人大在涉法涉訴信訪新機(jī)制中的定位

唐瑩瑩+++陳星言

一、問題的提出

2014年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，這份文件強(qiáng)調(diào)把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，重點(diǎn)解決入口不順、法律程序“空轉(zhuǎn)”、出口不暢問題，規(guī)定了訴訪分離、涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序、涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度和國(guó)家司法救助制度。這次改革思路和制度設(shè)計(jì)找準(zhǔn)了涉法涉訴信訪工作的命脈，體現(xiàn)了法治思維和法治方式，在推進(jìn)涉法涉訴信訪的法治解決之路上邁出了一大步。

涉法涉訴信訪是人大信訪的重要部分。當(dāng)前，人大在處理涉法涉訴信訪過程中，存在三種認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為監(jiān)督法頒布實(shí)施后，不能搞個(gè)案監(jiān)督，對(duì)涉法涉訴信訪案件的辦理無作為空間，想管管不了，干脆不管。二是認(rèn)為人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，不是處理具體事情的部門，對(duì)于信訪案件可一“轉(zhuǎn)”了事，不必花心思，動(dòng)腦筋，找麻煩，傷和氣。三是改革已明確涉法涉訴信訪案件通過法治軌道解決，這就和人大無關(guān)了，沒有人大什么事情了。我們發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中，涉法涉訴信訪新機(jī)制運(yùn)行以來，人大的涉法涉訴信訪工作出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)：一是終而不結(jié)現(xiàn)象持續(xù)，人大信訪量有所上升。對(duì)已經(jīng)終結(jié)的信訪事項(xiàng)，政府和“兩院”都不再受理，而對(duì)終結(jié)不服的群眾將會(huì)轉(zhuǎn)向人大信訪部門投訴，以求通過人大監(jiān)督，獲得再次審查案件或進(jìn)行賠償?shù)臋C(jī)會(huì)。二是信訪焦點(diǎn)由案件轉(zhuǎn)向司法人員，希望人大加強(qiáng)對(duì)“人”的監(jiān)督。從北京市人大的信訪來看，近三年來，檢舉控告類信訪數(shù)量逐年增加，占涉訴信訪總量的比重從2011年的12%上升到2014年的19%。其中原因，主要是人大雖不直接處理案件，但對(duì)法官、檢察官有任免權(quán)，希望通過向人大反映司法人員枉法裁判的行為，引起人大重視，進(jìn)而關(guān)注案件。三是對(duì)人大信訪工作的分轉(zhuǎn)機(jī)制和跟蹤監(jiān)督機(jī)制提出新要求。涉法涉訴信訪改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是對(duì)于涉法涉訴信訪采取訴訪分離機(jī)制。而對(duì)于人大來說，無論 “訴”“ 訪”涉及司法機(jī)關(guān)還是政府部門，都是人大監(jiān)督對(duì)象。但實(shí)踐中，對(duì)“訴”和“訪”如何跟蹤監(jiān)督，特別是對(duì)訴中有訪、訪中有訴，法律問題與實(shí)際問題交織的情況，如何加強(qiáng)與“一府兩院”的協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)問題解決，還有待于進(jìn)一步完善機(jī)制。

在新的形勢(shì)下，如何根據(jù)涉法涉訴信訪改革的新精神、新部署，立足人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，從人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的視野和框架下來探討涉法涉訴信訪工作的法治化解決路徑，既是老話題，又是新課題。

二、涉法涉訴信訪與人大履行監(jiān)督職能存在契合

不可否認(rèn)，涉法涉訴信訪是民眾的一項(xiàng)憲法性權(quán)利，是闡述主張、表達(dá)訴求的合法行為。改革確立的涉法涉訴信訪新機(jī)制，是對(duì)信訪新秩序的構(gòu)建，在規(guī)范執(zhí)法司法機(jī)關(guān)行為的同時(shí)，也需要信訪人的遵循，但信訪人的思維慣性和行為慣性不會(huì)因?yàn)橛辛诵碌囊?guī)定而自覺地在短期內(nèi)改變。因此，信訪人不理解新機(jī)制，我行我素的現(xiàn)象依然存在。筆者認(rèn)為，從客觀上來說，社會(huì)還處在法治建設(shè)的進(jìn)程中，司法公信還沒有完全樹立，很多老百姓對(duì)檢察院職能還不甚了解。這些因素都會(huì)導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果：在一定時(shí)期內(nèi)，涉法涉訴信訪依然是民眾維護(hù)權(quán)益的救濟(jì)途徑。

