公益性水利工程運行及維護(hù)的市場化管理模式研究

王忠明+陳旺

摘 要：水利部引發(fā)的《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）指出，承擔(dān)水利公共服務(wù)的公益性水利工程要適當(dāng)引入市場競爭機(jī)制，通過多種方式交由市場和社會組織承擔(dān)，這就意味著今后公益性水利工程的管理體制將逐漸轉(zhuǎn)向社會力量管理和運行維護(hù)模式。本文將對公益性水利工程的市場化管理模式進(jìn)行深入剖析，分析其在當(dāng)前環(huán)境下的優(yōu)點及基礎(chǔ)條件，進(jìn)而提出推行市場化管理模式的可行性建議和對策。

關(guān)鍵詞：公益性水利工程 運行 維護(hù) 市場化管理

在《意見》正式頒布之前，部分地區(qū)的公益性水利工程就已通過合同、委托的方式將工程的日常運行及維護(hù)交由專職企業(yè)完成，并逐漸開始了市場化管理模式的探索。為正確引導(dǎo)市場需求，規(guī)范公益性水利工程的市場化行為，有必要盡快探索出一套切實可行的市場化管理模式，從而不斷提高公益性水利工程的市場化管理水平。

1.市場化管理模式概述

1 . 1市場化管理模式內(nèi)涵及管理體系

公益性水利工程的市場化管理模式指工程管理單位按照市場規(guī)則通過服務(wù)購買的方式將工程運行和維護(hù)交由專職企業(yè)，由運行維護(hù)企業(yè)負(fù)責(zé)承擔(dān)，同時按照合同規(guī)定實現(xiàn)效益目標(biāo)。工程管理單位的購買經(jīng)費主要來自于財政撥款，或地方水利建設(shè)基金、行政事業(yè)性收入等，市場化管理模式并沒改變經(jīng)費來源途徑。購買方式主要指政府公開采購，具體可以通過公開招標(biāo)、競爭談判、單一來源采購等方式完成。這種管理模式最大的特點在于在公益性工程中引入了市場競爭機(jī)制，在這種管理模式下，工程管理單位可將全部或部分工作轉(zhuǎn)交給市場來承擔(dān)，具體分配由管理單位結(jié)合自身需求來確定。

整個市場化管理體系可以分為四個層次，第一層次指行政主管部門對管轄區(qū)內(nèi)的公益性水利工程進(jìn)行行政管理，第二層次指公益性水利工程的管理單位對所屬工程進(jìn)行監(jiān)督管理，第三層次指管理單位負(fù)責(zé)未交由市場管理的運行維護(hù)工作，第四層次指運行維護(hù)企業(yè)按照合同約定承接工程管理工作。

1 . 2市場化管理模式實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件

服務(wù)購買離不開市場條件，因此，運行維護(hù)市場是保證市場化管理模式實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件，判斷這個市場是否存在需觀察其是否具備市場的基本要素。一個完整的市場應(yīng)當(dāng)包含以下幾項要素：（1）可供交換的商品。既可以是實物，也可以是無形的服務(wù)，此外還包括資金、技術(shù)、信息、土地等諸如此類被商品化了的要素，商品是市場存在的基礎(chǔ)，同時也是市場構(gòu)成的第一要素。（2）賣方。商品只有經(jīng)出賣商品的當(dāng)事人才能帶到市場中。（3）買方。商品交換需有需求、支付能力兼具的購買者才能完成。公益性水利工程運行維護(hù)市場同樣需要具備上述要素，可供交換的商品--運行服務(wù)本身、賣方--有能力提供服務(wù)的企業(yè)、買方--水利工程管理單位。從這個角度來講，市場化管理模式實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件已基本具備。

2.市場化管理模式的優(yōu)勢

市場化管理模式之所以受到水利工程管理體制改革的青睞，是因為其具備以下優(yōu)勢：

（1）可精簡公益性水利工程管理機(jī)構(gòu)

市場化管理模式出現(xiàn)之前，公益性水利工程的運行維護(hù)工作全部由管理單位承擔(dān)，導(dǎo)致管理工作需要投入大量的人力物力，造成管理機(jī)構(gòu)臃腫、管理效率低下，因此已無法適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在市場化管理模式下，公益性水利工程管理單位只需具備充足的資金即可將運行維護(hù)工作轉(zhuǎn)交給其他市場主體，從而減少自身的工作容量，管理結(jié)構(gòu)和人員也可得到相應(yīng)的精簡，確保管理單位的高效率運轉(zhuǎn)。對于那些工程完結(jié)但無管理單位的新建公益性水利工程來講，可直接將運行維護(hù)工作交由其他主體，從而完成公益性水利工程的集中化管理，無需再另外增設(shè)管理機(jī)構(gòu)。

