改革開放以來南海局勢演變與中國共產(chǎn)黨南海權益維護

溫小平 李江俊

（南京大學中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心 江蘇 南京 210046）

改革開放以來南海局勢演變與中國共產(chǎn)黨南海權益維護

溫小平 李江俊

（南京大學中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心 江蘇 南京 210046）

1978年以來是南海問題發(fā)展變化的重要階段，在“內(nèi)因驅動”和“外因刺激”下，南海局勢變化歷經(jīng)“從島嶼爭奪到區(qū)域外大國介入”、“在東盟化、國際化推波助瀾下升級為國際熱點”、“從海洋權益之爭演變成為各國海洋戰(zhàn)略博弈”變化。面對南海局勢變化，中國共產(chǎn)黨在改革開放的宏觀背景和國家戰(zhàn)略指引下，制定南海政策，調(diào)整南海戰(zhàn)略，從“軍事維權與行政管轄并舉”，到“主權在我、擱置爭議，共同開發(fā)”，再到“共同建設21世紀海上絲綢之路”，通過內(nèi)政、外交等措施應對南海問題。

改革開放以來 南海局勢 中國共產(chǎn)黨 權益維護

一直以來，人們研究南海問題習慣從國際關系、國際法、國際政治、歷史文化地理等角度審視，忽視從中國共產(chǎn)黨治國理政角度分析問題。新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的角色轉變，作為執(zhí)政黨，治理大國，必然需要有大國戰(zhàn)略眼光和思維，處理問題需要從國家戰(zhàn)略入手。南海問題是歷史遺留問題，新中國的成立并沒有讓南海問題得到有效、及時的解決。反而隨著時間的推移，隨著時代的變遷，南海問題變得更加復雜、多變，不但舉國關注，世界也向南海聚焦，嚴重考驗著中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，是中國共產(chǎn)黨全局謀劃和國家戰(zhàn)略頂層設計的重要權衡考慮。特別是1978年以來將近40年的時間里，一方面中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)民族復興偉大事業(yè)，著力實施改革開放。另一方面，改革開放以來南海局勢演變急劇變化，嚴重考驗這中國共產(chǎn)黨治國理政能力。面對南海局勢的演變，既要致力于改革開放，又要維護南海權益，使得改革開放以來中國共產(chǎn)黨在應對南海問題方面走過一段不平凡的歷程。

一、改革開放以來南海局勢變化過程

進入20世紀70年代，南海局勢急劇惡化，面對越南、菲律賓等國的肆掠侵犯南海島礁，雖然中國在1974年被迫開展的“西沙保衛(wèi)戰(zhàn)”，對周邊國家侵占南海島礁起到一定的遏制作用，但伴隨著區(qū)域外大國介入南海問題，南海問題局勢由區(qū)域內(nèi)國家“內(nèi)因驅動”轉向區(qū)域內(nèi)、外國家“互博”，使得改革開放以來南海局勢一直“樹欲靜而風不止”。

1978至1990年，南海問題從島嶼爭奪到區(qū)域外大國介入。20世紀80年代南海局勢迅速升級發(fā)酵的關鍵因素在于區(qū)域內(nèi)國家的推動。這一時期，區(qū)域內(nèi)國家延續(xù)了70年代瘋狂爭奪島嶼的態(tài)勢，一方面，利用中國工作重心放在恢復國內(nèi)經(jīng)濟建設、致力于實施改革開放的“有利時機”，繼續(xù)侵占南沙部分島礁。如1978—1990年越南大肆搶占了無乜礁、日積礁等18個島礁。另一方面，積極拉攏前蘇聯(lián)等區(qū)域外大國介入南海問題，如越南與蘇聯(lián)簽訂《友好合作條約》并將金蘭灣基地交由蘇聯(lián)使用；在越、菲等國拉動下，前蘇聯(lián)等區(qū)域外大國在東南亞的勢力不斷延伸和加強。蘇聯(lián)方面，加強在南海地區(qū)的活動，借機獲得金蘭灣和峴港，增強在太平洋地區(qū)的話語權。美國則持“中間”立場，如針對1988年中越南沙沖突，“美國不對這個爭端表態(tài)，從某種意義上講，美國不支持任何一方?！盵1]日本雖然總體上持“中立”，但出于地緣政治等諸多因素的影響，這一時期日本在總體保持“中立”的態(tài)勢下也積極有所作為，趁機實施海域防衛(wèi)擴張計劃，擴大日本的海上防衛(wèi)范圍。如1983年《防務白皮書》認為要“保衛(wèi)東南橫濱—塞班島—關島線和西南宮峙—巴士海峽線兩條航線”[2]。