首先，涉法涉訴信訪具有民主性特點(diǎn)。涉法涉訴信訪具有明確具體的法律基礎(chǔ)，是憲法和法律賦予公民的一項(xiàng)法定權(quán)利?，F(xiàn)行憲法明文規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)?！薄爸腥A人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！绷硗猓淌?、民事和行政訴訟法都明確規(guī)定，當(dāng)事人不服法院判決或者其他法律文書、處理決定的，有權(quán)提出申訴；對(duì)司法機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違紀(jì)犯罪行為，有權(quán)提出控告、申訴等。所以，信訪權(quán)包括涉法涉訴信訪，是人民的一項(xiàng)憲法性權(quán)利，其內(nèi)容包括批評(píng)建議、控告、申訴和檢舉的權(quán)利，既體現(xiàn)了公民參與社會(huì)與國(guó)家管理的公權(quán)利特點(diǎn)，也體現(xiàn)了個(gè)人行使私權(quán)救濟(jì)的特點(diǎn)。

涉法涉訴信訪也是推進(jìn)司法民主的重要途徑。人民群眾通過來信來訪反映司法機(jī)關(guān)工作存在的問題，體現(xiàn)社情民意和百姓呼聲。無論人民群眾的意見訴求是否合理，政法機(jī)關(guān)應(yīng)該抱著有則改之，無則加勉的態(tài)度，認(rèn)真聽取，不斷改進(jìn)自己的工作。所以說，涉法涉訴信訪既有民意表達(dá)功能，是司法民主化的一種表現(xiàn)形式。通過涉法涉訴信訪這個(gè)途徑，人民群眾可以增加對(duì)司法工作的了解，增強(qiáng)了對(duì)司法工作的認(rèn)同感。反過來說，司法機(jī)關(guān)作為法治建設(shè)的重要力量，通過信訪這種“送上門”的法制宣傳機(jī)會(huì)，讓人民群眾減少對(duì)司法機(jī)關(guān)的神秘感，增強(qiáng)對(duì)法治建設(shè)的信心。

其次，涉法涉訴信訪具有監(jiān)督性。涉法涉訴信訪是政法機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的衍生品。只要有執(zhí)法辦案活動(dòng)，就存在利害關(guān)系及群眾對(duì)執(zhí)法辦案的作風(fēng)、行為、決定是否認(rèn)同的問題，就會(huì)有在法律程序之內(nèi)或之外的申訴、控告等問題[1]。當(dāng)前，隨著民主法治建設(shè)的不斷深入，人民群眾的權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)公正司法的呼聲日益高漲。而與之不相適應(yīng)的是，盡管我國(guó)法律體系已經(jīng)形成，但有些法律規(guī)定滯后，沒有得到及時(shí)修改；盡管司法體制改革如火如荼地進(jìn)行，但司法工作機(jī)制制度還在構(gòu)建和重塑之中；盡管大部分司法人員都在堅(jiān)守公正底線，但媒體不時(shí)報(bào)道的司法人員不良行為，都在侵蝕著人民群眾對(duì)公正的信心。在這種情況下，必須加強(qiáng)監(jiān)督。人民群眾的信訪，其本質(zhì)是權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。在涉法涉訴信訪中，大部分都是案件當(dāng)事人或者利害關(guān)系人，是司法活動(dòng)的直接參與者、感受者，對(duì)司法機(jī)關(guān)的行為感受最直接、最真切，其提出的意見也更加明確、具體。需要提請(qǐng)注意的是，當(dāng)前，在司法體制改革背景之下，消除各種干預(yù)和妨礙，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)是非常必要的，但在強(qiáng)調(diào)獨(dú)立行權(quán)的時(shí)候，必須是以依法為前提，以公正為結(jié)果。為了保證依法獨(dú)立公正，就必須加強(qiáng)監(jiān)督。而涉法涉訴信訪是人民群眾直接監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的一種有效形式，我們應(yīng)該重視它的存在和意義。