（2）提高專業(yè)化管理水平

重建設(shè)輕管理是我國水利工程長期以來都存在的弊病，一些地區(qū)缺乏專業(yè)的管理隊伍，導(dǎo)致工程管理水平不高，在一些技術(shù)性問題上更是得不到有效的管理和監(jiān)督。如溫州市建成有多個大中型公益性水利工程，這些工程也都設(shè)置了專門的管理單位，但是管理隊伍的技術(shù)力量比較薄弱，此外，一些小型水利工程由于缺乏專門的管理單位，日常運行維護(hù)工作只能由當(dāng)?shù)氐男姓鞴懿块T負(fù)責(zé)，但其并不具備水利工程管理的專業(yè)知識。在市場化管理模式下，通過購買服務(wù)即可將工程交給專業(yè)化技術(shù)團(tuán)隊負(fù)責(zé)，從而有效提高工程的專業(yè)化管理水平。由于市場本身的競爭行為，一些運行維護(hù)企業(yè)也需要不斷提高自身的專業(yè)化水平來提高市場競爭力，這種競爭機(jī)制將不斷推動運行維護(hù)企業(yè)的管理水平。

3.推行市場化管理模式的建議和對策

當(dāng)前許多地區(qū)都在積極開展公益性水利工程的市場化管理模式探索和實踐，但是并未形成一定的行業(yè)規(guī)模，在探索的道路上仍然存在許多制約因素，如傳統(tǒng)管理思想根深蒂固、市場發(fā)育不健全、缺乏管理標(biāo)準(zhǔn)等。本文將結(jié)合多年的實踐經(jīng)驗和市場化管理現(xiàn)狀提出幾點可行性建議和對策。

（1）分類逐步推行市場化管理模式

由于公益性水利工程的傳統(tǒng)管理思想根深蒂固，只能分類逐步推行市場化管理模式，逐層瓦解傳統(tǒng)管理模式。市場化管理模式的推行目標(biāo)在于在大中小型水利工程中廣泛開展新型管理模式，但不同地區(qū)、不同規(guī)模的水利工程管理體制不同，因此，應(yīng)當(dāng)選取條件成熟的工程項目作為試點，并逐漸擴(kuò)大試點范圍，從而以實踐效果來打破傳統(tǒng)觀念的束縛，調(diào)動其他管理主體的積極性，從而在全國范圍內(nèi)不斷深化市場化管理模式。

（2）構(gòu)建和完善市場要素

上文中提到了市場化管理模式實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件——完善的運行維護(hù)市場。要想構(gòu)建一個完善的運行維護(hù)市場首先要把握市場構(gòu)成要素，在綜合分析的基礎(chǔ)上抓住水利改革良機(jī)，制定規(guī)范性文件和鼓勵政策吸引更多的市場主體進(jìn)入到運行維護(hù)市場中。相關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)為運行維護(hù)企業(yè)提供必要的技術(shù)培訓(xùn)，確保其提供優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)?？傊瑧?yīng)當(dāng)集合多方力量不斷構(gòu)建更加完善的運行維護(hù)市場，為更多的工程項目進(jìn)入市場創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

（3）加大市場監(jiān)管力度

公益性水利工程屬于國家的基礎(chǔ)設(shè)施，是提供公共服務(wù)的重要保障，涉及公共安全，因此，任何管理模式都應(yīng)當(dāng)以公共安全為前提。在市場化管理模式下，運行維護(hù)企業(yè)的管理行為及質(zhì)量直接關(guān)系到水利工程的運行狀況，因此，為確保公益性水利工程最大限度地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，提高運行安全性，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一性的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)范性文件來明確運行維護(hù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的資質(zhì)、責(zé)任及義務(wù)，水閘、水泵站運行維護(hù)人員及機(jī)電從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)持證上崗。無規(guī)矩不成方圓，只有不斷加大市場監(jiān)管力度，制定配套政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才能不斷完善市場化管理體系，確保其正常運行。

4.結(jié)語

公益性水利工程的運行維護(hù)市場化是深化水利體制改革的重要內(nèi)容，提高水利工程管理的市場化和專業(yè)化是響應(yīng)十八大號召，弘揚十八大精神的必經(jīng)之路。目前許多地區(qū)都開始探索和實踐水利工程管理市場化改革，由于缺乏實踐經(jīng)驗，仍然存在許多不足，因此，國家和地區(qū)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和鼓勵條件完善的地區(qū)先行探索和實踐，不斷推進(jìn)公益性水利工程運行維護(hù)管理市場化的全面實施。

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