制度變遷視角下集體林權(quán)法律制度變革研究

王 佳

（黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080）

一、制度變遷理論

關(guān)于制度的起源和本質(zhì)許多學(xué)者都探究、討論過(guò)?；诓煌囊暯?，各個(gè)學(xué)者給出的制度的解釋也不盡相同。凡勃倫認(rèn)為，制度實(shí)質(zhì)就是人對(duì)社會(huì)關(guān)系和生活環(huán)境的一種本能的思維或心理反應(yīng)。諾斯則從人自利性的角度分析，認(rèn)為制度是人為了防止機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生而締結(jié)的契約。無(wú)論從什么角度來(lái)分析制度這一概念，其實(shí)我們都可以說(shuō)制度揭示的是一種社會(huì)關(guān)系，是人們進(jìn)行社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物。所以馬克思認(rèn)為，制度源于人生產(chǎn)活動(dòng)中結(jié)成的生產(chǎn)關(guān)系，不同的生產(chǎn)資料所有制決定了制度的不同。制度的產(chǎn)生和發(fā)展都是客觀的，隨著歷史車輪的向前推進(jìn)新制度必然取代舊制度。

但任何制度都不可能永遠(yuǎn)處于最優(yōu)狀態(tài)。隨著時(shí)間、空間的轉(zhuǎn)變，制度也必然的發(fā)生變化。在制度變遷過(guò)程中，主體是影響制度變化的重要因素，其決定著新制度的性質(zhì)。代表先進(jìn)生產(chǎn)力的主體是推動(dòng)社會(huì)歷史進(jìn)步以及新制度產(chǎn)生的力量。社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間產(chǎn)生的矛盾推動(dòng)了制度的變遷。當(dāng)然，制度在受內(nèi)因推動(dòng)向前進(jìn)步時(shí)，也必然受到其所處的外部環(huán)境的制約。所以，制度的變遷是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果。制度變遷的方式也是多樣的，有時(shí)呈現(xiàn)出逐漸推進(jìn)的漸進(jìn)式變化，也有時(shí)表現(xiàn)為突發(fā)的激進(jìn)型改變。但無(wú)論哪種形式都是從量變到質(zhì)變的過(guò)程。

二、集體林權(quán)法律制度的變遷

我國(guó)集體林權(quán)制度的改革大致經(jīng)歷了五個(gè)時(shí)期，在制度變遷的每個(gè)時(shí)期相應(yīng)的集體林權(quán)法律制度也會(huì)隨之變化。在1949—1952年的土地改革時(shí)期，國(guó)家逐漸將封建半封建的土地所有制改為農(nóng)民土地所有制。為了與當(dāng)時(shí)的土地政策相適應(yīng)，我國(guó)于1950年頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》。農(nóng)民按照法律規(guī)定分得了林地，并形成了“四權(quán)”統(tǒng)一的林地個(gè)人所有制。

從1953年開始中央倡導(dǎo)發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社并通過(guò)了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的決議》，所以當(dāng)時(shí)從事林業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民一般以戶為單位，自愿組合成林業(yè)生產(chǎn)互助組。但山林所有權(quán)基本穩(wěn)定不變，直至1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》的頒布。其中明確規(guī)定，入社的農(nóng)民必須把私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，農(nóng)民土地的處分權(quán)基本被剝奪。人民公社擁有了林地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，山林由個(gè)人所有過(guò)渡到集體所有。

雖說(shuō)1961年中共中央制定了《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》，并且國(guó)務(wù)院在1963年發(fā)布了《森林保護(hù)條例》，1967年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)山林保護(hù)管理、制止破壞山林樹木的通知》，但面對(duì)這種所有制度轉(zhuǎn)變，相關(guān)配套的法律并沒(méi)有起到保護(hù)森林的作用，以致隨后林業(yè)發(fā)展建設(shè)受到重創(chuàng)。林權(quán)無(wú)法受到法律的保護(hù)導(dǎo)致各地哄搶山林，隨意砍伐林木的現(xiàn)象層出不窮，使我國(guó)林業(yè)資源遭受了巨大的損失。

為了改變林業(yè)發(fā)展面臨的困境，1981—1991年的10年間我國(guó)開始逐漸將原本屬于集體所有的林權(quán)制度轉(zhuǎn)為集體、個(gè)人混合所有，并于1981年頒布了《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》。在這個(gè)決定中確定了林業(yè)“三定”政策，農(nóng)民對(duì)部分林地?fù)碛辛私?jīng)營(yíng)權(quán)。但得到林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民并未對(duì)政策建立起足夠的信心，急于將分到手的林地變?yōu)樗接校谑菍?duì)林地上的林木進(jìn)行了大規(guī)模的砍伐。為了遏制這種現(xiàn)象，中央出臺(tái)了“森林采伐限額制度”。

