構(gòu)建全省統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺體系

范雪華

構(gòu)建全省統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺體系

范雪華

為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，落實《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》部署，結(jié)合國務院辦公廳印發(fā)的《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》提出的整合工程建設項目招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的工作目標，在總結(jié)借鑒各地創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎上，以整合共享資源、統(tǒng)一制度規(guī)則、創(chuàng)新體制機制為重點，深入研究探討構(gòu)建全省統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系的路徑，對加快推進公共資源交易法制化、規(guī)范化、透明化，提高公共資源交易配置的效率和效益具有重要現(xiàn)實意義。

公共資源交易現(xiàn)狀及存在問題

管理體制不健全。浙江各地經(jīng)過招投標監(jiān)管體制改革實踐，公共資源交易正在由單項分散式向集中交易轉(zhuǎn)變、分散式交易監(jiān)管向集中監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從單純提供服務向服務與監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變，招投標領域的治理逐步從粗放型向精細化轉(zhuǎn)變，電子化交易平臺也正在加快推進。這對于規(guī)范公共資源交易活動，推進懲治和預防腐敗體系建設發(fā)揮了積極作用。但由于管理體制不順，缺乏統(tǒng)一的領導和指導，招投標工作仍存在著多頭管理、職責不清的現(xiàn)象，在招投標準入條件、運作規(guī)則和管理制度等方面不同程度存在各自為政、條塊分割、部門壟斷、地方保護等問題，直接影響招投標工作在統(tǒng)一規(guī)則下公平公正的進行，也難以形成統(tǒng)一的招投標市場。

交易體系不完善。目前，省級公共資源交易平臺分設在發(fā)改、國土、國資、機關事務管理等部門。11個設區(qū)市和所屬縣(市、區(qū))統(tǒng)一的公共資源交易平臺雖已基本建成，各市縣工程建設項目招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等單項交易已基本納入公共資源交易中心，并取得了積極的成效。但各類交易市場和平臺建設模式多樣、性質(zhì)各異，上下級公共資源交易平臺交易項目覆蓋程度不同，且缺乏溝通和工作協(xié)調(diào)機制，信息不暢通、市場資源不共享，尚未形成全省統(tǒng)一的公共資源交易體系，嚴重阻礙了公共資源交易統(tǒng)一規(guī)范運作和市場化、透明化發(fā)展。

運行機制不規(guī)范。各行業(yè)主管部門決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離和相互制約機制不完善，多數(shù)仍處于“三權(quán)”不分的狀態(tài)；公共服務平臺、交易平臺和行政監(jiān)管平臺，缺乏功能合理配置和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制；不同區(qū)域內(nèi)各交易市場規(guī)則不統(tǒng)一，同一類型資源交易流程不統(tǒng)一；各類交易過程信息采集和審查機制不完善，招投標各方、綜合監(jiān)管部門和行業(yè)主管部門信息不對稱；公共資源交易目錄編制、市場準入條件設置自由裁量，部分行業(yè)擅自設置審批事項，排斥其他市場主體進入市場交易，市場機制作用難以充分發(fā)揮。

監(jiān)督管理不健全。各地公共資源交易管理機構(gòu)綜合監(jiān)管、監(jiān)察和審計等機構(gòu)，對各個行業(yè)主管部門協(xié)同監(jiān)管的機制不完善，錯位、缺位和越位現(xiàn)象并存。一些交易市場定位不清晰，“管辦不分”、同體監(jiān)督，違規(guī)干預市場主體行為，亂收費問題突出，有的甚至直接招攬招標代理等中介業(yè)務。招標代理行業(yè)整體發(fā)展不均衡，人員素質(zhì)和能力水平良莠不齊，招標代理行為不統(tǒng)一，缺乏管理制約，擾亂了正常招標代理的市場秩序。以上這些現(xiàn)象的存在，既有招投標工作本身的問題，也存在著立法缺陷、監(jiān)管不力等問題。

