國外金融開放的主要做法及對我國的啟示

石冠飛 汪三琴

摘 要：20世紀(jì)80年代，在金融自由化浪潮推動(dòng)下，部分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家相繼推行金融開放政策，從各國歷程看，韓國和阿根廷就是這兩類國家的典型代表。本文以這兩個(gè)國家為例，梳理外國金融開放的主要做法及效應(yīng)，并借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對當(dāng)前我國進(jìn)一步推進(jìn)金融開放提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：金融開放；韓國；阿根廷

中圖分類號：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（7）-0059-04

一、國外金融開放的主要做法及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

（一）韓國金融開放的主要做法及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

1.主要做法及效應(yīng)。韓國先后經(jīng)歷了三輪金融開放。

第一輪（20世紀(jì)80年代），初步啟動(dòng)金融開放。為消除政府高度干預(yù)帶來的金融抑制的負(fù)面影響，韓國在降低金融市場準(zhǔn)入限制、促進(jìn)國有銀行私營化、逐步放松利率管制等措施推進(jìn)金融自由化的基礎(chǔ)上，出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引各類外資金融機(jī)構(gòu)在境內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，如規(guī)定外資銀行免受宏觀金融政策調(diào)控以保障其經(jīng)營自主權(quán)和靈活度，允許外國投資者通過一定額度的信托和基金參與境內(nèi)金融市場，同時(shí)鼓勵(lì)韓國金融機(jī)構(gòu)拓展海外市場。

主要效應(yīng)：金融機(jī)構(gòu)“內(nèi)出外進(jìn)”國際化格局初步形成。截至1991年底，外國銀行分支機(jī)構(gòu)發(fā)展到70家，另有24家開設(shè)辦事處，同時(shí)大宇等韓資證券公司相繼在東京、紐約、倫敦等金融中心創(chuàng)建分公司。但利率管制放松使銀行存貸款利率水平快速上升，進(jìn)而導(dǎo)致韓國經(jīng)濟(jì)從1989年開始出現(xiàn)下滑趨勢。

第二輪（1990-1997年），加快金融開放進(jìn)程。價(jià)格體制方面，按照“先貸款后存款、先長期后短期”的順序推動(dòng)利率市場化，同時(shí)取消一籃子貨幣釘住制，代之以市場平均匯率制度，并擴(kuò)大浮動(dòng)范圍。金融市場方面，一方面放寬對外投資規(guī)模限制，如自1990年起信托及保險(xiǎn)公司可對外投資300萬美元，證券公司可對外投資500萬美元；另一方面逐步放松對資本流入，特別是國外短期貸款的管制，擴(kuò)大本國資本市場對外開放范圍，如在韓外資證券公司從1991年起可從事經(jīng)營業(yè)務(wù)，從1992年起可對股市進(jìn)行直接投資。

主要效應(yīng)：快速引進(jìn)了各類新型金融衍生工具，大大豐富和完善了國內(nèi)金融工具，為進(jìn)一步推進(jìn)金融開放夯實(shí)了基礎(chǔ)。但由于放松了對國外短期信貸的管制，大企業(yè)大舉向外舉債增加企業(yè)經(jīng)營成本，如1997年漢拿集團(tuán)、真露集團(tuán)負(fù)債率分別達(dá)3073%、2056%，進(jìn)而使得韓國短期外債快速擴(kuò)張，1996年短期外債占比達(dá)60%，1997年增長至儲(chǔ)備貨幣的323%，政府被迫放棄固定匯率，最終導(dǎo)致資本外流、經(jīng)濟(jì)衰退。

第三輪（1998年以來），加速推進(jìn)并完成金融開放。一是放松外資持有金融機(jī)構(gòu)股份比例的管制，直至完全取消；二是放寬外資投資范圍，如取消外資購買國內(nèi)債券的所有管制，允許外商投資短期貨幣市場；三是深化外匯體制改革開放，如取消經(jīng)常賬戶交易兌換限制，建立資本賬戶交易否定清單制度，實(shí)行外匯交易自由化，擴(kuò)大韓元結(jié)算范圍并推動(dòng)韓元國際化；四是取消個(gè)人境外借款的管制。

