地方債券發(fā)行的美國經(jīng)驗與國內(nèi)實踐

詹鹍鵬

【摘要】本文對美國市政債券市場發(fā)行規(guī)模、投資者和信用評級角度進行分析，然后與國內(nèi)市政債券發(fā)行進行比較，得出我國應(yīng)從完善法律制度和信用評級體系、統(tǒng)一債券托管結(jié)算體系、稅收體制改革等方面完善我國地方政府債券發(fā)行和管理。

【關(guān)鍵詞】地方債券 美國 發(fā)行

一、引言

2008年次貸危機發(fā)生以后，為了更好實施財政政策，中央政府于2009年同意地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)額度內(nèi)發(fā)行債券。2009年和2010年地方政府債券由財政部代理發(fā)行，代辦還本付息。財政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，從此拉開了地方政府自行發(fā)行債券的序幕。由于我國地方政府發(fā)債才剛剛起步，很多機制尚為成熟，因此研究國外市政債券發(fā)行具有什么重要的意義。

二、美國市政債券的發(fā)行

（一）市場債券發(fā)展情況

在全球中，美國市場經(jīng)濟非常發(fā)達，債券市場發(fā)展較為成熟，其市政債券發(fā)行相關(guān)制度安排也較為完善。很多地方政府都參與其中發(fā)行市政債券。市政債券的發(fā)行主體主要有州、城市、縣政治政治實體極其代理機構(gòu)，發(fā)行的市政債券有一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘍煞N。在美國，投資市政債券所獲得的利息收入一般是免收所得稅的。正因為這種稅收上的優(yōu)惠，使很多的機構(gòu)和個人投資者購買市政債券，增強了債券的流通，促進了市政債券的發(fā)展，同時也是地方政府能夠募集足夠的資金來完善基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟建設(shè)。

（二）市政債規(guī)模、增長速度

美國市政債券主要通過公募和私募發(fā)行，其中公募又可以分為競標(biāo)承銷和協(xié)議承銷。2013年末，通過競標(biāo)承銷和協(xié)議承銷發(fā)行債券的發(fā)行額分別為694億美元和2437億美元，而私募發(fā)行185億美元，通過數(shù)據(jù)可以看出在這兩種的債券發(fā)行方式中主要以公募為主。一般責(zé)任債券是以公開競標(biāo)方式發(fā)行，而收益?zhèn)Ｒ詤f(xié)議承銷方式發(fā)行。

隨著市政債券發(fā)行規(guī)模的增加，地方負(fù)債規(guī)模也越來越大，從2000年未償付余額14807億美元增加到2014年的36524億美元。金融危機的發(fā)生減緩了市政債券發(fā)行速度，從圖1中可以發(fā)現(xiàn)，未償債務(wù)存量從2000～2010年是呈遞增的趨勢，2010～2014年出現(xiàn)平緩遞降趨勢，與去年同期相比，債務(wù)存量降低了2.1%。

從存量角度看，目前項目收益率債券都是美國市政債市場的最為主要的債券品種。截至2014年末季度，總的財務(wù)存量為3.27萬億美元，其中項目收益類債券存量為2.23萬億美元，占比68%；而一般責(zé)任債券存量為1.04萬億，占比32%。

（三）投資者市政債券持有情況

美國市政債券的投資者主要是銀行、保險公司、基金等金融機構(gòu)和個人投資者。在2013年末，市政債券的最大投資者是個人投資者，所占比例高達44%，其他依次是共同基金、保險公司和銀行，分別持有的比例為28%、13%和12%。由此可以看出個人和是共同基金是市政債券的重要參與者。

（四）擔(dān)保與信用評級

為了使債券能夠較為順利發(fā)行，同時降低債券的利率，美國地方政府對其發(fā)行的市政債一般都會進行投保，投保債券一旦違約，保險公司就需履行代為償還債務(wù)的義務(wù)，降低了投資人面臨的風(fēng)險。另外，信用評級機構(gòu)也會對市政債券進行信用評級，使投資者能清楚了解債券的風(fēng)險情況，降低信息的不對稱。投資者可以根據(jù)信用評級情況，根據(jù)自己的風(fēng)險偏好來選擇合適的投資對象。在評級過程中，針對不同的債券類型，信用評級機構(gòu)的評價方法也有所不同。對于收益?zhèn)?，評價方法和商業(yè)性項目一樣。由于一般責(zé)任債券募集資金的使用方向有其特殊性，償還資金的來源以政府的稅收收入為主，因此評級機構(gòu)對一般責(zé)任債券進行評級時，主要考慮發(fā)行人即發(fā)債地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、稅收收入和宏觀經(jīng)濟環(huán)境等。截至2014年末，美國市政債券余額有32727億美元，在債券評級來看，沒有評級的債券只有占到10.07%。

三、國內(nèi)實踐

（一）地方政府債務(wù)規(guī)模情況

根據(jù)《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，地方政府并沒有賦予發(fā)行債券的權(quán)利。但是自分稅制改革以來，伴隨著經(jīng)濟體制的改革和城鎮(zhèn)化進程的加快，地方政府的財政收入無法滿足經(jīng)濟建設(shè)的資金需求，形成了巨大的資金缺口。地方政府只能通過其他的途徑為經(jīng)濟建設(shè)募集資金，伴隨著地方政府債務(wù)規(guī)模劇增，政府財政收入增速減緩，違約風(fēng)險日益加劇，同時很多的債務(wù)沒有納入預(yù)算管理，脫離了中央政府的有效監(jiān)管。為了加強對地方政府債務(wù)管理和監(jiān)控，同時也為了滿足地方政府建設(shè)資金需求，2009年國務(wù)院同意地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)額度內(nèi)發(fā)行債券。

（二）地方政府債券發(fā)行情況

2009年中央政府開始代理發(fā)行地方債券，以競標(biāo)承銷為主，其中2009年到2011年中央政府計劃發(fā)行的地方債券規(guī)模均為2000億，到2012年增加了500億發(fā)行量。其發(fā)行的利率相對降低，具體利率情況如圖2所示。2012年中央政府批準(zhǔn)了上海市、浙江省、廣東省、深圳市為試點自行發(fā)債。這四個省市2012年發(fā)行的地方政府債券期限結(jié)構(gòu)為3年期和5年期，發(fā)行額各占發(fā)債規(guī)模的一半。2013年的地方政府債券發(fā)債規(guī)模為3500億元，債券類型為3年、5年、7年期。2014年的發(fā)行規(guī)模為4000億，發(fā)行期限為5年、7年和10年。

通過數(shù)據(jù)對比，可以發(fā)現(xiàn)地方債券的發(fā)行有以下特點：第一、地方政府債券發(fā)行額呈遞增趨勢，地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不盡合理；發(fā)行的債券期限過短，在這幾年經(jīng)濟不景氣時期，增加了地方政府償債壓力。第二，發(fā)行的利率偏低，甚至低于同期國債利率，不足以吸引投資者購買，影響其流動性。第三，發(fā)行的債券主要在銀行間債券市場流通，截至2015年4月，銀行間債券市場地方政府債券托管量為11606.4億元，而在交易所只有17.1億元，這影響了機構(gòu)投資者資產(chǎn)管理的需要。

四、啟示

中國地方債券的發(fā)行才剛剛開始起步，各項制度不完善，為使債券市場更能健康穩(wěn)定的發(fā)展，我們需要做好：