近35年來地方人大立法的發(fā)展與評析——以北京市人大為例

文／孫 龍 熊俊瀟

立法是人民代表大會最重要、最大量、最經(jīng)常使用的職權(quán)。[1]我國地方人大及其常委會的立法權(quán)是以1979年頒布的《地方組織法》為標(biāo)志才開始運(yùn)作的，在短短30多年的時間里，即在立法方面取得了比較顯著的成就，為中國特色社會主義法律體系的建設(shè)做出了極大的貢獻(xiàn)。因此，評估地方人大及其常委會立法功能的發(fā)展歷程，分析其內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律，是一項具有重要學(xué)術(shù)價值和實(shí)踐意義的重要課題。本文以北京市人大及常委會的相關(guān)文獻(xiàn)資料為基礎(chǔ)，采用內(nèi)容分析方法，從立法數(shù)量、領(lǐng)域、類型、主體和程序等角度系統(tǒng)描述地方人大立法功能的歷時變化，進(jìn)而探討地方人大立法職能成長的影響因素。

一 地方人大立法功能的發(fā)展

（一）立法數(shù)量

從數(shù)量上看，北京市第七屆人大（1979-1983年）即開始開展立法工作，第八屆（1983-1988年）和第九屆（1988-1993年）分別制訂了35部法規(guī)和29部法規(guī)，第十屆人大（1993-1998年）的立法工作呈現(xiàn)爆發(fā)性增長態(tài)勢，該屆人大及常委會共制訂了76部法規(guī)，修訂32部法規(guī)，合計立法108部。從第十一屆（1998-2003年）開始，一直到第十三屆（2008-2013年），新立法數(shù)量明顯下降，但是修訂法規(guī)的頻率仍然比較高，而廢止法規(guī)也成為這三屆人大的重要工作。

圖1 北京市各屆人大立法數(shù)量

1993年以后，北京市人大近20年立法職能的發(fā)展經(jīng)歷了一個由注重“量”到關(guān)注“質(zhì)”的演變過程，這一過程與我國的經(jīng)濟(jì)社會體制改革深化過程密切相關(guān)。1993年到2003年，我國整體處于由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的急劇變化階段，市場經(jīng)濟(jì)對立法提出了大量新的需求，相關(guān)行政部門基于市場經(jīng)濟(jì)的需要，有動力積極推動地方法規(guī)的出臺，而地方人大由于專業(yè)性還不夠強(qiáng)，尚無因應(yīng)部門化立法的有效方式和程序。但進(jìn)入21世紀(jì)以后，特別是2003年以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟，以及《立法法》的實(shí)施，地方人大立法程序的逐漸完善，法治建設(shè)進(jìn)入了一個新的階段，立法質(zhì)量成為立法工作的核心目標(biāo)。因此，從第十二屆人大開始，人大立法工作的重心由新立法向修訂和廢止地方性法規(guī)轉(zhuǎn)變。在十二屆人大制定、修訂和廢止地方性法規(guī)64項中，修訂數(shù)量達(dá)到21項、廢止11項，占50%。而在第十三屆人大的五年時間內(nèi)，制定和修訂地方性法規(guī)26項，廢止10項。

（二）立法領(lǐng)域

北京市地方立法的領(lǐng)域大致可以分為改革開放與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)（經(jīng)濟(jì)立法）、城市管理和基本秩序維護(hù)（基本秩序立法）、科教文衛(wèi)立法，以及人大制度建設(shè)和地方民主政治立法、公民和社會保障、社會救助（社會福利立法）等領(lǐng)域。

資料顯示，在1980年代，北京市人大及其常委會的立法工作多以維護(hù)社會基本秩序?yàn)橹?，先后通過了《關(guān)于延長辦理刑事案件期限的決定》（1980年）、《北京市道路交通管理暫行規(guī)則》（1981年）、《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》（1982年）、《北京市關(guān)于游行示威的若干暫行規(guī)定》（1986年）、《北京市禁止賭博條例》（1990年）等。

從第十屆人大常委會（1993-1998年）開始，立法的工作重心則放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。該屆人大及常委會通過的76項新法規(guī)中，32項是經(jīng)濟(jì)類法規(guī)，涉及到規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、保護(hù)資源和環(huán)境等，占制定法規(guī)總數(shù)的42%；另外還有十幾項發(fā)展教育文化和科技、繁榮文化的法規(guī)，8項維護(hù)不同群體合法權(quán)益的法規(guī)，涉及完善人大常委會職能的條例也有3項。