1990至2010年，南海問題在東盟化、國際化推波助瀾下升級為國際熱點。東歐劇變、蘇聯(lián)解體，標志著世界冷戰(zhàn)格局的結束，但也拉開南海問題國際化發(fā)展趨勢的帷幕。1995年“美濟礁事件”后，美國從“不介入”開始“偏向性介入”，發(fā)表《美國對南沙群島和南中國海的政策》，不斷加強同東南亞國家的軍事領域合作。據(jù)統(tǒng)計，僅1999—2003年4年時間里，就有37次之多。受此影響，日本也很快調(diào)整南海政策，積極插手南海問題，先后制定《周邊事態(tài)法》等。而這一時期南海區(qū)域內(nèi)國家的南海政策則面臨兩方面的權衡，一是區(qū)域外國家主動介入，造成南海局勢復雜化“有利時機”；二是“和平與發(fā)展”的世界潮流和中國國力逐漸強大不能過于刺激中國。為此，這一時期南海區(qū)域內(nèi)國家赤裸裸地侵占南海島、礁的行為，相比80年代減少許多，南海政策重點主要做兩手準備，一手依托中國致力于改革開放的良好機遇，加強在南沙島礁的“主權建設”。如通過政權建設、領導巡視等柔性方式增強在南海占領島礁的主權存在；另一方面利用區(qū)域外大國想主動介入的有利時機，積極推動南海問題東盟化、國際化。如1994年，越南總理武文杰表示“應該舉行國際會議，設法解決問題”[3]。這一時期在南沙擁有石油承租權并從事油氣勘采的國際石油公司多達200多家[4]。為此，這一時期南海問題在“內(nèi)外互博下”，使得有關國家和中國在南沙群島主權問題上的對立復雜化、公開化、表面化。不過，這一時期盡管南沙問題成為各方關注的焦點，但無論是區(qū)域內(nèi)越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、泰國等國家，還是區(qū)域外美國、日本，都沒有采取重大的軍事行動，都強調(diào)以和平的方法協(xié)商解決爭端。[5]

2010年至今，南海問題從海洋權益之爭演變成為各國海洋戰(zhàn)略博弈①。雖然1990—2010年南海問題總體在和平的水波下蕩漾，但“蕩漾”的結果是南海問題復雜的局勢不斷發(fā)展，進入2010年以后，當南海區(qū)域內(nèi)國家妄圖將南海島礁定性為“無主島”，并利用國際法“無主島50年歸占領國”條款。“占領50年快到期”，南海形勢必然會在“擱置爭議”一段時段后，風波乍起。不同以往的是，既然“無主島50年歸占領國”是誘發(fā)爭端的導火線，但“和平與發(fā)展”仍然是國際社會主題，軍事的方式在此背景下不可能運用。而《聯(lián)合國海洋法公約》似乎是問題解決的一個途徑，當然，這就需要考驗各國的戰(zhàn)略思維，需要從國家戰(zhàn)略層面運籌，目的在于獲取在南海利益的最大化。從區(qū)域外大國來看，美國方面，形成“亞太再平衡戰(zhàn)略”。為“幫助亞太國家提高防衛(wèi)能力”[6]，美國將軍事戰(zhàn)略重點轉向亞太地區(qū)，在2020年前要將60%的戰(zhàn)艦部署在太平洋。2014年美國提出“南海凍結論”。日本則積極推進“南進戰(zhàn)略”，印度則全面推進“東向戰(zhàn)略”。從美國“向西”戰(zhàn)略、日本“南進”戰(zhàn)略、印度“東西”戰(zhàn)略的交匯來看，在南海形成“會師之勢”。印度的介入，更是使原本區(qū)域大國從美國、日本、俄羅斯等“三國涉?！?，增加到美國、日本、俄羅斯、澳大利亞、韓國、印度、加拿大等“多國分肥”。同時，這一時期區(qū)域內(nèi)國家也紛紛制定海洋戰(zhàn)略。如越共十屆四中全會通過《到2020年的海洋戰(zhàn)略》、菲律賓提出“三步走”戰(zhàn)略②、印尼提出建設“海上高速公路”戰(zhàn)略等。