第三，涉法涉訴信訪具有復(fù)雜性。涉法涉訴信訪當(dāng)中，有些是案件，有些是事件，從涉法涉訴信訪案件上進(jìn)行分析，每一個(gè)案件都有不同的主體、法律關(guān)系，都交織著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系和情感糾葛，交織著人與法、法與情、情與理的關(guān)系。從涉法涉訴信訪行為上進(jìn)行分析，有些信訪人行為方式越來越多樣化，越來越有極端傾向。現(xiàn)實(shí)生活中，有的人在信訪過程中伴有違法行為，甚至觸犯刑律。但需要指出的是，這種違法犯罪并不屬信訪本身的問題，應(yīng)把個(gè)別信訪人的違法犯罪行為與信訪本身的合法屬性相區(qū)分，既不能因?yàn)樾旁L活動(dòng)中有違法之處，就動(dòng)搖“信訪是合法行為”的基本定性；也不能因?yàn)檫@一基本定性，而對(duì)伴有具體的違法犯罪活動(dòng)放任不管。

可以看出，涉法涉訴信訪制度是一項(xiàng)具有本土特色的制度設(shè)計(jì)，承載著公民政治參與、民意表達(dá)、糾紛化解、權(quán)利救濟(jì)以及穩(wěn)定維護(hù)的重要功能。其權(quán)利救濟(jì)功能體現(xiàn)在公民通過向法院申訴或者是向上級(jí)行政機(jī)關(guān)信訪要求解決涉及公民、法人、其他組織的一些民事、行政權(quán)利方面的相關(guān)問題，此時(shí)信訪人只是想通過各種可能的途徑，以完成對(duì)其受損權(quán)利或者利益的救濟(jì)。其民意表達(dá)功能、政治參與的功能，即向黨委、政府表達(dá)其意愿和訴求，對(duì)某項(xiàng)決策的提出意見和建議，通過信訪參與對(duì)國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的管理。人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，既要關(guān)注人民民主權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，又要充分體現(xiàn)和表達(dá)人民群眾的意愿和訴求，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。應(yīng)該說，涉法涉訴信訪與人大職能之間存在某種契合，特別是在監(jiān)督法后時(shí)期，人大對(duì)司法工作的監(jiān)督面臨轉(zhuǎn)型，而人民群眾對(duì)人大強(qiáng)化監(jiān)督、維護(hù)司法公正的期望越來越大。各級(jí)人大要勇于應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，關(guān)注并做好涉法涉訴信訪工作，通過涉法涉訴信訪，找準(zhǔn)人大監(jiān)督司法工作的著力點(diǎn)和切入點(diǎn)，提高人大對(duì)司法工作的監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督成效。這既是人大的法定職責(zé)所在，也是新時(shí)期新形勢(shì)賦予人大的新任務(wù)，更是強(qiáng)化人大監(jiān)督司法職能，提升人大權(quán)威的突破口所在。

三、在涉法涉訴信訪新機(jī)制中人大的作為空間

涉法涉訴信訪新機(jī)制對(duì)人大在內(nèi)的各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)都提出了新的要求，對(duì)人大的監(jiān)督司法工作和信訪工作也提出了新的更高要求。在新機(jī)制中，人大發(fā)揮表達(dá)民意、維護(hù)民權(quán)的職責(zé)沒有減輕，監(jiān)督司法、維護(hù)公平正義的空間依然存在。筆者認(rèn)為，人大要著眼人民代表大會(huì)制度的整體框架，著眼司法工作中的制度性問題，著力發(fā)揮司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約作用，著實(shí)推動(dòng)涉法涉訴信訪問題的解決。

（一）統(tǒng)籌信息。涉法涉訴信訪解決渠道的多元化模式存在諸多沖突，其中最為突出的是，各機(jī)關(guān)、部門之間的信息不暢通，沒有實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)連接，沒有搭建信息共享平臺(tái)，結(jié)果導(dǎo)致信訪問題的多頭解決。一是建立內(nèi)部信息互通交流機(jī)制，把信訪督辦與常委會(huì)各有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的工作結(jié)合起來，建立由人大信訪部門牽頭，常委會(huì)各有關(guān)工作機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)、聯(lián)合督辦的工作機(jī)制，對(duì)涉及有關(guān)工作機(jī)構(gòu)工作范圍的信訪案件由該工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督辦。二是建立外部信息通報(bào)機(jī)制，加強(qiáng)同黨委、政府信訪部門的溝通聯(lián)系，重要且辦理起來難度較大的案件要由信訪聯(lián)席會(huì)議參與共同督辦。在信訪案件督辦過程中，人大信訪部門應(yīng)及時(shí)了解掌握情況，加強(qiáng)聯(lián)系協(xié)調(diào)，開展工作指導(dǎo)，形成督辦合力。各地機(jī)關(guān)、部門應(yīng)清醒地意識(shí)到這一問題，搭建涉法涉訴信訪信息共享平臺(tái)，使信訪信息在各個(gè)信訪機(jī)關(guān)、部門之間能及時(shí)流通，避免因信訪人重復(fù)、多頭信訪而導(dǎo)致多次、重復(fù)處理現(xiàn)象的發(fā)生，協(xié)調(diào)解決涉法涉訴信訪中的突出問題，有效解決群眾涉法涉訴信訪問題。三是建立信息收集、交流、反饋機(jī)制，及時(shí)掌握涉法涉訴信訪問題動(dòng)態(tài)。通過多種渠道，對(duì)傾向性、苗頭性、預(yù)警性信息和已經(jīng)發(fā)生的涉法涉訴信訪信息進(jìn)行廣泛的收集、整理并定期分析，向領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門反映，關(guān)口前移，防患于未然，以便在處理涉法涉訴信訪問題時(shí)能夠迅速反應(yīng)，占據(jù)主動(dòng)。