主要效應(yīng)：起初政府希望通過金融開放獲取外部資金支持的期望因市場動(dòng)蕩而落空了，1998年證券投資和其他投資凈外流102.5億美元，如去掉IMF援助，私人部門獲得的跨境投資為負(fù)；直到政府干預(yù)并穩(wěn)定金融市場后，資本流入才有所增加，進(jìn)而推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)國際化步伐加快。到2005年末，6家全國性銀行（總共7家）的外資持股比例超過50%，外資持有商業(yè)銀行股權(quán)總體比例高達(dá)66%，比1998年提高了46個(gè)百分點(diǎn)。

2.經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?？v觀韓國金融開放歷程，值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要有：一是漸進(jìn)推進(jìn)金融開放。這不僅體現(xiàn)在先內(nèi)后外的開放順序上，還體現(xiàn)在按“價(jià)格體制-金融機(jī)構(gòu)-金融市場-韓元國際化”的順序逐步對外開放。二是政府積極參與并引導(dǎo)金融開放。如當(dāng)無法通過吸引外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展時(shí)，韓國政府為所有銀行存款提供擔(dān)保以防存款外流，并對銀行進(jìn)行關(guān)閉、接管和重組。三是優(yōu)化金融生態(tài)促進(jìn)金融開放有序推進(jìn)。如韓國修訂了外匯管理法、證券法等法律法規(guī)，為金融開放掃清了制度障礙。四是自主推進(jìn)金融開放。如亞洲金融危機(jī)后，韓國政府摒棄IMF提出的減少國家直接干預(yù)等要求實(shí)施臨時(shí)管制，待金融市場穩(wěn)定后再有序開放。

同時(shí)，韓國金融開放過程中也存在一些教訓(xùn)：一是金融開放速度過快。如過早放松了短期資本管制，導(dǎo)致短期外債急速膨脹，并引發(fā)了金融危機(jī)。二是監(jiān)管不到位。雖然韓國組建了金融監(jiān)督管理委員會(huì)，采取了新的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方法，但由于金融監(jiān)管能力的提升滯后于金融開放進(jìn)程，監(jiān)管漏洞依然存在。如引進(jìn)外資時(shí)對投資方監(jiān)管不力，導(dǎo)致購買銀行的主要是通過快速轉(zhuǎn)售獲利的投資基金。再如銀行業(yè)全面開放后政府對銀行經(jīng)營監(jiān)管較弱，外資銀行重私人貸款輕公司貸款的信貸結(jié)構(gòu)使銀行對企業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持不足。

（二）阿根廷金融開放的主要做法及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

1.主要做法及效應(yīng)。阿根廷的金融開放也經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段（20世紀(jì)70年代末至80年代末），全面啟動(dòng)金融開放。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢低迷及美國等發(fā)達(dá)國家施壓背景下，阿根廷實(shí)施了比較激進(jìn)的金融開放政策。價(jià)格管制方面，阿根廷只用兩年時(shí)間便實(shí)現(xiàn)了利率市場化，同時(shí)放棄固定匯率制度，實(shí)施爬行盯住的匯率制度。外匯管制方面，大幅放寬經(jīng)常賬戶、資本賬戶管制。金融體制方面，阿根廷全面放開外資市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入限制，擴(kuò)大銀行業(yè)務(wù)范圍，同時(shí)允許本國銀行經(jīng)營外幣業(yè)務(wù)。

主要效應(yīng)：在放開價(jià)格管制后，阿根廷本幣貶值，國內(nèi)外利差擴(kuò)大，導(dǎo)致外債規(guī)模成倍增長，1982年達(dá)490.61億美元，是1976年的3.63倍，并引發(fā)了債務(wù)危機(jī)；國內(nèi)通貨膨脹率上升，最高達(dá)3000%，企業(yè)融資成本顯著上升，不良貸款激增，銀行企業(yè)紛紛破產(chǎn)倒閉，GDP出現(xiàn)負(fù)增長；國際收支失衡，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)陷入混亂。

第二階段（1990年至2001年），快速推進(jìn)金融開放。一是為增強(qiáng)投資者信心，實(shí)施“貨幣局制度”，即將基礎(chǔ)貨幣的變動(dòng)建立在外匯儲(chǔ)備變動(dòng)的基礎(chǔ)上，并以法律形式確立了本幣與美元1：1的固定匯率。二是頒布《兌換法》和《新外國投資制度》，允許外資收購本國銀行，允許發(fā)行外幣計(jì)價(jià)債券，取消證券交易稅，推動(dòng)資本項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)完全自由兌換；隨后頒布《免稅法》鼓勵(lì)外資進(jìn)入，進(jìn)一步加快資本市場開放進(jìn)程。