二、改革開放以來中國共產(chǎn)黨南海戰(zhàn)略的演變

面對南海問題愈演愈烈的局勢，改革開放以來中國共產(chǎn)黨應對南海問題與過去相比，最大的不同是將應對南海問題的策略上升為國家政策，形成南海政策，并隨時關注南海局勢的發(fā)展規(guī)律，不斷調(diào)整戰(zhàn)略。

1978至1990年，“軍事維權與行政管轄并舉”。十一屆三中全會后，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)工作重心轉移，改革開放成為國家的總戰(zhàn)略。為改革開放創(chuàng)設良好的外部周邊環(huán)境成為外交工作的核心。所以，這反映在這一時期面對南海局勢的變化，尤其是越南、菲律賓借《聯(lián)合國海洋法公約》出臺之機，繼續(xù)肆意侵占南沙島嶼，面對這種緊張局勢和改革開放戰(zhàn)略權衡。這一時期中國共產(chǎn)黨南海戰(zhàn)略具有雙重性特征。一方面，意識到南沙激烈的島礁之爭必需得到遏制，開展必要的軍事自衛(wèi)不可避免。中越“3·14”海戰(zhàn)便是例證；另一方面，面對《聯(lián)合國海洋法公約》給南海問題性質帶來的新變化，加強南海及南海島嶼的行政管轄勢在必行。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》公布兩年之后，中國政府便公布《我國南海諸島部分標準地名》、1983年中共中央批轉谷牧《關于加快海南島開發(fā)建設問題討論紀要》、1987年中共中央發(fā)出《關于建立海南省及其籌建工作的通知》、1988年海南建省后成立了西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處。此外，需要指出的是，這一時期在應對南海問題的經(jīng)驗探索之上，首次提出“南海政策”問題。1984年，針對南沙群島，鄧小平提出“是不是有些地方可以采取‘一國兩制’的辦法，有些地方還可以用‘共同開發(fā)’的方法”[7]。成為日后中國應對和處理南海問題的總體方針。

1990至2010年，“主權在我、擱置爭議，共同開發(fā)”。這一時期是中國共產(chǎn)黨領導的改革開放的關鍵時期，這一時期由于蘇聯(lián)解體，國際上“歷史的終結”讓國際共產(chǎn)主義運動陷入歷史低谷，國內(nèi)改革到了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變的緊要關頭。特定的歷史環(huán)境和特殊的歷史任務，使得中國共產(chǎn)黨在這一時期外交戰(zhàn)略思想必然秉承謹慎的風格，在“和平與發(fā)展”是時代的主題研判下，積極發(fā)展對外關系，努力為國家的改革開放和現(xiàn)代化建設爭取有利外部周邊環(huán)境，這是外交戰(zhàn)略核心。十六大報告指出“根據(jù)國際形勢的發(fā)展變化，堅持正確的對外方針和政策，廣泛開展雙邊和多邊外交，積極參與國際交流和合作”[8]。十七大報告提出“積極開展區(qū)域合作，共同營造和平穩(wěn)定、平等互信、合作共贏的地區(qū)環(huán)境”[9]。在“和平與發(fā)展”的外交總戰(zhàn)略指引下，這一時期中國共產(chǎn)黨南海戰(zhàn)略將80年代末鄧小平提出的南海問題的“主權在我、擱置爭議，共同開發(fā)”的應對設想付出實踐，使其上升為南海戰(zhàn)略的核心。應當說“主權在我、擱置爭議、共同開發(fā)”作為維護南海權益的指導戰(zhàn)略，符合了當時的歷史環(huán)境和國內(nèi)情況。它的提出，一方面表明中國共產(chǎn)黨在維護南海權益上走上成熟。另一方面也有效地維護了南海權益，實現(xiàn)了“努力為國家的改革開放和現(xiàn)代化建設爭取有利的國際環(huán)境”的外交戰(zhàn)略目標。

