論監(jiān)所檢察之巡視檢察制度

·衡陽/文

論監(jiān)所檢察之巡視檢察制度

·衡陽*/文

巡視檢察制度的產(chǎn)生有其歷史背景和現(xiàn)實原因，是在傳統(tǒng)派駐檢察、巡回檢察基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展。巡視檢察制度既有鮮明的特點(diǎn)和優(yōu)勢，也存在一些自身無法克服的缺陷和不足。

監(jiān)所檢察 巡視檢察制度 利弊分析

2012年2月，最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳印發(fā)《關(guān)于上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》（以下稱“《巡視檢察意見》”），確立了上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門巡視檢察（以下稱“巡視檢察”）這一全新的工作模式。本文嘗試對巡視檢察制度進(jìn)行論述，結(jié)合這兩年多的運(yùn)行實踐，分析其優(yōu)點(diǎn)和不足，以期有助于完善我國監(jiān)所檢察制度，達(dá)到去弊存利之目的。

一、巡視檢察制度產(chǎn)生的歷史背景

（一）人民檢察院對監(jiān)管場所檢察監(jiān)督模式的發(fā)展歷程

在巡視檢察制度誕生之前，人民檢察院對監(jiān)管場所檢察監(jiān)督的方式有兩種：一是派駐檢察，二是巡回檢察。其中，派駐檢察是監(jiān)所檢察的主要方式，巡回檢察只適用于那些常年關(guān)押人數(shù)較少的小型監(jiān)管場所。在新中國成立以后的很長一段時間里，我國的監(jiān)所檢察工作并沒有實行派駐檢察，采用的是“定期巡回檢察”的方式。1958年，為了貫徹中央關(guān)于“對勞改單位的檢察工作要經(jīng)常化”的要求，成立了新中國歷史上第一個監(jiān)所檢察派出檢察院，即湖北沙洋地區(qū)人民檢察院。此后，部分地區(qū)在一些勞改單位陸續(xù)設(shè)立了駐場檢察組。1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，監(jiān)所檢察工作作為檢察機(jī)關(guān)一項基本檢察業(yè)務(wù)，很快得到恢復(fù)和發(fā)展。從1984年起，檢察機(jī)關(guān)先后在各大型監(jiān)獄、監(jiān)管場所、勞教所設(shè)立了派駐檢察室，逐步形成了派駐檢察的工作模式。這種組織形式，大大優(yōu)越于原先的“定期巡回檢察”工作方式。檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)管場所派駐干警實行監(jiān)督，在世界上只有我國是這樣做的，是中國特色的檢察制度的一個組成部分。［1］實踐證明，對監(jiān)管場所實行派駐檢察，是開展監(jiān)所檢察工作的必要的組織形式，也是監(jiān)所檢察工作區(qū)別于其他檢察業(yè)務(wù)條線的一個顯著特點(diǎn)。目前我國檢察機(jī)關(guān)對95%的監(jiān)管場所實行派駐檢察。［2］

（二）巡視檢察制度產(chǎn)生的現(xiàn)實原因

六十多年來，人民檢察院的監(jiān)所檢察工作在維護(hù)刑罰執(zhí)行公平公正、維護(hù)監(jiān)管秩序穩(wěn)定、維護(hù)被監(jiān)管人合法權(quán)益等方面作出了積極貢獻(xiàn)。但隨著時代的發(fā)展，傳統(tǒng)的派駐檢察、巡回檢察工作模式已經(jīng)不能充分滿足監(jiān)所檢察工作的需要，并逐漸顯現(xiàn)出一些問題：一是派駐檢察人員長期在監(jiān)管場所開展工作，久而久之，有一些檢察人員就容易被監(jiān)管場所干警“同化”，不能充分發(fā)揮派駐檢察的監(jiān)督作用；二是派駐檢察機(jī)構(gòu)的級別往往低于監(jiān)管場所的級別，導(dǎo)致監(jiān)督乏力；三是上級檢察院監(jiān)所檢察部門不能及時發(fā)現(xiàn)下級檢察院監(jiān)所檢察部門工作中存在的問題，導(dǎo)致上級部門與基層實踐相脫節(jié)。近年來，監(jiān)管場所惡性事件的不斷發(fā)生，把過去披著神秘面紗的監(jiān)管場所一下子推到了公眾輿論的風(fēng)口浪尖上，既給監(jiān)管場所造成了不良影響，也使群眾對檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力產(chǎn)生懷疑。因此，對傳統(tǒng)工作模式的不足進(jìn)行反思，研究解決問題的途徑和方法，成為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門面臨的迫切任務(wù)。在這樣的現(xiàn)實背景下，最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上創(chuàng)新工作機(jī)制，推出了巡視檢察制度。