（二）研判情況。人大及其常委會(huì)要從立法、監(jiān)督的職能需要出發(fā)，對(duì)所收到的信訪事項(xiàng)分類登記、匯總分析，有效把握人大涉法涉訴信訪總體形勢(shì)和問題的類型、成因和性質(zhì)，從信訪事項(xiàng)中找出執(zhí)法司法工作中存在的普遍性、傾向性問題，并從中整理發(fā)現(xiàn)出常委會(huì)監(jiān)督工作的重點(diǎn)，包括聽取審議專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查的議題，從而有的放矢地監(jiān)督“一府兩院”，使“一府兩院”更好地履行其職權(quán)，促進(jìn)依法行政，公正司法。

（三）轉(zhuǎn)交辦理。人大不直接處理問題，但不是說人大不能處理問題。對(duì)涉法涉訴信訪案件，人大要發(fā)揮檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能作用，通過司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行，促使信訪問題的解決。因此，地方人大常委會(huì)處理涉法涉訴信訪時(shí)，應(yīng)以通過交辦、轉(zhuǎn)辦等形式啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制為主要的和基本的處理方式。人大常委會(huì)內(nèi)司辦和信訪辦經(jīng)分析評(píng)估后，對(duì)一些長(zhǎng)期重復(fù)信訪、可能存在執(zhí)法司法不公的，交由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)查，檢察機(jī)關(guān)向人大反饋評(píng)查結(jié)果。要推動(dòng)和支持市檢察機(jī)關(guān)建立常態(tài)化的案件評(píng)查機(jī)制，督促檢察機(jī)關(guān)建立健全案件評(píng)查與行使法律監(jiān)督職能的內(nèi)部銜接機(jī)制，形成人大監(jiān)督與檢察院法律監(jiān)督的合力。

（四）督促檢查。要重點(diǎn)對(duì)司法機(jī)關(guān)交辦渠道是否暢通、受理部門及承辦人員是否落實(shí)、應(yīng)受理的信訪件是否及時(shí)受理、已受理的是否在規(guī)定時(shí)限內(nèi)及時(shí)處理反饋、不應(yīng)受理的是否做好疏導(dǎo)解釋工作使信訪人息訴息訪、對(duì)責(zé)任主體的責(zé)任追究是否落實(shí)、反饋情況是否屬實(shí)等進(jìn)行檢查和督辦，對(duì)司法機(jī)關(guān)在這些方面存在的不落實(shí)、不受理、不屬實(shí)等問題再行啟動(dòng)法定的監(jiān)督手段。

我們相信，涉法涉訴信訪在依法治國(guó)的大潮中，只是一朵浪花，隨著法治建設(shè)的逐步深入，這朵浪花自然而然地會(huì)消失在海潮中。但現(xiàn)階段，對(duì)于涉法涉訴信訪，人大要敢于擔(dān)當(dāng)，要立足自身職能，把準(zhǔn)定位，積極作為，把維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和監(jiān)督執(zhí)法司法工作有機(jī)統(tǒng)一起來，把維護(hù)社會(huì)公平正義落到實(shí)處。

注釋：

[1]姜言文：《關(guān)于涉法涉訴信訪問題的法律思考》，豆丁網(wǎng)，http：//www.docin.com/p-994472451.html，2015年9月1日。

（作者分別系北京聯(lián)合大學(xué)人大制度研究所副研究員，北京市人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法辦公室司法處處長(zhǎng)。本文系北京市委組織部?jī)?yōu)秀人才項(xiàng)目《北京市涉法涉訴信訪工作機(jī)制研究》階段性研究成果[項(xiàng)目編號(hào)2013D005022000004]）