2010年以來，“共同建設21世紀海上絲綢之路”?！爸鳈嘣谖遥瑪R置爭議、共同開發(fā)”無疑是中國共產(chǎn)黨在錯綜復雜的南海紛爭中，從穩(wěn)定周邊環(huán)境等多重角度中提出的一個應對途徑，具有合理性與必要性，也發(fā)揮了重要的作用。但很長時期內(nèi)，中國共產(chǎn)黨的主要著眼點都放在了擱置爭議和維持現(xiàn)狀層面，而在開發(fā)問題上沒有任何實質性的進展，導致在一定程度形成“中方擱置，他國開發(fā)”[10]。此外，2010年以來，隨著南海問題從海洋權益之爭演變成為各國海洋戰(zhàn)略博弈，“擱置爭議”只能是暫時“擱置”，不能永久“平息”。一旦在“開發(fā)”涉及主權歸屬問題上，“爭議”就無法“擱置”了。“釣魚島事件”、“黃巖島事件”、“菲律賓仲裁案”便是最好例證。面對“擱置爭議，共同開發(fā)”喪失現(xiàn)實操作的空間，中國共產(chǎn)黨因勢利導對南海戰(zhàn)略作出調(diào)整和升級，2010年明確將南海問題同臺灣問題、西藏和新疆問題等同定位“關系到中國領土完整的核心利益”，2012年在黨的十八大報告首次提出：“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國?！盵11]2013年習近平提出“共同建設21世紀海上絲綢之路”[12]，開啟中國共產(chǎn)黨南海戰(zhàn)略新篇章。

三、改革開放以來中國共產(chǎn)黨應對南海問題的基本措施

改革開放以來，面對南海局勢演變，中國共產(chǎn)黨在南海政策主導下，在近40年發(fā)展歷程中，針對南海問題的性質、特征和每個時期爆發(fā)的激烈程度，中國共產(chǎn)黨南海政策從宏觀上主要采取“內(nèi)政”和“外交”兩種措施，但在具體實施層面則相繼通過制定南海戰(zhàn)略、發(fā)表主權宣示、展開軍事維權、強化海軍建設、制定南海法律、加強行政管轄、開展外交談判、推進開發(fā)治理、深化南海研究等方式進行。