主要效應(yīng)：貨幣局制度一定程度上穩(wěn)定了匯率，增強(qiáng)了外國投資者的信心，外資快速進(jìn)入，如短短5年內(nèi)銀行業(yè)外資占比從18%快速上升至52%，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)暫時(shí)恢復(fù)，1991年GDP增速止跌回升，增幅為12.67%。但過于僵化的制度安排使得央行無法使用貨幣供應(yīng)量調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，再加上大量短期投機(jī)資金流入，經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)上升，2000年外商直接投資凈流入驟降90%左右，次年阿根廷政府宣布延期償付債務(wù)1320億美元，相當(dāng)于其GDP的50%，從而引發(fā)了經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)三重危機(jī)，并嚴(yán)重影響整個(gè)拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三階段（2001年以來），謹(jǐn)慎推進(jìn)金融開放。一是頒布《國家危機(jī)與匯兌制度改革法案》，用浮動(dòng)匯率制度取代貨幣局制度。二是關(guān)閉外匯市場，加強(qiáng)外匯管制。三是謝絕國際貨幣基金組織干涉其經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行。主要效應(yīng)：加強(qiáng)金融管制使阿根廷經(jīng)濟(jì)開始穩(wěn)步復(fù)蘇，2003-2008年阿根廷經(jīng)濟(jì)平均增長7%-8%；但受美國次貸危機(jī)影響，2009年開始阿根廷經(jīng)濟(jì)再度陷入衰退。

2.經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一是金融開放速度過快使阿根廷喪失金融命脈控制權(quán)。阿根廷不顧自身經(jīng)濟(jì)金融基礎(chǔ)薄弱的國情過早地啟動(dòng)金融開放，讓阿根廷金融命脈在短短幾年內(nèi)被境外資本控制，并多次引發(fā)破壞力極大的債務(wù)危機(jī)。如過于僵化的貨幣局制度使阿根廷無法根據(jù)需要自主調(diào)整貨幣政策，失去了對宏觀經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的調(diào)控能力。二是金融開放力度過大增加了經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。阿根廷不僅開放了銀行業(yè)，還同時(shí)放松了資本項(xiàng)目管制；不僅放開金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入限制，還同時(shí)放開了金融業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入限制，其結(jié)果不僅削弱了國家金融調(diào)控能力，還增加經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。三是監(jiān)督管理不到位威脅國家金融安全。阿根廷金融監(jiān)管嚴(yán)重滯后于金融開放，特別是對跨境資本流動(dòng)監(jiān)管缺失導(dǎo)致過多短期投機(jī)性資本融入國內(nèi)，威脅國家金融安全。

二、我國金融開放存在的問題及面臨的考驗(yàn)

近40年來我國有序推進(jìn)金融開放，取得了顯著成效，但也存在一些問題。一是金融機(jī)構(gòu)開放進(jìn)展較慢。一方面我國金融機(jī)構(gòu)外資占比一直很低，而且近幾年呈下降趨勢。例如我國銀行業(yè)外資占比只有1.3%，不僅比OECD國家平均水平（超過10%）低，而且也低于入世時(shí)的水平（2%）。另一方面相對于我國企業(yè)“走出去”步伐，金融機(jī)構(gòu)“走出去”進(jìn)程明顯滯后，不能為走出去的企業(yè)提供全面優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。二是金融市場對外開放程度較低。如債券市場中境外持有者占比不足2%，與日本國債境外持有比例（10.5%）相比差距甚遠(yuǎn)。三是匯率彈性不足，央行一直在努力消除人民幣單邊波動(dòng)預(yù)期。四是資本項(xiàng)目開放取得了較大進(jìn)展，但最近幾年又出現(xiàn)反復(fù)。

