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    城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用及產(chǎn)權(quán)管理制度創(chuàng)新決策支持研究

    2015-10-22 15:59:06趙自勝
    決策探索 2015年14期
    關(guān)鍵詞:產(chǎn)權(quán)用地城鎮(zhèn)化

    趙自勝

    完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制,推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,是黨的十八屆三中全會(huì)提出的具有中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化道路不僅會(huì)引起經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系的劇烈變動(dòng),更會(huì)帶動(dòng)城市、鄉(xiāng)村土地利用方式的重大變革,并由此引發(fā)城市、鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列深層次問題。開展城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用及產(chǎn)權(quán)管理制度的研究,對(duì)促進(jìn)形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)和效益最佳的城鄉(xiāng)土地利用體系以及完善的產(chǎn)權(quán)管理制度體系等方面具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

    一、現(xiàn)狀及問題分析

    (一)土地利用及產(chǎn)權(quán)管理制度現(xiàn)狀

    1.快速城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地大量需求與土地保護(hù)矛盾日益凸顯。當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期,我國(guó)處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段,城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)以及城鎮(zhèn)人口的增加必然會(huì)使城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求增大,城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張不可避免。同時(shí),隨著耕地保護(hù)和土地生態(tài)建設(shè)力度的加大,可用作建設(shè)用地的耕地及其他土地資源數(shù)量十分有限,各類新增建設(shè)用地的供應(yīng)面臨著前所未有的巨大壓力。

    2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放突出與新增用地結(jié)構(gòu)不合理并存。首先,表現(xiàn)在城鎮(zhèn)用地效率低下,工業(yè)項(xiàng)目用地容積率和工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。其次,農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)同樣也存在浪費(fèi)現(xiàn)象。最后,在各類新增建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中,工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地比例較高,而改善居民生活條件的住宅用地供應(yīng)相對(duì)不足。

    3.城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)呈現(xiàn)割裂的二元結(jié)構(gòu),差異顯著。城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的差異,從土地市場(chǎng)體系來(lái)看,主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和交易市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)比較完善,而農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)體系尚未完全建立,土地收益分配方式不科學(xué);從土地權(quán)屬性質(zhì)來(lái)看,法律規(guī)定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn),而農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)法律界定比較模糊,其使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制。

    (二)存在的問題及原因

    隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和對(duì)制度創(chuàng)新的需求,現(xiàn)行制度的弊端也越來(lái)越明顯。由此帶來(lái)一系列問題,如快速城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地大量需求與土地保護(hù)矛盾日益凸顯等。出現(xiàn)這些問題的根本原因,在于當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷,即城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)二元結(jié)構(gòu)是制約城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展和土地高效利用的主要障礙。對(duì)國(guó)有土地和集體土地實(shí)施不同的管理制度,造成同地不同權(quán)。同時(shí),農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)模糊,土地收益受益主體不明確,致使農(nóng)民的土地權(quán)益不完整,甚至缺失。

    二、各地創(chuàng)新實(shí)踐

    (一)廣東模式

    廣東的“三舊”(舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊)改造是國(guó)家針對(duì)廣東省經(jīng)過30多年高速發(fā)展后所帶來(lái)的土地資源緊缺、土地利用低效、產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)形象亟待提升等一系列問題,特別賦予廣東省對(duì)存量土地進(jìn)行改造的一次政策嘗試,通過制度創(chuàng)新和政策完善來(lái)促進(jìn)存量開發(fā)、拓展建設(shè)空間、保障發(fā)展用地,力爭(zhēng)在節(jié)約集約用地方面為全國(guó)探索出一條新路徑。廣東在四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新:一是簡(jiǎn)化歷史用地完善手續(xù),明晰土地產(chǎn)權(quán);二是創(chuàng)新土地管理政策,完善集體土地權(quán)能;三是改造模式和土地供給主體多元化;四是共享土地增值收益。

    (二)重慶模式

    重慶確立“地票”作為土地交易的新形式,“地票”即指城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)。通過對(duì)農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)廢棄的集體建設(shè)用地進(jìn)行整理、復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地,從數(shù)量上置換出建設(shè)用地指標(biāo),實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地跨地區(qū)交易。這種做法,在一定程度上解決了廣大農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)難題。但在實(shí)踐操作中整理復(fù)墾出的耕地有可能是碎片化的,不能連成區(qū)片,整理復(fù)墾出的耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量差別也較大。

    三、決策支持建議

    (一)強(qiáng)化國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì),完善修訂《土地管理法》等法律法規(guī)

    在國(guó)家層面上開展頂層制度設(shè)計(jì),加速制定出與當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的土地利用及產(chǎn)權(quán)管理政策,協(xié)調(diào)指導(dǎo)各地的改革。修改完善《土地管理法》等相關(guān)法律條款,構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地完整的產(chǎn)權(quán)體系,從法律上賦予城鄉(xiāng)建設(shè)用地以相同的土地權(quán)能。