在十一屆人大常委會制定的35項地方性法規(guī)中，經(jīng)濟(jì)立法依然占比最大，共13項，其次是為迎接北京奧運(yùn)會而制定的城市建設(shè)管理和環(huán)境保護(hù)法規(guī)7項，繁榮先進(jìn)文化、加強(qiáng)民主政治建設(shè)的法規(guī)各占5項，比例略有增加。

資料來源：根據(jù)北京市歷屆人民代表大會第一次會議常委會報告整理。

依據(jù)2003年北京市人大常委會首次向社會公布的五年立法規(guī)劃草案，計劃立法項目共54項，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)27項，環(huán)境建設(shè)11項，社會民生10項，民主政治建設(shè)6項。在這一草案中，經(jīng)濟(jì)立項仍然占總數(shù)的50%，與全國及其他省份60%左右的比率相比，經(jīng)濟(jì)立法所占比率有所下降。而第十三屆的《北京市人大常委會2008-2012年立法規(guī)劃》中民生議題更具體，更細(xì)致，更多集中在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等社會領(lǐng)域。

由此可見，改革開放以來，北京市人大及其常委會的立法重心大致經(jīng)歷了地方基本秩序立法、經(jīng)濟(jì)立法和社會民生立法三個不同的階段。

（三）立法類型

根據(jù)《立法法》第64條規(guī)定，按照立法事項性質(zhì)的不同，地方性法規(guī)可以分為三種類型，即實(shí)施性立法、自主性立法和先行性立法。[2]所謂實(shí)施性立法，是指地方性法規(guī)的立法事項屬于“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項”；所謂自主性立法，則是立法的范圍“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”；而所謂先行性立法，是指除法律專屬事項規(guī)定的事項之外，對于國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的事項，地方根據(jù)自身的具體情況和實(shí)際需要先制定的地方性法規(guī)。

北京市人大及其常委會的立法項目中，實(shí)施性立法是一項非常重要的工作。如在北京市第十二屆人大期間，北京市人大五年內(nèi)共制定、修訂與廢止的地方性法規(guī)共計64項，其中就全國性法律的實(shí)施辦法制定實(shí)施細(xì)則或者進(jìn)行修訂的有35項，占到所有立法數(shù)量的55%左右，如果不考慮廢止的11項法規(guī)，北京市人大立法工作的66%以上均是在對全國法律的細(xì)化和修訂。這些地方性法規(guī)大多以“實(shí)施辦法”或“條例”的方式頒布，內(nèi)容涉及文物保護(hù)、交通安全、國民教育和社會生產(chǎn)等領(lǐng)域。

在北京市第十三屆人大期間，共制定和修改地方性法規(guī)47項，其中有22項屬于對全國法律的細(xì)化制訂，占到總數(shù)的47%，基本上在國家出臺某項法律規(guī)章之后，北京市人大都會制定相關(guān)的實(shí)施辦法或條例，內(nèi)容涉及食品安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會保障和社會管理等領(lǐng)域。這說明在地方人大的立法工作中，很大一部分工作便是對全國性法律的細(xì)則制訂與修訂。當(dāng)國家出臺某項法律后，地方人大會根據(jù)地方的實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則或辦法，或是對現(xiàn)有地方法規(guī)的修訂，以充分保證國家法律的有效實(shí)施。

應(yīng)當(dāng)指出的是，實(shí)施性立法所占比率高，不僅是北京市地方立法的一個基本特點(diǎn)，也是各地地方立法的一個共同特征。在履行全國性法律細(xì)化的過程中，如果不涉及地方的具體利益，地方人大的立法成本和風(fēng)險越低越好，其后果就是重復(fù)立法。據(jù)專業(yè)人士估測，地方立法重復(fù)國家立法的約占地方立法的70%至90%，有的在結(jié)構(gòu)和主要條款方面照搬上位法規(guī)定，只是在其中“摻入”幾條特別條款，就算一部地方性法規(guī)。與此同時，“抄襲”同級其他地方立法的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。這種重復(fù)的地方法利用率很低，據(jù)最高法院統(tǒng)計，現(xiàn)行行政法規(guī)和地方性法規(guī)被各級法院審判工作引用的不足23%。[3]

