地方“禁煙令”的法與罰

尤蕾

盡管此前已有16個城市出臺“禁煙令”，但首都北京的加入無疑更具示范意義，地方法規(guī)的實施經(jīng)驗有助于推動全國性禁煙條例的出臺

5月30日，巨幅禁煙標(biāo)志被懸掛在北京著名地標(biāo)之一的鳥巢之上。這種從未有過的為禁煙造勢宣傳的做法讓控?zé)熃缂硬灰选?/p>

被稱為“史上最嚴(yán)禁煙令”的《北京市控制吸煙條例》出臺后，在接下來的兩周顯現(xiàn)出了其強大的約束力：實施首日便開出首張個人罰單，從6月1日—14日北京市共開出8張罰單，12320公共衛(wèi)生熱線接到控?zé)熗对V舉報電話共計1742件。

控?zé)煟瑹o疑是六月份北京的關(guān)鍵詞之一。但北京并不算先行者，據(jù)了解，目前全國已經(jīng)有16個城市先于它走在了禁煙的路上。

從預(yù)留緩沖帶到全覆蓋

提到首開“禁煙令”先河的城市，哈爾濱當(dāng)之無愧。

2009年，哈爾濱就出臺了相應(yīng)的控?zé)煑l例。在全球控?zé)熝芯克袊种行闹魅螚罟磥?，哈爾濱具有示范效應(yīng)，在中國率先在公共場所禁止吸煙上取得了突破，“但是，哈爾濱當(dāng)時也留了一些緩沖，最明顯的就是機場仍舊保留了吸煙室”。

北京此次最嚴(yán)“禁煙令”下，最明顯的亦是首都國際機場吸煙室的關(guān)閉。

“出臺禁煙令越晚的城市，其法令與框架公約越接近，很多城市就是在哈爾濱的‘條例條文的基礎(chǔ)上制定了更高要求的禁煙令。” 新探健康發(fā)展研究中心主任、研究員王克安對《小康》表示。

《北京市控制吸煙條例》就屬此類，受訪專家認(rèn)為它確是“史上最嚴(yán)”。該條例解決了一系列控?zé)熯z留問題，并給今后其他地方控?zé)煼ㄒ?guī)的制定以及修訂提供了樣本。對此，王克安解釋道，所謂“史上最嚴(yán)”要從三個方面來評判，第一是從法條看，其覆蓋范圍是否全面，有無緩沖期，北京的控?zé)煑l例幾乎是全覆蓋，機場、火車站、汽車站等公共場所將全面禁止室內(nèi)吸煙，幼兒園、中小學(xué)、少年宮等單位的室外區(qū)域也不允許吸煙。第二是從執(zhí)行力度上，罰款與執(zhí)法是否嚴(yán)格，根據(jù)北京控?zé)煑l例，對于違反禁令的煙民最高罰款200元，對于違規(guī)設(shè)立吸煙區(qū)的則最高罰款3萬元。第三則是要看禁煙令執(zhí)行是否能夠落實，這一條還需要時日檢驗。

“北京的禁煙令能夠覆蓋更廣泛的范圍，其實也經(jīng)過了多次激烈爭論。在條例草案修改意見稿進(jìn)行討論時，要不要設(shè)立吸煙室、單間辦公室能否吸煙、機場能不能做到禁煙是當(dāng)時討論的焦點?！蓖蹩税步榻B說。

在北京市人大常委會審議期間，有委員提出建議將“公共場所、工作場所的室內(nèi)區(qū)域以及公共交通工具內(nèi)禁止吸煙”中“工作場所”的表述改為“共用的工作場所”。一般而言，“共用的工作場所”是指兩人以上的工作空間，一旦改動就意味著單人辦公室可以吸煙。而擁有單人辦公室的一般是領(lǐng)導(dǎo)干部，這無疑與中央“兩辦”的要求相違背，也有在控?zé)熒蠈嵭小半p重標(biāo)準(zhǔn)”之嫌。

另外，該控?zé)煑l例的另一主要焦點是，“帶頂兒”的場所都不讓吸煙，也就意味著只要有頂棚和兩個側(cè)里面的公共場所都禁止吸煙，沒有任何緩沖期和例外。同時，王克安還提到，禁煙范圍還覆蓋到了室外排隊的等候區(qū)。

北京顯示了執(zhí)行這一禁令的決心，在控?zé)焾?zhí)法行政處罰執(zhí)行的第一周，就對26家單位、51個人進(jìn)行了處罰。

給深圳“控?zé)煛秉c個贊

在控?zé)熜袆由?，需要遵循有法可依、?zhí)法必嚴(yán)的原則才能打贏這場戰(zhàn)役。

從事多年控?zé)煿ぷ鞯膶＜医?jīng)常被問到的問題就是“禁煙令會不會又是運動式控?zé)煛?，對此，王克安說，立法后有力執(zhí)法，才能讓控?zé)煼盥涞綄嵦帯?/p>

自去年3月1日深圳施行控?zé)煑l例以來，它用一組數(shù)據(jù)讓人們看到了一份執(zhí)法成績單。從2015年1月1日到4月30日，勸導(dǎo)吸煙人員55181人次，處罰2283人次，共計個人罰款114450元。檢查各類場所23143處，對違法場所罰款處罰2宗，共計場所罰款4萬元。