二、巡視檢察制度概述

（一）巡視檢察的概念

根據(jù)《巡視檢察意見》的規(guī)定，所謂巡視檢察，是指地（市）級以上人民檢察院監(jiān)所檢察部門對轄區(qū)內(nèi)由下級人民檢察院檢察的監(jiān)獄、看守所的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動是否合法進(jìn)行檢察，同時對派出、派駐該監(jiān)管場所的檢察機(jī)構(gòu)履行法律監(jiān)督職責(zé)情況進(jìn)行檢查。由此可見，巡視檢察既不同于人民檢察院對監(jiān)管場所傳統(tǒng)的派駐檢察或者巡回檢察，也不同于以往上級檢察院監(jiān)所檢察部門對下級檢察院監(jiān)所檢察部門的工作檢查，而是在二者基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展。［3］

（二）巡視檢察的主體

巡視檢察的主體是上級人民檢察院的監(jiān)所檢察部門。具體來說，基層人民檢察院不承擔(dān)巡視檢察的工作任務(wù)，地（市）級人民檢察院對本轄區(qū)由基層檢察院承擔(dān)檢察任務(wù)的監(jiān)管場所進(jìn)行巡視檢察，省級人民檢察院對本轄區(qū)由地（市）級檢察院、基層檢察院承擔(dān)檢察任務(wù)的監(jiān)管場所進(jìn)行巡視檢察，最高人民檢察院可以對全國各級檢察院承擔(dān)檢察任務(wù)的監(jiān)管場所進(jìn)行巡視檢察。由此可見，對下級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門來說，巡視檢察是上級對下級的監(jiān)督；對被巡視檢察的監(jiān)管場所來說，由于目前檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)管場所實行對等派駐，所以巡視檢察的主體比被巡視檢察的監(jiān)管場所至少要高一個層級。因此，巡視檢察的主體具有特殊性，即層級高于巡視檢察的對象，是以上對下的檢察監(jiān)督。

（三）巡視檢察的對象

巡視檢察的對象既有監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所，也有派出、派駐檢察機(jī)構(gòu)。這種監(jiān)督對象雙重性的特點(diǎn)是由檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位和巡視檢察主體的特殊性所決定的。首先，對監(jiān)管場所執(zhí)行刑罰、履行監(jiān)管職責(zé)的活動進(jìn)行檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門的重要職責(zé)，當(dāng)然也是巡視檢察的應(yīng)有之意。其次，上級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門對下級檢察機(jī)關(guān)派出、派駐監(jiān)管場所的檢察機(jī)構(gòu)履行法律監(jiān)督職責(zé)情況進(jìn)行檢查，既充分體現(xiàn)和貫徹了曹建明檢察長“把強(qiáng)化自身監(jiān)督放在與與強(qiáng)化法律監(jiān)督同等重要的位置”的要求，也有利于強(qiáng)化上級檢察機(jī)關(guān)的法律地位和工作責(zé)任。

（四）巡視檢察的工作內(nèi)容

巡視檢察的工作內(nèi)容具有廣泛性和有針對性的特點(diǎn)。首先，《巡視檢察意見》規(guī)定的巡視檢察內(nèi)容豐富，涵蓋范圍廣泛，既有對監(jiān)獄、看守所進(jìn)行檢察的內(nèi)容，還有對派出、派駐檢察機(jī)構(gòu)履行法律監(jiān)督職責(zé)情況進(jìn)行檢查的內(nèi)容。其次，由于巡視檢察時間短、任務(wù)重，在有限的時間內(nèi)不可能面面俱到，要根據(jù)整體工作安排和階段工作重點(diǎn)，明確每次巡視檢察的主要任務(wù)和具體情況，有針對性的開展工作。