建立統(tǒng)一規(guī)范平臺體系的重要性和必要性

公共資源交易活動中存在的問題，嚴重制約了公共資源市場優(yōu)化配置，影響統(tǒng)一、開放的公共資源交易市場加快形成，解決這些問題已經(jīng)迫在眉睫。

建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺體系是加快形成招投標統(tǒng)一市場的需要。整合全省工程建設項目招標投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易市場，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系，將為公共資源項目進場交易、規(guī)范運作、依法監(jiān)管提供政策制度保障，防止公共資源交易碎片化，有利于加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。

建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺體系是優(yōu)化市場和行政資源配置的需要。目前，省級和各市、縣（市、區(qū)）未納入統(tǒng)一交易平臺的部門都建有自己的交易服務平臺、管理系統(tǒng)和各自的專家?guī)?，重復建設現(xiàn)象嚴重；各自為政的招投標行為缺乏投入產(chǎn)出的比較分析，無法提出科學嚴謹?shù)某杀拘б婵刂品桨福环稚⒈O(jiān)管的方式容易導致行業(yè)壟斷、地區(qū)保護和部門爭利，這些都阻礙了市場資源優(yōu)化配置，導致有形或無形的財政資源的浪費。加快推進統(tǒng)一規(guī)范的平臺建設，并在招投標中逐步實現(xiàn)從程序?qū)蛳蚪Y(jié)果導向轉(zhuǎn)變，是更大程度上提高市場資源利用效率和財政資金使用效益的必然選擇。

圖/金川

建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺體系是完善集中監(jiān)管體制的需要。按照集中監(jiān)管、獨立監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管的要求，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，有利于整合分散在各部門的監(jiān)管力量，建立一支具有專業(yè)水準和強有力的監(jiān)管隊伍。

建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺是創(chuàng)新廉政建設機制的需要。全省統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易平臺體系的加快建立，對推動政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政監(jiān)管和公共服務水平、促進公共資源交易陽光操作、強化對行政權(quán)力的監(jiān)督制約，對推進預防和懲治腐敗長效機制的建設，具有十分重要的意義。

簡要對策建議

建立全省統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺體系，必須按照“統(tǒng)一市場、綜合監(jiān)管”的原則和機構(gòu)上下銜接、職能準確定位、監(jiān)管統(tǒng)分結(jié)合、運行高效有序的總體要求，加快協(xié)調(diào)推進。

（一）整合交易機構(gòu)，理順管理體制

加快構(gòu)建管理和交易機構(gòu)體系。設立省公共資源交易管理委員會，性質(zhì)為省級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，由省發(fā)改委牽頭，財政、國土、住建、交通、水利、國資等部門為成員單位。委員會下設省公共資源交易綜合管理辦公室（以下簡稱省交管辦），性質(zhì)為行政機構(gòu)，使用行政編制，依法履行行政執(zhí)法職能，是全省公共資源交易的領導和管理機構(gòu)。省交管辦下設省公共資源交易中心，性質(zhì)為公益類事業(yè)單位，是公共資源交易活動的服務平臺。各設區(qū)市組建公共資源交易管理委員會，委員會下設市公共資源交易綜合管理辦公室和市公共資源交易中心。撤銷縣（市、區(qū)）公共資源交易管理委員會，縣（市、區(qū)）級公共資源交易中心統(tǒng)一改設為設區(qū)市的分中心。

合理界定管理和交易機構(gòu)的職能。省公共資源交易管理委員會行使公共資源交易重大事項的決策和協(xié)調(diào)職能，監(jiān)督落實國務院出臺的招投標領域的重大決策，審議重大政策、規(guī)則等事項。綜合管理辦公室主要職責：規(guī)劃并推動全省統(tǒng)一公共資源交易平臺體系建設；負責修訂完善招投標領域的地方性法規(guī)和規(guī)章，制定相關的政策、制度和辦法；指導、推動市縣級招標體系建設和規(guī)范運作；制定統(tǒng)一的運行規(guī)則和評標專家?guī)旃芾磙k法，負責評標專家資格審查、考核、評價等；編制公共資源交易目錄；負責審核和統(tǒng)一信息發(fā)布；負責建立聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)處理平臺建設和招投標活動的重大事項。省公共資源交易中心主要職責：承擔省本級和設區(qū)市公共資源交易中心日常的業(yè)務指導和管理。設區(qū)市公共資源交易中心主要職責：承擔公共資源交易的服務職能，并負責對縣（市、區(qū)）分中心的領導、業(yè)務管理和指導。