內(nèi)政措施，主要包括：1.加強行政管轄。加強行政管轄是彰顯南海主權的重要體現(xiàn)，改革開放以來中國共產(chǎn)黨加強南海行政管轄取得顯著進展。1982年面對《聯(lián)合國海洋法公約》給南海問題帶來的新挑戰(zhàn)，鄧小平?jīng)Q定在海南創(chuàng)辦全國最大的經(jīng)濟特區(qū)，在中央《關于設立海南省的決定》和《關于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決議》中就明確規(guī)定海南省的轄區(qū)不僅包括海南島本島范圍，而且還把西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域，乃至整個南海都劃歸海南省管轄，從而讓海南省從最小的陸地省一躍而成為全國最大的海洋省。并且成立了西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處成立，2013年進一步成立三沙市，開創(chuàng)南海行政管轄的一個新時代。2.制定南海法律。制定海洋相關法律，能夠使南海維權有法可依，“為維護我國領土主權和海洋權益提供法律依據(jù)”[13]，先后制定了《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》、《海南省沿海邊防治安管理條例》、《海南省實施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》、《海南省海洋資源開發(fā)管理條例》、《海南省海洋生態(tài)補償管理規(guī)定》等。3.強化海軍建設。加強海軍建設是維護南海權益的基本保障。改革開發(fā)以來，歷代中央領導集體一直把加強海軍建設作為維護國家主權和領土完整的重要手段。十四大報告首次將“維護國家海洋權益”作為人民軍隊的使命要求并上升為國家意志。1995年提出“加強邊防、海防建設，維護國家領土主權完整和海洋權益”[14]。2010年以來中國海軍的發(fā)展重心向南偏移。4.推進開發(fā)治理。推進南海開發(fā)治理，是改革開放以來中國共產(chǎn)黨應對南海問題的顯著特征。體現(xiàn)在：一方面加強南海的資源勘測，如1987—1996年廣州海洋地質調(diào)查局先后在南沙海域進行了7個航次的油氣物探調(diào)查，1980年以來先后同殼牌、克里斯通、阿吉普、雪佛龍、德士古等國外石油公司合作勘探，發(fā)現(xiàn)了約20個油氣田和含氣構造；另一方面推進南海資源的科學開發(fā)。先后出臺《中華人民共和國海島保護法》、《全國海島保護規(guī)劃》、《西沙群島旅游發(fā)展規(guī)劃（初稿）》等。2013年底—2015年6月陸續(xù)地在南沙赤瓜礁、華陽礁、渚碧礁、美濟礁等幾個礁上吹沙填海等。5.深化南海研究。深化南海研究能為有效應對南海問題提供法律依據(jù)、歷史支撐和智庫支持。改革開放以來，伴隨著“文革”結束后國內(nèi)哲學社會科學研究的恢復，相繼成立了一批專門從事南海問題研究的學術機構，形成了大量有關南海問題研究的學術著作和學術論文，立項了一批國家社科基金項目，南海問題研究迎來了快速發(fā)展期。2010—2016年國家社科基金立項有關南海問題研究的課題高達95項，其中僅2016年就立項26項。國內(nèi)有關部門和高校紛紛成立了20余家南海問題研究機構③。南京大學成立中國南海協(xié)同創(chuàng)新中心，成為國家認定的首批14家“2011協(xié)同創(chuàng)新中心”之一。研究成果從南海的歷史、法律、軍事、政治等角度，論證了中國對南海及南海諸島享有的歷史的和現(xiàn)實的主權，批駁了有關國家對南海及南海諸島的主權企圖，強調(diào)中國“最早發(fā)現(xiàn)、最早管轄、最早開發(fā)”南海。

外交措施，主要包括：1.發(fā)表主權宣示。領土主權宣示“就是運用國家力量，基于國際法規(guī)則和國內(nèi)立法、國際間的政治和一切可以證明主權象征的歷史來表明主權的歸屬性的各種國家行為，其指向的范圍涵蓋空間、海域和陸地?！盵15]一直以來，主權宣示是中國共產(chǎn)黨應對南海問題的最主要措施。一般當南海權益收到侵犯的情況下，都會采取主權宣示。從1949年新中國成立起至1971年1月登記在冊的外交警告就達479次之多。進入80年代，針對越南、菲律賓、馬來西亞等國強占南海島嶼，外交部多次發(fā)表外交聲明。如1980年《中國對西沙群島和南沙群島的主權無可爭辯》、1988年《關于西沙群島、南沙群島問題的備忘錄》、2015年《關于南海問題六點回應》等。近年針對“南海仲裁案”，外交部多次表明“中國的領土主權由中國人民自己做主”[16]。2.展開軍事維權。當面臨南海權益受到嚴重侵犯，尤其是面臨軍事侵占之時，必要的軍事自衛(wèi)維權是必要的。1988年開展“3·14”海戰(zhàn)，擊沉越軍604船、605船，擊毀505艦，順利進駐永暑礁、華陽礁、渚碧礁、南薰礁等6個島礁，一舉改變長期以來新中國在南沙群島沒有立足點的局面。3.實施外交談判。開展外交談判不但符合“和平與發(fā)展”的世界主題，更符合中國共產(chǎn)黨和諧世界的外交理念。如針對“美濟礁事件”，中方主要通過外交交涉解決。針對“黃巖島事件”，也主要采取外交談判方式進行。此外，中國還主動參與由東盟設計、倡導和主導的多邊合作機制，接受了東盟南海宣言，與東盟達成《南海各方行為宣言》等。黨的十八大以來，習近平提出“共同建設21世紀海上絲綢之路”，李克強提出“讓南海成為和平之海、友誼之海、合作之海”[17]等。