以《村民委員會組織法》為例，筆者對全國層面和北京市基于此制定的地方性法規(guī)進(jìn)行文本上的異同點(diǎn)分析。如表1所示，完全一模一樣的有13條；細(xì)化分解也純粹是將原來的6條分解為12條；精簡的4條涉及到土地承包、征地補(bǔ)償?shù)龋瑒h除的部分是關(guān)于村委會選舉的內(nèi)容，其中有些條款涉及到地方政府的具體運(yùn)作程序。北京市人大常委會單獨(dú)制定的《北京市村民委員會選舉辦法》等相關(guān)法規(guī)中，新增的8條是財務(wù)管理制度、財政專項補(bǔ)貼等一些具體的管理制度。

表1 《組織法》與《規(guī)定》異同點(diǎn)比較

北京市人大及其常委會的自主性立法工作，則與北京市的城市功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略高度相關(guān)。如2001年至2008年期間，北京市人大及其常委會共制定和修訂地方性法規(guī)近90項，廢止16項，其中與奧運(yùn)相關(guān)的法規(guī)有近20項。[4]北京市人大及其常委會的自主性立法工作，還涉及到歷史文化名城保護(hù)、中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)等與城市功能地位密切相關(guān)的議題，與之相適應(yīng)，先后制定了《北京歷史文化名城保護(hù)條例》《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)登記辦法》等地方性法規(guī)。

（四）立法主體

從立法主體來看，地方人大立法實(shí)際上包括人民代表大會立法和人民代表大會常務(wù)委員會立法兩個層次。根據(jù)筆者的統(tǒng)計，在檢索到的147項北京市地方性法規(guī)中，只有6部是由北京市人民代表大會制定頒布，僅占4.1%；其余地方性法規(guī)都是由北京市人大常委會頒布的。

依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，北京市人民代表大會和北京市人大常委會均可以制定和頒布地方性法規(guī)，但兩者的權(quán)限只在2001年通過、2003年修訂的《北京市制定地方性法規(guī)條例》中才得到初步區(qū)分。依據(jù)《北京市制定地方性法規(guī)條例》，除法律有規(guī)定的外，只有“本市需要制定法規(guī)的特別重大事項”和“規(guī)范市人民代表大會自身活動的事項和其他事項”才由北京市人民代表大會制定地方性法規(guī)，而所謂“特別重大事項”，則由人大主席團(tuán)認(rèn)定。

地方人大常委會在事實(shí)上成為地方性法規(guī)的主要制定者，而地方人大的立法權(quán)長期虛置。這有多方面原因：一是地方人大代表的數(shù)量比較多，如北京市第十三屆人大有778名代表，而第十四屆人大有769名代表，而且這些代表多為兼職，而從第九屆人大以后，北京市人大常委會的委員數(shù)量一直在63名左右，會議組織成本比較低；二是人大會議頻率較低，會期比較短，難以開展立法工作，而人大常委會的會議較頻繁，會期比較長。

依據(jù)對北京市歷屆人大議案的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，盡管地方人大在很多時候并沒有直接行使立法權(quán)，但人大代表的政法類議案，仍然在地方人大常委會制定地方性法規(guī)的過程中起到了一定的議程設(shè)置的作用。如“禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定”“嚴(yán)格限制養(yǎng)犬的規(guī)定”和“公共場所禁止吸煙的規(guī)定”，分別根據(jù)169位、 476位和280位人大代表的議案才進(jìn)行立項的。在未來的地方人大立法中，人大立法和人大常委會立法如何有效銜接，既需要學(xué)術(shù)界認(rèn)真研究，更需要相關(guān)部門在解放思想的基礎(chǔ)上進(jìn)行有針對性的探索。

（五）立法程序

地方人大立法程序的一個變化是由強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)立法轉(zhuǎn)變?yōu)槌傲⒎ā?980年代，全國人大常委會確定了“經(jīng)驗(yàn)立法”的指導(dǎo)思想，政府部門基本上壟斷了立法議程的設(shè)置，“部門立法”是這一階段的主要特色。經(jīng)驗(yàn)立法思想強(qiáng)調(diào)中國特色的立法應(yīng)該考慮中國的特殊條件和經(jīng)驗(yàn)，只有充足的經(jīng)驗(yàn)積累和成熟的執(zhí)行條件才可以制定法律。其初衷可能是考慮謹(jǐn)慎立法，但在實(shí)踐中導(dǎo)致了政府部門在立法議程設(shè)置中的壟斷地位，法律成了政府管理社會和經(jīng)濟(jì)的工具。之后，考慮到經(jīng)驗(yàn)立法會導(dǎo)致法律滯后于改革，不能發(fā)揮引領(lǐng)改革的作用，立法應(yīng)該具有超前性、規(guī)范性和指導(dǎo)性。于是開始強(qiáng)調(diào)立法規(guī)劃、法律起草和嚴(yán)格審議程序。