有序推進機構(gòu)整合。根據(jù)國辦發(fā)〔2015〕63號文件精神，一是整合省級分屬發(fā)改、國土、國資、機關事務管理等部門的工程建設項目招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等單項交易平臺。二是在現(xiàn)有的設區(qū)市公共資源交易平臺的基礎上，理順管理和交易機構(gòu)，并做好與省級平臺對接工作。三是縣（市、區(qū)）公共資源交易中心統(tǒng)一改設為設區(qū)市的分中心，做好縣（市、區(qū)）公共資源交易管委會的撤銷、業(yè)務移交和人員安置工作，抓緊做好縣與設區(qū)市平臺的對接。區(qū)域范圍相對較小，且交通發(fā)達的縣不設分中心，與鄰近縣（市、區(qū)）合建一個分中心，統(tǒng)籌做好公共資源交易相關工作。四是由省公共資源交易綜合管理辦公室牽頭，建立全省統(tǒng)一的公共資源交易平臺。

（二）統(tǒng)一交易規(guī)則流程，完善運行機制

拓展交易項目范圍。一是將各地仍由部門實施尚未納入統(tǒng)一平臺的各類政府出資和公共資源配置項目，統(tǒng)一納入到公共資源交易平臺，實行規(guī)范、透明、有序運作。二是建立健全公共資源交易目錄管理制度，定期公布目錄，實行動態(tài)調(diào)整。三是設區(qū)市公共資源交易中心在現(xiàn)有公共資源交易目錄基礎上，逐步將“應進必進”范圍的交易項目，納入全省統(tǒng)一公共資源交易管理平臺，實行統(tǒng)一領導、歸口管理。

全面清理規(guī)范交易規(guī)則流程。目前，各地、各行業(yè)、各部門的交易規(guī)則、流程差異較大。建議由省級部門牽頭按系統(tǒng)對照國務院最新文件精神，對違法設置審批、以備案名義變相實施審批、干預交易主體自主權(quán)以及與法律法規(guī)相沖突的事項，開展一次全面清理，并按要求及時做好規(guī)則的銜接和規(guī)范工作。

全面推進交易平臺標準化建設。建設過程中要處理好實體與虛擬、硬件建設與軟件提升的關系，將電子化信息系統(tǒng)、運行機制、部門的協(xié)調(diào)機制有機結(jié)合，通過技術(shù)手段創(chuàng)新，大力推行公共資源交易管理規(guī)范化、信息化，逐步實現(xiàn)公共資源交易平臺依托有形場所向電子化平臺為主轉(zhuǎn)變；實行業(yè)務數(shù)據(jù)多維分析，準確反映交易市場運行狀態(tài)，并能準確生成反映市場宏觀狀況的數(shù)據(jù)分析，為加強招投標工作的管理提供科學的依據(jù)，以便全面實施“統(tǒng)一平臺交易、統(tǒng)一標準服務、統(tǒng)一窗口受理”的一站式、一體化交易管理模式。

全面提升專家?guī)煺w水平。一是整合擴充專家?guī)烊荨榻鉀Q專家資源不足、資深專家缺乏、專家專業(yè)局限等問題，要在現(xiàn)有省統(tǒng)一專家?guī)斓幕A上進一步擴容，不分地域選擇稀缺專家，吸納外省尤其是沿海發(fā)達地區(qū)各類專家，進入專家?guī)?。二是做好專家入庫遴選。由行業(yè)主管部門統(tǒng)一對本行業(yè)的專家資質(zhì)進行把關。三是完善專家管理規(guī)定，建立年度考核制度，實行優(yōu)勝劣汰的動態(tài)管理。同時，探索第三方機構(gòu)開展對專家標后評估工作，遏止專家不誠信不負責的現(xiàn)象。四是抓緊建立省遠程評標系統(tǒng)，開展異地評標，充分利用專家資源，彌補本地專家的不足。