四、結語

綜上所述，改革開放以來，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，以實現(xiàn)中華民族偉大復興為己任，在改革開放的總戰(zhàn)略指引下，積極應對和處理南海問題，不斷經(jīng)營和謀劃南海，一次次化解南海危機，捍衛(wèi)和維護了南海利益。當然，期間由于南海局勢詭異動蕩，南海問題牽涉復雜，國內(nèi)發(fā)展、改革、穩(wěn)定局面保持不易，中國共產(chǎn)黨在應對南海問題中盡管采取了諸多措施，但也錯失不少機遇，留下許多經(jīng)驗啟示?？偨Y起來，大致有這樣幾條：第一，捍衛(wèi)南海主權完整是應對南海問題的底線和目標；第二，南海問題的應對必須要有南海戰(zhàn)略支撐，南海戰(zhàn)略在國家戰(zhàn)略中的地位只能不斷增強，不能削弱；第三，南海問題應對需要強化博弈思維和能力，結合南海局勢發(fā)展特征，綜合協(xié)調(diào)國內(nèi)發(fā)展、改革、穩(wěn)定關系，靈活運用內(nèi)政、外交措施；第四、南海問題應對需要化被動為主動，積極掌握處置南海爭端的主動權和話語權；第五，南海問題應對要充分發(fā)揮海南省的區(qū)位優(yōu)勢，落實管轄權，使其承擔起國家南海經(jīng)略的重任。當然，南海問題的解決不是一件容易的事情，更不是一朝一夕就能夠實現(xiàn)，需要天時、地利、人和。不過，只要南海問題一天不解決，南海局勢就會不斷變化，越來越會考驗中國共產(chǎn)黨治國理政的水平。

注釋：

①該觀點首先提出者高之國教授，參見http://news.nju.edu. cn/show_article_1_40425。

②即第一步，短期內(nèi)，在南海暫停加劇緊張局勢的活動；第二步，中期內(nèi)，全面、有效執(zhí)行《南海各方行為宣言》并盡早完成“南海行為準則”的制定；第三步，最終，根據(jù)國際法通過解決機制最終解決爭端。2011年將南海更名為“西菲律賓?！薄?012年菲律賓軍艦闖進南海黃巖島海域、2013年菲律賓單方面發(fā)起“南海仲裁案”。

③當前國內(nèi)有關南海研究的學術機構主要有：中國南海研究院、中國社科院中國邊疆史地研究中心、廈門大學南洋研究院、中國科學院南海海洋研究所、國家海洋局南海分局、中國社科院亞太所、暨南大學東南亞研究所、鄭州大學越南研究所、廣西社科院東南亞研究所、暨南大學中國海洋發(fā)展研究中心南海戰(zhàn)略研究基地、海南省社科院南海經(jīng)濟社會發(fā)展研究所、海南大學南海政策與法律研究中心、海南師范

大學南海區(qū)域文化研究中心等。

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［10］邵建平.東盟國家處理海域爭端的方式及其對解決南海主權爭端的啟示［J］.當代亞太，2010（4）.

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［16］外交部駁南海仲裁案：中國的領土主權由中國人民自己做主［EB/OL］.http://news.163.com/15/1222/10/BBEBEM3J-00014-AED.html.

［17］李克強.讓南海成為和平之海、友誼之海、合作之海［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/n/2014/1113/c70731-26018833.html.

D993.5

A

1007-9106（2017）03-0086-05

*本文為海南省社科基金［HNSK（QN）15-78、HNSK（YB）16-37］資助。

溫小平（1986—），男，南京大學中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心博士，主要研究方向為南海問題。