（五）巡視檢察成果的運(yùn)用

1．巡視檢察期間。一是發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄、看守所存在問題的，巡視檢察組可以根據(jù)情況采取當(dāng)場提出口頭糾正意見或者建議、責(zé)成擔(dān)負(fù)檢察任務(wù)的人民檢察院向監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議書，并向監(jiān)管機(jī)關(guān)的上級主管部門通報等處理措施；二是發(fā)現(xiàn)派出、派駐檢察機(jī)構(gòu)及其檢察人員存在問題的，巡視檢察組可以根據(jù)情況采取當(dāng)場提出批評意見或者建議、要求限期改正、責(zé)令其說明情況等處理措施。

2．巡視檢察之后。一是巡視檢察組在巡視檢察工作結(jié)束后，主動向被檢察的監(jiān)管機(jī)關(guān)反饋檢察情況，提出檢察意見或者建議，同時通報擔(dān)負(fù)該監(jiān)管場所檢察任務(wù)的人民檢察院；二是對本次巡視檢察工作形成綜合報告，對需要督促糾正的問題，派專人跟蹤督促糾正；對發(fā)現(xiàn)的傾向性、普遍性問題，及時研究采取相關(guān)措施或者健全相關(guān)制度；對發(fā)現(xiàn)的重大情況，及時向院領(lǐng)導(dǎo)報告。

三、巡視檢察制度的利弊分析

（一）巡視檢察制度的優(yōu)點(diǎn)

1．有利于強(qiáng)化對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的法律監(jiān)督。對派駐檢察機(jī)構(gòu)而言，長期以來一直存在著與監(jiān)管場所規(guī)格不對等、協(xié)調(diào)不方便等問題。而且，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)管場所的監(jiān)督手段單一，主要是發(fā)糾正違法通知書和檢察建議書。這種監(jiān)督手段對監(jiān)督對象既無剛性約束力，也無強(qiáng)制執(zhí)行力，監(jiān)督對象可以采納，也可以不采納，這在一定程度上削弱了派駐檢察的監(jiān)督效果。另外，對監(jiān)管場所而言，也存在著一些自身難以解決的問題。巡視檢察這種自上而下、親臨現(xiàn)場的工作模式，能夠形成一種高壓態(tài)勢，賦予檢察工作以強(qiáng)大的權(quán)威，充分體現(xiàn)上級檢察機(jī)關(guān)對下級的支持，使下級檢察機(jī)關(guān)能夠更直接地借助上級的力量，取得更好的監(jiān)督效果。同時，上級檢察機(jī)關(guān)的巡視檢察以及提出的檢察意見，也更能引起監(jiān)管場所上級主管部門的重視和關(guān)注，進(jìn)而推動和促進(jìn)解決監(jiān)管場所自身難以解決的問題。

2．有利于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)自身執(zhí)法活動的內(nèi)部監(jiān)督。曹建明檢察長指出，檢察機(jī)關(guān)要“自覺接受外部監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督”。從構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督模式來看，建立上級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門巡視檢察制度，較好地解決了“監(jiān)督者也要接受監(jiān)督”的問題，補(bǔ)長了監(jiān)所檢察部門對自身執(zhí)法活動監(jiān)督不夠的“短板”。［4］長期以來，由于派駐檢察機(jī)構(gòu)就設(shè)在監(jiān)所內(nèi)，派駐檢察人員與監(jiān)管人員朝夕相處，時間一長，難免會出現(xiàn)“同化”的問題。這樣一來，在中國這個人情社會的大背景下，派駐檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用往往大打折扣。實踐中，派駐人員與執(zhí)行人員共同徇私枉法的情況也時常發(fā)生。［5］巡視檢察改變了檢察機(jī)關(guān)僅靠派駐檢察“一條腿走路”的工作方式，是一種“以權(quán)力制約權(quán)力”的工作制度，不但保持了檢察監(jiān)督外部性、獨(dú)立性、主動性的特點(diǎn)，而且強(qiáng)化了上級對下級的內(nèi)部監(jiān)督。