1.制定立法規(guī)劃，預(yù)先把握特定時間內(nèi)地方立法的總體需求，有計劃、有重點(diǎn)地開展地方立法工作。這樣一方面可以更好地管理立法活動，約束部門立法行為，另一方面也有利于將利益整合機(jī)制納入立法規(guī)劃的整體工作之中。其具體體現(xiàn)是項目來源逐漸拓展。1980年代開始試行立法規(guī)劃工作后，全國絕大多數(shù)地方立法項目都是以政府申報為主，人大一般不作深入的論證就直接列入立法規(guī)劃，致使項目的來源偏窄，人大自主立法的項目很少。1990年代后，特別是21世紀(jì)以來，各地都在提高地方立法的民主性和公開性方面進(jìn)行積極探索。如北京市第十三屆人大常委會改變了過去形成立法規(guī)劃草案，然后征集市民意見的程序，而是直接由公民和社會組織提出立法規(guī)劃項目建議，在此基礎(chǔ)上形成立法規(guī)劃草案。從2007年年末開始，北京市人大常委會向市政府有關(guān)部門、社會組織、人大代表、專家以及市民等渠道陸續(xù)征集到198項立法項目建議，其中采納的民間建議近六成，[5]改變了以往北京市立法規(guī)劃項目80%以上由政府部門提出的格局。

2.法律起草。在較長時間內(nèi)，由于部門利益和部門立法問題，制度化的法律起草程序十分缺乏。近年來，地方人大的法制委員會和相關(guān)委員會開始承擔(dān)起草工作，培養(yǎng)了一批懂法律有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才。此外，隨著起草程序的完善，地方性法規(guī)的起草主體開始多元化，行政管理方面的項目，仍由政府法制部門和相關(guān)部門起草，但關(guān)系地方全局性發(fā)展和公民重大利益的重要立法則由人大組織起草。

3.嚴(yán)格審議程序。從全國各地的立法實(shí)踐來看，審議制度開始逐漸完善：一是形成了常委會審議的辯論傳統(tǒng)，鼓勵在審議中發(fā)表觀點(diǎn)、開展辯論，各地均出現(xiàn)了因?qū)徸h而無法通過的例子，這也阻止了很多不成熟法案的頒布；二是審議次數(shù)逐漸增多，“二審二通過”逐漸變?yōu)椤岸徣ㄟ^”，分組審議和全體審議逐漸成熟，而且延長了每次審議之間的時間間隔，以便充分的立法調(diào)研。北京市人大常委會在立法過程中開始嘗試二審三通過的機(jī)制，提高了立法質(zhì)量。

二 地方人大立法職能發(fā)展的影響因素

（一）中央地方關(guān)系模式

地方人大立法職能的發(fā)展，受到中央地方結(jié)構(gòu)性關(guān)系的制約和影響，同時也在一定程度上反映了改革開放以來我國中央地方關(guān)系的一些新的特點(diǎn)。

地方立法有兩種角色：一是對國家立法進(jìn)行補(bǔ)充，主要是全國性法律的細(xì)則制定和修訂，承擔(dān)操作化和程序性事務(wù)，從這個意義上說，地方立法是國家立法在實(shí)施過程中的必須環(huán)節(jié)；二是地方特色的立法，地方立法有著因地制宜的便利，試錯成本低，而且一旦試驗(yàn)成功便對其他地方有很好的示范效應(yīng)。

1980年代，改革開放的初期階段，全國人大常委會委員長彭真強(qiáng)調(diào)上下級人大關(guān)系的有限性，認(rèn)為高度集中的立法體制不適合地方發(fā)展需要，主張“地方的事情自己管”。[5]在這種觀點(diǎn)的指引下，地方創(chuàng)新的積極性高漲，立法方面出現(xiàn)了一些地方性的探索，甚至在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了相互競爭、互相模仿、逐漸擴(kuò)散的事例。比如，1987年頒布的《村委會組織法》長期以來處于試行狀態(tài)，在“試行”階段，各省市就村民自治問題因地制宜，分別探索，嘗試性立法。[6]直到1998年，全國人大常委會在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上通過了《村委會組織法》。當(dāng)然，這個階段，也出現(xiàn)了一些立法的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，需要全國性法律來加以規(guī)范和限制。