在全國實施控?zé)煑l例的城市中，深圳在執(zhí)法上無疑是個示范。但深圳也曾有過尷尬的控?zé)焾?zhí)法階段，1998年它就出臺過控?zé)煑l例，卻從未開出過一張罰單。新的控?zé)煑l例一方面將罰款額度提高到50—500元，另一方面執(zhí)法單位也從1個增加至8個，之前是衛(wèi)生部門執(zhí)法，而今則將交通運輸、文體旅游、公安、城管、市場監(jiān)督、衛(wèi)生監(jiān)督、鐵路、民航等納入進(jìn)來，多部門聯(lián)合執(zhí)法充分調(diào)動了場所主管部門的執(zhí)法力量。

深圳為保證執(zhí)法力度不減弱，還將控?zé)煴O(jiān)管和執(zhí)法工作納入到了各相關(guān)部門的年度考核之中。同時，深圳市人大還加強對控?zé)焾?zhí)法的監(jiān)督，控?zé)熮k每月對控?zé)焾?zhí)法情況進(jìn)行匯總，各個部門匯報控?zé)焾?zhí)法存在的問題和取得的經(jīng)驗。

“控?zé)熆隙ㄐ枰恢Щ镜膱?zhí)法隊伍，但是這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要動員全社會的力量。”王克安說。

長春市在控?zé)焾?zhí)法上走出了一條自己的路子。與深圳不同，其執(zhí)法部門只有衛(wèi)生監(jiān)督所，但又與深圳類似，執(zhí)行控?zé)煹囊彩歉鲉挝?，比如衛(wèi)生局負(fù)責(zé)監(jiān)管醫(yī)院、教育局負(fù)責(zé)監(jiān)管學(xué)校、文化局負(fù)責(zé)監(jiān)管網(wǎng)吧等。另外，各單位要設(shè)禁煙領(lǐng)導(dǎo)小組，各單位法定代表人是第一責(zé)任人。如果監(jiān)督人員巡訪不到，可以協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門、主管領(lǐng)導(dǎo)，隨時進(jìn)行監(jiān)督檢查。

同時，長春還培訓(xùn)了一批義務(wù)監(jiān)督員，在禁煙令實施的首日，就有400名義務(wù)監(jiān)督員上崗。

長春充分利用義務(wù)監(jiān)督員的做法被王克安充分肯定，吸煙僅僅是幾分鐘的事情，執(zhí)法人員很難把違規(guī)者逮個正著，而如果義務(wù)監(jiān)督員參與進(jìn)來，就可以將違規(guī)的重點區(qū)域或場所上報執(zhí)法部門，有助于他們對此進(jìn)行重點執(zhí)法。

從地方試驗到全國立法

在我國成為《世界衛(wèi)生組織煙草框架公約》締約國后，中國疾病控制預(yù)防中心于2007年4月啟動了“邁向無煙中國”項目。2010年1月，選取了7個城市開始做“無煙環(huán)境促進(jìn)項目”，選取的第一批城市包括哈爾濱、天津、沈陽、重慶等，后來又增加到15個城市，據(jù)楊功煥介紹，幾乎覆蓋了1.4億人口。

據(jù)了解，截止到目前，已經(jīng)有包括哈爾濱、深圳、鞍山、天津、蘭州、上海、杭州、北京等17個城市出臺了“禁煙令”?！艾F(xiàn)在重慶、武漢、廈門、成都、西安正在致力于打造‘無煙城市?！蓖蹩税哺嬖V記者。

作為締約國，我國應(yīng)該在簽署框架公約5年內(nèi)出臺一部全國性的“禁煙令”。地方的控?zé)煑l例紛紛出臺，而具有全國適用性的控?zé)煑l令卻遲遲未來。也因此，有人形象地將我國的控?zé)熈⒎ǚQ為“地方包圍中央”。

為何出現(xiàn)如此現(xiàn)象？楊功煥認(rèn)為，國家立法需要的時間通常比較長，地方則相對好很多。“很多地方對于控?zé)熈⒎ㄊ呛芊e極的，如果再得到當(dāng)?shù)胤ㄖ妻k的支持，立法成行得更快?！睏罟ㄕf，地方政府的意愿非常關(guān)鍵，哈爾濱和天津推動控?zé)熈⒎〞r，當(dāng)?shù)胤ㄖ妻k功不可沒。

2014年11月24日，國務(wù)院法制辦網(wǎng)站發(fā)布了《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，面向社會公開征求意見。楊功煥說，該條例送審稿征集到四萬多條修改意見，應(yīng)該還會有第二輪征求意見。

雖然全國性控?zé)煑l例何時落地尚不得知，但王克安表示，地方“禁煙令”的出臺和完善對于全國性法令可以起到促進(jìn)作用。楊功煥也認(rèn)為，地方性法規(guī)對于全國性控?zé)煑l例有示范作用，地方無煙法規(guī)實施民眾監(jiān)督，機制透明，設(shè)立監(jiān)督舉報平臺，并把控?zé)熦?zé)任放到了場所經(jīng)營者身上，這些都是全國性條例可以吸收的經(jīng)驗。