3．有利于發(fā)揮“檢察一體化”的優(yōu)勢。巡視檢察制度的建立，使上級檢察院監(jiān)所檢察部門經(jīng)常性地深入基層一線開展工作成為一種長效機(jī)制，有利于充分發(fā)揮“檢察一體化”的優(yōu)勢，將有限的監(jiān)所檢察人員集中起來，進(jìn)行科學(xué)合理配置，統(tǒng)一調(diào)配使用，集中力量對某一地區(qū)的監(jiān)管場所開展檢察監(jiān)督工作或辦理案件；有利于深入探索和掌握監(jiān)所檢察工作的規(guī)律，更全面客觀地掌握被監(jiān)督對象的情況，進(jìn)一步強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督，提高監(jiān)督效果；有利于展示監(jiān)所檢察的職責(zé)和定位，強(qiáng)化檢察監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)管責(zé)任的劃分，避免公眾對檢察機(jī)關(guān)工作產(chǎn)生不必要的誤解；有利于監(jiān)所檢察人員在工作中相互學(xué)習(xí)交流，提高業(yè)務(wù)水平和能力。

（二）巡視檢察制度的不足

1．檢察監(jiān)督的及時性較差。派駐檢察由于在監(jiān)管場所內(nèi)開展工作，檢察人員能夠在第一時間掌握第一手資料，及時發(fā)現(xiàn)和糾正監(jiān)管違法行為。與此相比，巡視檢察無論是采用隨機(jī)抽查、突擊檢察，還是采取不定期檢察的方式，都不能在執(zhí)法行為、監(jiān)管行為發(fā)生的第一時間及時發(fā)現(xiàn)、糾正。筆者認(rèn)為，這個問題在理論上可以由傳統(tǒng)的派駐檢察來解決，實踐中派駐檢察和巡視檢察也可以互相補(bǔ)充、取長補(bǔ)短。

2．工作范圍具有一定的局限性。監(jiān)所檢察的工作職責(zé)不僅包括對監(jiān)禁刑執(zhí)行的監(jiān)督，也包括對非監(jiān)禁刑執(zhí)行的監(jiān)督?！堆惨暀z察意見》將巡視檢察的范圍框定在對監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所，對于社區(qū)矯正檢察，以及指定居所監(jiān)視居住檢察、財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察、死刑執(zhí)行臨場監(jiān)督、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行檢察等《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》賦予監(jiān)所檢察部門的新增職責(zé)均沒有涉及，不能不說是不全面的，具有一定的局限性。因此，筆者認(rèn)為，有必要將巡視檢察的范圍擴(kuò)大到監(jiān)所檢察工作的所有領(lǐng)域。

3．可能出現(xiàn)流于形式的情況。巡視檢察工作內(nèi)容豐富，但時間緊湊，任務(wù)繁重，要順利完成巡視檢察，必須得到有關(guān)方面的積極配合和大力支持，形成良好的工作合力。因此，在巡視檢察制度還處于探索階段，可能會出現(xiàn)走過場、工作流于形式、監(jiān)督效果難以保證的情況。筆者認(rèn)為，隨著在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步形成較為完善的巡視檢察工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，可以較好地解決這個問題。

4．相關(guān)規(guī)定的效力層級過低。最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳推出巡視檢察制度后，受到各地監(jiān)所檢察部門的普遍歡迎，在兩年多的工作實踐中取得了較好的法律效果和社會效果。國務(wù)院新聞辦發(fā)表的《中國的司法改革》白皮書也對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門的巡視檢察予以肯定，將其作為司法改革的成果之一。但是，目前這項制度還僅僅體現(xiàn)在監(jiān)所檢察廳的文件中，層級過低。為了推動巡視檢察工作的深入發(fā)展，筆者認(rèn)為，有必要在立法上對巡視檢察制度予以確認(rèn)。

注釋：

［1］陳大豪：《論監(jiān)所檢察》，載《人民檢察》1995年第2期。

［2］袁其國：《以監(jiān)所檢察工作為視角看巡視檢察》，載《檢察日報》2012年2月25日。

［3］丁鵬敏：《建立健全上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門巡視檢察制度之思考》，載《監(jiān)所檢察工作指導(dǎo)》2012年第1期。

［4］同［3］。

［5］張雪妲：《刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的立法完善》，載《法學(xué)》2006年第8期。

*最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳助理檢察員［100726］