（二）地方黨委—人大—政府關(guān)系模式

黨對地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，同時也討論重要法律草案，并提出意見。由于地方性法規(guī)的制定過程較少涉及敏感性議題，加之地方人大立法有全國人大的指導(dǎo)和全國性法律的規(guī)范作用，在地方人大立法的政治過程中，在多數(shù)立法事項上，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式已經(jīng)從直接參與具體立法事項轉(zhuǎn)為對立法過程進(jìn)行監(jiān)督，地方人大和政府部門在立法事項上的競爭與合作關(guān)系才是地方立法的主要議題。

當(dāng)然，地方人大必須同時接受上級人大的指導(dǎo)和地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。對于地方黨委來說，當(dāng)?shù)胤饺舜笞鳛榱⒎C(jī)關(guān)時，這樣的地方人大是屬于人大系統(tǒng)的，接受全國人大的指導(dǎo)，對其具體業(yè)務(wù)沒有必要直接干涉；而對于上級人大而言，由于地方人大的領(lǐng)導(dǎo)很多都是從政府退居二線的官員，如果上級人大過于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)—指導(dǎo)關(guān)系，可能會影響地方黨委的權(quán)威，干擾地方具體工作。

（三）專業(yè)化

人大立法功能專業(yè)化發(fā)展的一個重要標(biāo)志是法制委員會的建立。在國家層面，1979年2月底，全國人大常委會會議通過成立法制委員會的決定，彭真擔(dān)任法制委員會主任，法制委員會由國務(wù)院各部門、政法各部門、各民主黨派、各人民團(tuán)體等方面的負(fù)責(zé)人以及法律、政治、經(jīng)濟(jì)、語言文字等方面的專家共80人組成。全國人大常委會法制委員會建立之后，迅速組織了《地方組織法》《選舉法》《法院組織法》《檢察院組織法》《刑法》《刑事訴訟法》和《中外合資企業(yè)法》七部法律的起草工作，標(biāo)志著全國人大的立法職能在改革開放之后得到了迅速發(fā)展。1982年后，法制委員會改名為法制工作委員會，在全國人大立法過程中仍然承擔(dān)著征求意見、調(diào)查研究、協(xié)調(diào)商議、匯總建議等極其重要的職能；“一部分由全國人大常委會主持起草的法律，基本上也是由法制工作委員會負(fù)責(zé)起草，提請全國人大常委會審議”。[7]

改革開放以后，隨著各省市地方人大和常委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的建立、健全和完善，專門的法制機(jī)構(gòu)也開始建立起來。1988年北京市第九屆人大常委會進(jìn)行機(jī)構(gòu)改制，共設(shè)立七個委員會、四個室和一個辦公廳，四室之中，即包括法制室、研究室、代表聯(lián)絡(luò)室和人事室；之后，法制室逐步發(fā)展成為法制辦公室。為了從源頭上解決法制統(tǒng)一問題，2000年頒布施行的《立法法》第68條第二款規(guī)定，地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿；而全國人大常委會辦公廳發(fā)布的56號文指出，“負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)是指人民代表大會依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》設(shè)立的專門委員會”，負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議地方性法規(guī)草案的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)稱為法制委員會；凡沒有設(shè)立法制委員會的地方，應(yīng)當(dāng)在2001年舉行人民代表大會會議的時候，選舉產(chǎn)生法制委員會。至此，各、省、市、自治區(qū)人大先后建立了專門的法制委員會。

地方人大法制委員會的普遍建立，不僅推進(jìn)了地方性法規(guī)的統(tǒng)一審議程序，為克服部門立法和行政主導(dǎo)立法傾向，保證人大在立法中的主導(dǎo)作用提供了機(jī)構(gòu)和制度基礎(chǔ)，也為專家、學(xué)者、律師等專業(yè)人士參與立法進(jìn)程，提供了制度化的機(jī)制。北京市人大常委會聘請19位法律專家擔(dān)任法制建設(shè)顧問，建立了由170多位專家組成的立法咨詢專家?guī)?，?jīng)常就立法中的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題以及專業(yè)化程度較高的問題咨詢專業(yè)意見，進(jìn)一步推動了立法專業(yè)化的發(fā)展。

