2000年設(shè)立合作伙伴關(guān)系組織（Partnerships UK，簡稱PUK）專門從事公共部門PPP項(xiàng)目，2011年財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局全面負(fù)責(zé)PPP工作。二是三級(jí)管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)PPP運(yùn)作。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定政策及批準(zhǔn)綱領(lǐng)；英國合伙經(jīng)營機(jī)關(guān)向公共部門提供私營機(jī)構(gòu)專門知識(shí)及資源，并協(xié)助公共部門落實(shí)PPP重要項(xiàng)目；公私營機(jī)構(gòu)合作署（由地方政府撥款成立的機(jī)構(gòu)）向由地方政府協(xié)會(huì)委任的董事局問責(zé)，并為發(fā)展公私營機(jī)構(gòu)合作地方機(jī)關(guān)提供支持。

3.確立完善的評(píng)價(jià)制度

2004年英國財(cái)政部公布《資金價(jià)值評(píng)估指南》《定量評(píng)價(jià)用戶指南》。其中，《評(píng)估指南》作為推動(dòng)公共部門成本比較的重要方法，對(duì)物有所值評(píng)價(jià)方法（Valuefor Money，VFM）的評(píng)價(jià)程序做出標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定；《用戶指南》幫助采購當(dāng)局評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金價(jià)值并做出決策。

4.明確政府部門和私營部門合作模式

一是在選擇私營部門過程中引入競爭機(jī)制，促進(jìn)公私雙方利益雙贏。二是是建立多種公私伙伴關(guān)系模型，除常用的DBFO（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營）公私伙伴關(guān)系模式外，還發(fā)展了如DBFT（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—移交）、BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）、BOO（建設(shè)—運(yùn)營—擁有）等模式。

5.引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為PPP提供長期限、低成本資金支持

英國金融市場競爭充分，銀行和資本市場都可提供固定利率的長期融資，期限最高可達(dá)40年，最低利率為國債利率加75個(gè)基點(diǎn)，有效促進(jìn)了PPP發(fā)展。如2007年11月，莊園醫(yī)院（Manor Hospital）項(xiàng)目完成融資，其中就包括金融服務(wù)管理局（FSA）擔(dān)保的1.6億多英鎊33年期債券、1 500萬英鎊期限可變債券，F(xiàn)SA信用級(jí)別為AAA級(jí)，利率僅比國債利率高93.2個(gè)基點(diǎn)。

三、對(duì)我國的啟示

1.加快完善PPP工作機(jī)制、配套政策、法律等制度建設(shè)

我國現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾。為此，建議由中央政府出臺(tái)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及適用范圍，對(duì)現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除制度障礙，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，包括市場準(zhǔn)入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績效評(píng)價(jià)和爭議解決等環(huán)節(jié)，使地方政府在基建等領(lǐng)域運(yùn)用PPP項(xiàng)目時(shí)有據(jù)可依，規(guī)范和降低公共項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立政府與私人部門間合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制和利益分配機(jī)制

PPP項(xiàng)目投資工期長、金額大、不確定因素多、風(fēng)險(xiǎn)高，無論由公共部門還是私方單獨(dú)承擔(dān)，都對(duì)項(xiàng)目實(shí)施不利。為保證PPP項(xiàng)目成功實(shí)施，必須在公共部門和私方之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。雙方都需要充分了解、預(yù)測項(xiàng)目未來風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對(duì)方案，對(duì)于不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)需要設(shè)定相應(yīng)調(diào)節(jié)機(jī)制。政府部門主要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)等；私人部門主要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方合理共擔(dān)。二是利益分配機(jī)制。公私雙方應(yīng)充分協(xié)商，就合同中的利益分配問題達(dá)成共識(shí)，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，還應(yīng)能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，以調(diào)動(dòng)PPP項(xiàng)目雙方的積極性。

3.加快機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)PPP運(yùn)作專業(yè)化

PPP運(yùn)作業(yè)務(wù)流程復(fù)雜，涉及財(cái)務(wù)、金融、法律等諸多方面，專業(yè)化程度高。同時(shí)，建立全國性的PPP監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)推廣PPP模式至關(guān)重要。因此，應(yīng)適度增強(qiáng)PPP模式監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，制定相應(yīng)的政策，建立各級(jí)政府機(jī)關(guān)聯(lián)合促進(jìn)體系，制定通用PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范，積極開展辦理人員培訓(xùn)課程等，促進(jìn)私營部門以PPP模式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.簡化PPP項(xiàng)目審批程序，建立和完善信息公開制度

考慮到PPP項(xiàng)目涉及財(cái)政、規(guī)劃、土地以及主管行業(yè)等主管部門，項(xiàng)目審批仍需經(jīng)過較為繁雜的審批流程，在風(fēng)險(xiǎn)得到控制的前提下，應(yīng)考慮進(jìn)一步簡化PPP項(xiàng)目審批流程。此外，應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)、投資建設(shè)和后期運(yùn)用保障等信息的披露，如效仿PPP項(xiàng)目采購的信息預(yù)通知需要在歐盟官方期刊上發(fā)布廣告，確保有興趣的投標(biāo)人均能夠獲知有關(guān)事項(xiàng)，保證參選的人數(shù)實(shí)現(xiàn)充分競爭，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)保值保量的供給。

5.加快設(shè)立國家PPP基金

PPP基金主要作用是通過股權(quán)投資解決項(xiàng)目初期資金困難，同時(shí)起到撬動(dòng)社會(huì)資本的作用，并尋找適合的PPP項(xiàng)目。建議由財(cái)政出資，設(shè)立PPP基金和項(xiàng)目開發(fā)基金，該基金可以通過債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，在項(xiàng)目條件改善后擇機(jī)退出。

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