建立信息共享機制。近年來，浙江省已建立了統(tǒng)一的綜合性評標專家?guī)欤_通了招投標領域信息公開、誠信體系綜合等網(wǎng)站，為電子招投標公共服務平臺提供了信息支撐。但要進一步加強收集、儲存和發(fā)布進場交易信息、政策法規(guī)信息、交易各方主體信用信息等審核把關，確保信息充分采集、有效反饋，為公共資源交易各方提供權(quán)威、準確、詳實的信息咨詢服務，促進公共資源交易市場信用體系建設。

（三）完善監(jiān)管機制，強化協(xié)同監(jiān)管

健全監(jiān)管體系。按照“統(tǒng)分結(jié)合、全程監(jiān)管”的要求，加快構(gòu)建省公共資源交易管理辦公室的綜合管理、部門監(jiān)管、行業(yè)自律、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督“五位一體”的省市分層級的監(jiān)管體系?！敖y(tǒng)”的職能體現(xiàn)為，統(tǒng)一搭建監(jiān)管平臺，統(tǒng)一實行綜合管理，統(tǒng)籌謀劃監(jiān)管制度規(guī)則；“分”的職能主要是實行分行業(yè)、分部門、分層級的分工負責的監(jiān)管。

完善監(jiān)督機制。一是建立協(xié)同監(jiān)管機制。依托浙江政務服務網(wǎng)數(shù)據(jù)交換平臺，建立全省公共資源交易監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)省市縣各有關部門公共資源交易和監(jiān)管信息共享，建立一個部門牽頭，相關部門參與的協(xié)同監(jiān)管機制。二是健全實行行政監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的機制，同時加強相關領域的專業(yè)監(jiān)督。三是健全行政執(zhí)法與司法有效銜接機制，完善行政執(zhí)法部門和監(jiān)察、審判機關信息共享、案情通報、案件移送等制度。四是健全失信聯(lián)合懲戒機制，發(fā)揮市場主體、行業(yè)協(xié)會、輿論媒體對失信主體的懲戒作用。五是逐步建立市場監(jiān)管與現(xiàn)場監(jiān)管融通機制，行業(yè)主管部門要建立中標人標后履約信息反饋制度，在綜合管理部門項目審批和招投標市場競爭中得到體現(xiàn)，遏止各類失信違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

創(chuàng)新監(jiān)管手段。一是建設內(nèi)生于浙江政務服務網(wǎng)的綜合行政執(zhí)法信息平臺，加快實現(xiàn)省與設區(qū)市、縣（市、區(qū)）“數(shù)據(jù)一個庫、監(jiān)管一張網(wǎng)、管理一條線”的信息化監(jiān)管目標。二是健全舉報投訴受理及處理制度。運用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)創(chuàng)建全省聯(lián)網(wǎng)的公共資源交易舉報投訴受理及處理和事中事后監(jiān)管系統(tǒng)，實施實時監(jiān)督。三是建立招投標領域統(tǒng)一的指標體系，從技術(shù)標準上保證運行規(guī)范化、程序化。四是逐步推廣網(wǎng)上遠程異地評標，實現(xiàn)標書電子化、專家異地化、評標遠程化、管理網(wǎng)絡化，使公共資源交易活動健康、有序的進行。

建立全省公共資源交易平臺體系，涉及各地各部門管理和服務機構(gòu)設置及職能定位、隸屬關系的界定，涉及部門的利益調(diào)整，必須統(tǒng)一思想，形成共識，建立協(xié)同推進機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決平臺建設中出現(xiàn)的各類重大問題，按中央要求確保在2016年6月底前，基本完成浙江省公共資源交易平臺整合工作。

作者單位：杭州市公共資源交易中心