（四）公民參與

地方人大立法功能發(fā)展的另一個機(jī)制是開門立法，或者說公民參與立法。北京市近年來在公民參與立法方面有很大進(jìn)展。其一是參與形式更加深入和多樣化，以前主要是召開座談會，現(xiàn)在已發(fā)展到論證會、聽證會、網(wǎng)上公示等十多種參與形式。在制定《關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定（修改草案）》時還向52個街道辦事處、21個鄉(xiāng)、29個企事業(yè)單位和群眾團(tuán)體發(fā)出征求市民意見調(diào)查表83985份，而且北京市的報紙、電臺、電視臺在這一期間還通過開辟專欄、市民熱線、組織座談會、現(xiàn)場直播等形式開展了對草案的討論。

其二是不斷提高立法信息的公開化和透明化程度。以前僅就法規(guī)中的某些重大問題向社會公開征集意見，現(xiàn)在直接公開法律草案和五年立法規(guī)劃草案向社會征集意見。2003年北京市人大常委會首次向社會公開征求對五年立法規(guī)劃草案的意見，收到群眾意見2000多件，涉及立法項目建議98項，其中36項被采納。

其三是利用組織網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行動員參與。在立法過程中，北京市人大常委會一般會將法規(guī)草案印發(fā)所轄區(qū)縣人大常委會，然后各區(qū)縣人大組織群眾進(jìn)行聽證會、座談會等組織討論，廣泛收集社會各方面的立法意見和建議，深入基層進(jìn)行調(diào)查研究，然后將所征集的意見匯總到市人大常委會。

三 小結(jié)與思考

基于北京市人大立法的考察，可以得到以下初步判斷：改革開放以來，特別是1990年代以來，地方人大的立法職能得到較快速發(fā)展，立法數(shù)量迅速增長；實(shí)施性立法占有相當(dāng)比重，自主性立法和先行性立法也有所增加；由于立法程序逐漸嚴(yán)格，立法質(zhì)量也逐漸提高。總而言之，地方人大在立法過程中的角色由被動變?yōu)橹鲃樱龔囊粋€“被動立法”的政治性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向一個更加復(fù)雜、更為現(xiàn)代化的“主動立法”的法治結(jié)構(gòu)。盡管地方人大的監(jiān)督職能和代議職能仍不夠活躍，地方人大立法職能的迅速發(fā)展，從一個側(cè)面反映了我國地方民主法治建設(shè)的進(jìn)步。

地方人大立法職能的發(fā)展，在1980年代和1990年代主要來源于全國人大的指導(dǎo)和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的逐漸轉(zhuǎn)變，以及對廣泛存在的部門立法現(xiàn)象的調(diào)整和糾正；1990年代后期開始，特別是新世紀(jì)以來，盡管全國人大和地方黨委仍是地方人大立法能力發(fā)展的主要支持者，立法專業(yè)化的發(fā)展和公民參與，開始成為地方人大立法發(fā)展的新動力。

值得注意的是，地方人大立法職能的發(fā)展過程，仍然存在一些不足和問題。其一是實(shí)施性立法乃至重復(fù)立法問題。在改革開放初期和國家法律體系不完善階段，地方的實(shí)施性立法是必要的，在國家法律體系逐漸完善的階段，地方人大的立法重心要以自主性立法為主，因應(yīng)地方重大議題。其二是地方人大立法與地方人大常委會立法的關(guān)系問題，該問題的最終解決可能要取決于國家層面對人大定位和人大常委會功能定位的調(diào)整，在現(xiàn)階段，一種可行的路徑是適當(dāng)增加地方人大常委會的人數(shù)，特別是專職常委的人數(shù)，同時給專職常委配備法律、政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面的助理，使其成為地方立法的主體；而地方人大則主要定位于選舉和決定重要事項，在立法方面則主要是通過議案來設(shè)置議程，具體審議過程則授權(quán)給人大常委會。其三是公眾參與問題。當(dāng)前公眾的參與渠道非常有限，制度化程度也非常不夠，并且存在重大議題開放性不夠的問題。建立更為暢通、更加制度化的社會參與渠道，就重要的立法議題征詢更加廣泛的公眾意見，仍然非常必要。

注釋：

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社，2003年，第260頁。

[2]史健三、吳天昊：《地方立法質(zhì)量：現(xiàn)狀、問題與對策——以上海人大地方立法為例》，《法學(xué)》2009年第6期。

[3]李林:《走向憲政的立法》，北京：法律出版社，2003年，第221-222頁。

[4]李正斌：《北京市地方立法工作的回顧與思考》，《新視野》2014年第4期。

[5]劉佳：《北京市五年立法規(guī)劃出臺》，《北京商報》，2008年12月17日。

[6]徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997年。

[7]夏莉娜：《王漢斌回憶法制委員會與法工委建立的前后》，《中國人大》2009年第3期。