    (二)嚴(yán)格實(shí)行節(jié)約集約用地政策,完善國(guó)有土地管理制度

    將“實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度”體現(xiàn)在法律條文、細(xì)則中,就節(jié)約集約用地的目標(biāo)、原則、實(shí)施程序作出具體規(guī)定,在建設(shè)用地審批、供應(yīng)、供后管理全過程,在土地調(diào)查、評(píng)價(jià)、考核各環(huán)節(jié),全面體現(xiàn)節(jié)約集約用地的要求。在國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)管理方面,進(jìn)一步明確界定國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵,實(shí)行土地所有權(quán)、管理權(quán)以及使用權(quán)“三權(quán)分離”。

    (三)修訂和完善征地制度

    制定公共利益征地否定式名錄,嚴(yán)格區(qū)分和界定公益性和非公益性用地項(xiàng)目,逐步縮小土地征收范圍,非公益性用地原則上不能依靠征收獲取。提高征收的公益性用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)被征收的公益性用地應(yīng)根據(jù)規(guī)劃土地用途、基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估成果和市場(chǎng)價(jià)值予以合理補(bǔ)償?shù)取?/p>

    (四)完善和規(guī)范增減掛鉤制度

    穩(wěn)步推進(jìn)、規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行。加強(qiáng)制度設(shè)計(jì),在進(jìn)一步深化試點(diǎn)和規(guī)范管理的基礎(chǔ)上,將這項(xiàng)政策作為一項(xiàng)基本管理制度。加強(qiáng)掛鉤政策的目標(biāo)調(diào)控,建立掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣(市)有償調(diào)劑政策,在各地建設(shè)用地指標(biāo)總量不突破的前提下,通過市場(chǎng)機(jī)制以競(jìng)價(jià)、拍賣等方式跨市、跨縣有償轉(zhuǎn)移建設(shè)用地指標(biāo)。

    (五)以土地產(chǎn)權(quán)管理為基礎(chǔ),構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

    1.加快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地“確權(quán)發(fā)證”“定級(jí)估價(jià)”和“土地規(guī)劃修改”等基礎(chǔ)性工作。

    2.構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地完整的產(chǎn)權(quán)法律體系。探索研究農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、抵押等政策,有序開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn),研究制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例等法規(guī),逐步構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地完整產(chǎn)權(quán)法律體系。

    3.規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理程序。借鑒成渝等地成熟經(jīng)驗(yàn),建立地市級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)和服務(wù)體系,明確交易范圍、交易方式、交易主體、交易稅收征管、收益分配使用等基本制度,規(guī)范管理程序。

    4.構(gòu)建科學(xué)合理的土地增值收益分配機(jī)制。構(gòu)建科學(xué)合理的土地增值收益分配機(jī)制,平衡國(guó)家、集體和農(nóng)民三者利益,逐步提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

    5.積極探索農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)機(jī)制。完善宅基地規(guī)模確定、標(biāo)準(zhǔn)控制、取得和分配制度。考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異,在堅(jiān)持一戶一宅的基本原則下,循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用制度。

    (六)推進(jìn)土地與戶籍、財(cái)稅和集體所有制等制度的聯(lián)動(dòng)改革

    1.完善建設(shè)用地指標(biāo)分配機(jī)制,實(shí)現(xiàn)土地與戶籍聯(lián)動(dòng)改革。實(shí)行城鎮(zhèn)常住戶籍人口與建設(shè)用地指標(biāo)分配相掛鉤的新體制。探索設(shè)計(jì)人地掛鉤指標(biāo),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度。

    2.變革土地收益模式,推進(jìn)財(cái)稅體制改革。實(shí)行土地財(cái)產(chǎn)稅逐步替代土地出讓收入,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,使地方政府從土地交易、級(jí)差收益中獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的財(cái)稅收入。

    3.強(qiáng)化集體土地產(chǎn)權(quán),進(jìn)行農(nóng)村集體所有制改革。在強(qiáng)化集體土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí),在法律上界定所有集體資產(chǎn)(包括集體土地)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員,明確集體成員身份的含義以及獲取或終止集體成員身份的條件,賦予其對(duì)集體資產(chǎn)占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、有償退出、抵押擔(dān)保及遺贈(zèng)、繼承等權(quán)利。

    (七)實(shí)行區(qū)域差別化土地管理政策

    從區(qū)域?qū)嶋H情況出發(fā),創(chuàng)造性地開展工作,因地制宜地推進(jìn)改革創(chuàng)新。對(duì)成效明顯、基本取得共識(shí)的改革措施,要在科學(xué)評(píng)估、系統(tǒng)總結(jié)的基礎(chǔ)上予以推廣;對(duì)比較敏感、有爭(zhēng)議的改革事項(xiàng),要局部試驗(yàn),在取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開。構(gòu)建適合不同省情的差別化土地政策體系,進(jìn)而改進(jìn)和提升土地政策調(diào)控區(qū)域發(fā)展能力,增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)。

    【本文系國(guó)家自然科學(xué)資金面上項(xiàng)目(41271144)、2014年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的土地管理制度改革研究”(2014166)的階段性成果】

    (作者單位:河南大學(xué)環(huán)境與規(guī)劃學(xué)院)

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