黨的十四大召開后，我國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這為林權(quán)的市場(chǎng)化運(yùn)行提供了政策保障。為順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)1998年我國(guó)對(duì)森林法進(jìn)行了修正，修正后的森林法為深化林權(quán)改革，建立林權(quán)林地流轉(zhuǎn)制度提供了法律依據(jù)。目前全國(guó)各地從事林業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民通過(guò)“確權(quán)到戶”獲得了屬于自身的林權(quán)，這進(jìn)一步促進(jìn)了集體林權(quán)自由轉(zhuǎn)讓。

通常制度的變遷模式有兩種分別是強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷通常是由政府引入實(shí)施的自上而下的變化。而誘致性則是一個(gè)人或一群人自發(fā)的從下而上的變化。從我國(guó)集體林權(quán)法律制度的變遷歷程中可以看出，每一階段的變化均是以政府為主的強(qiáng)制性變遷。改革的整體脈絡(luò)就是以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民為主體參加到改革過(guò)程中。而且在每次林權(quán)的變化過(guò)程中農(nóng)民都是由政府主導(dǎo)，其行為只能受制于政府的導(dǎo)向。

穩(wěn)定的林權(quán)制度能夠?yàn)閺氖铝謽I(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民提供一個(gè)穩(wěn)定的收益預(yù)期，從而對(duì)其產(chǎn)生激勵(lì)機(jī)制。而回顧我國(guó)的林權(quán)改革過(guò)程林權(quán)的所有者處于一種反復(fù)的、變化的狀態(tài)。從農(nóng)民所有到集體所有然后又回到農(nóng)民所有。制度的頻繁變化使得原本就不夠清晰的林權(quán)變得更加模糊。農(nóng)民的林權(quán)總是處于變化的過(guò)程中，缺少穩(wěn)定性導(dǎo)致其缺乏從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性。農(nóng)民不愿意也不敢冒險(xiǎn)將精力和資金投入到長(zhǎng)期的林業(yè)生產(chǎn)中，于是只能謀取短期的既得利益。而短期的經(jīng)營(yíng)行為在一定程度上會(huì)破壞森林資源，不利于森林整體功能的實(shí)現(xiàn)。

但在林權(quán)改革的整體進(jìn)程中，林業(yè)三定政策還是為現(xiàn)在進(jìn)行的林權(quán)改革搭建了基礎(chǔ)框架。在自留山的經(jīng)營(yíng)中，保持林權(quán)性質(zhì)不變的前提下，林木歸個(gè)人所有。此時(shí)，林農(nóng)就對(duì)林木享有了占有、使用、收益及處分的權(quán)利。而股份制合作經(jīng)營(yíng)則為林業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)了大量的資金、技術(shù)方面的投入。農(nóng)戶以及其他經(jīng)營(yíng)主體可以憑借自身?yè)碛械馁Y源按份入股，并且按股分紅。這為擁有林地卻無(wú)法經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民提供了一條便捷的道路。林權(quán)的交易流轉(zhuǎn)也充分盤活了林業(yè)經(jīng)營(yíng)。在林地所有權(quán)不變的情況下，林地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)分離，分屬于不同的主體。通過(guò)這些權(quán)利的快速流轉(zhuǎn)，可以盤活林業(yè)資源、擴(kuò)大林業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、增加農(nóng)民收入，最終使林業(yè)得到長(zhǎng)足的發(fā)展。

三、目前集體林權(quán)法律制度存在的問(wèn)題及解決策略

制度若要達(dá)到最優(yōu)的狀態(tài)就必須要考慮制度間的依存性。既要考慮單一制度中不同功能的相互依存性，也要注意整體制度結(jié)構(gòu)中不同制度間的相互依存性。有效的制度變遷一定是所有的因素和制度全部合理的歸于一個(gè)框架內(nèi)，且充分考慮了配套制度與主要制度的功能協(xié)調(diào)和邏輯統(tǒng)一，以發(fā)揮整體的最優(yōu)功能?；诖死碚?，集體林權(quán)制度改革也是一個(gè)整體改革，若要達(dá)到目標(biāo)也需要內(nèi)部各個(gè)因素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但目前我國(guó)集體林權(quán)制度改革中仍存在很多沒(méi)有相應(yīng)法律依據(jù)的環(huán)節(jié)，需要通過(guò)健全法律制度來(lái)配合整體的改革。

首先林權(quán)主體在確權(quán)后仍不明確。農(nóng)民通過(guò)確權(quán)這一過(guò)程獲得了抽象化的林權(quán)，但同時(shí)卻對(duì)擁有的資產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和保護(hù)，由此也不會(huì)關(guān)心林地的生產(chǎn)和發(fā)展。在現(xiàn)行的法律制度下，個(gè)人和集體擁有的都是部分的林權(quán)，這就導(dǎo)致林權(quán)的流轉(zhuǎn)存在難度。流轉(zhuǎn)過(guò)程涉及到的程序和主體過(guò)多，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間，使流轉(zhuǎn)主體喪失信心。從而使新的林業(yè)生產(chǎn)主體無(wú)法進(jìn)入林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，造成資金、技術(shù)、人員等生產(chǎn)要素的缺失?，F(xiàn)有稅收法律制度規(guī)定的稅費(fèi)過(guò)重，也是降低農(nóng)民受益和從事林業(yè)生產(chǎn)積極性的主要因素。由于林業(yè)產(chǎn)品收益率低，投資者就不愿意將資金投入生產(chǎn)周期長(zhǎng)且風(fēng)險(xiǎn)較大的林業(yè)，長(zhǎng)此以往勢(shì)必會(huì)阻礙林權(quán)的流轉(zhuǎn)。

完善森林采伐限額管理制度對(duì)拉動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)積極性有著重要的影響。森林具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多種效益。這些效益決定著林業(yè)經(jīng)營(yíng)具有利他性和外部性。也就是說(shuō)，林業(yè)主體擁有的各種權(quán)利在行使時(shí)會(huì)受到社會(huì)因素的約束和國(guó)家的干預(yù)，經(jīng)營(yíng)主體不可能依據(jù)自己的意愿實(shí)現(xiàn)利益最大化。其中林木的采伐限額管理就是一個(gè)最為典型的例子。這一制度的產(chǎn)生有其合理、必然的原因，但事實(shí)證明其已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)有的林業(yè)生產(chǎn)。現(xiàn)階段，林農(nóng)收入的多元化結(jié)構(gòu)決定了其不再只依靠砍伐林木獲得經(jīng)濟(jì)收入。而且林農(nóng)也清楚林木只有在最佳采伐期時(shí)進(jìn)行采伐，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益的最大化。所以放寬對(duì)林木采伐的限制，完善森林采伐限額管理制度就迫在眉切。

應(yīng)該根據(jù)不同的區(qū)域，不同的種類來(lái)分別進(jìn)行管理。對(duì)于商品林地采伐就可以根據(jù)農(nóng)民的意愿隨申隨批。對(duì)已經(jīng)成熟或過(guò)熟的人工用材林可以優(yōu)先采伐。根據(jù)市場(chǎng)的變化來(lái)隨時(shí)調(diào)整年度采伐量。對(duì)商品林放松采伐管控的同時(shí)卻要加強(qiáng)生態(tài)公益林的采伐管理。特別對(duì)生態(tài)極為脆弱的地區(qū)要實(shí)行禁伐。但對(duì)林地環(huán)境較好的公益林可以準(zhǔn)許有計(jì)劃的采伐，但要以促進(jìn)森林生態(tài)功能和自我補(bǔ)償能力為目的。

另一需要關(guān)注并完善的法律制度就是林業(yè)稅費(fèi)制度。由于諸多方面的原因，使從事林業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民背負(fù)了過(guò)重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。除正常的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)之外，一些巧立名目的費(fèi)用也被強(qiáng)加在了林農(nóng)身上。林業(yè)稅費(fèi)有其合理的存在原因。因森林具有的外部性特點(diǎn)，國(guó)家才對(duì)林木的采伐實(shí)施采伐管理制度。而林業(yè)稅費(fèi)也正是對(duì)因采伐而喪失的森林外部性的補(bǔ)償。于是林業(yè)稅費(fèi)制度和采伐管理制度形成了互補(bǔ)。但林權(quán)改革最終的目的就是使農(nóng)民的收入能夠提高，所以必須將不合理的稅費(fèi)去除。

所以，要規(guī)范整理林業(yè)稅目，取消對(duì)林農(nóng)不合理的稅費(fèi)。除國(guó)家規(guī)定的涉林稅費(fèi)之外，各地自行設(shè)立的一律取消，繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)林業(yè)稅收的減免政策的實(shí)施。對(duì)現(xiàn)有的林業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和調(diào)整，以降低林業(yè)的運(yùn)行成本，提高效率，提高林業(yè)單位為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供服務(wù)的能力和效率。

人是推進(jìn)改革的主要力量，所以，最后還應(yīng)從人員入手，提高林地管理者的法制意識(shí)和對(duì)林業(yè)法律法規(guī)認(rèn)知程度，減少地方政府對(duì)林地管控的行政干預(yù)，避免為了地方引進(jìn)招商項(xiàng)目而對(duì)林地的破壞。健全征占用林地管理制度，建立林地征用預(yù)審制度，使林業(yè)部門參與到工程建設(shè)用林地計(jì)劃的編制和審批活動(dòng)中。在立法和執(zhí)法上不斷完善林地的保護(hù)與管理。

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