2018年4月博鰲論壇上，央行行長易綱公布了有關(guān)進(jìn)一步放寬了外資持股比例和經(jīng)營范圍的11項(xiàng)金融開放措施和時(shí)間表，開啟了我國新一輪金融開放，但進(jìn)一步推進(jìn)金融開放將面臨新的考驗(yàn)。一是經(jīng)濟(jì)金融加速全球化條件下，境外沖擊影響上升，維護(hù)金融安全的難度加大。與上世紀(jì)金融開放國際環(huán)境明顯不同的是，當(dāng)前國際金融市場更加發(fā)達(dá)，世界各國間經(jīng)濟(jì)金融的聯(lián)系和互動(dòng)更緊密、更復(fù)雜，金融開放稍有不慎就可能產(chǎn)生嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)傳染和金融危機(jī)沖擊。二是國內(nèi)金融市場不夠成熟增加金融改革與金融開放協(xié)調(diào)配合難度。與國際大型金融機(jī)構(gòu)相比，當(dāng)前我國金融機(jī)構(gòu)在精細(xì)化運(yùn)營能力、對外拓展能力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力等方面都存在較大差距，而且市場自律發(fā)展和行政監(jiān)管的界線不明。在此背景下推進(jìn)金融開放的同時(shí)，必須進(jìn)行金融改革以培育和發(fā)展國內(nèi)金融市場，每一項(xiàng)改革與開放都有其自身規(guī)律要遵循，又相互影響制約，協(xié)調(diào)配合難度較大。

三、外國金融開放對我國的啟示

（一）堅(jiān)持自主協(xié)調(diào)原則，穩(wěn)健推進(jìn)金融開放

首先要堅(jiān)持自主原則。韓國、阿根廷的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，必須根據(jù)本國國情自主推進(jìn)金融開放，否則會(huì)使國民經(jīng)濟(jì)陷入混亂，甚至威脅經(jīng)濟(jì)金融安全。因此，盡管當(dāng)前美國等發(fā)達(dá)國家頻頻向我國施加金融開放的壓力，但我們依然要堅(jiān)持自主原則，以是否有利于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、是否有利于我國金融體系健全與發(fā)展、是否有利于維護(hù)我國金融安全穩(wěn)定為準(zhǔn)繩，自主選擇開放的時(shí)機(jī)、路徑和力度。

其次要遵循協(xié)調(diào)性原則。借鑒韓國根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r有序推進(jìn)金融開放的經(jīng)驗(yàn)，以及阿根廷不顧本國經(jīng)濟(jì)金融基礎(chǔ)弱貿(mào)然推進(jìn)金融開放的教訓(xùn)可知，金融開放不是金融業(yè)務(wù)、金融機(jī)構(gòu)、金融市場和資本流動(dòng)等領(lǐng)域?qū)ν忾_放的簡單匯總，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要與國內(nèi)金融體系發(fā)展水平、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、國家宏觀調(diào)控能力等相協(xié)調(diào)，需要國內(nèi)金融體制多層次、全方面改革的協(xié)調(diào)配合，需要全面準(zhǔn)確把握國際環(huán)境動(dòng)向。因此我國要從協(xié)調(diào)好金融開放和金融改革發(fā)展、平衡好金融開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)籌好國際國內(nèi)兩個(gè)大局出發(fā)協(xié)同推進(jìn)金融業(yè)務(wù)開放、金融市場開放、金融機(jī)構(gòu)開放、資本項(xiàng)目開放、匯率形成機(jī)制和人民幣國際化。

（二）適度開放，科學(xué)把握金融開放路徑

阿根廷超越自身經(jīng)濟(jì)金融基礎(chǔ)和監(jiān)管能力快速全面開放，引發(fā)了一連串的貨幣危機(jī)、債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī)的教訓(xùn)告訴我們，必須要合理把握金融開放的力度和速度，循序漸進(jìn)地推進(jìn)金融開放。同時(shí)借鑒韓國經(jīng)驗(yàn)，遵循先內(nèi)后外的開放路徑。具體而言，金融機(jī)構(gòu)方面要加大金融業(yè)向民營資本的開放力度，通過引入競爭推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)提升經(jīng)營能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力；金融業(yè)務(wù)和金融市場方面要淡化行政管理，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新力度，激發(fā)市場內(nèi)生動(dòng)力。

在此基礎(chǔ)上適時(shí)、漸進(jìn)地推動(dòng)金融開放，具體路徑上可根據(jù)國內(nèi)外環(huán)境的變化和各項(xiàng)改革的時(shí)間窗口，進(jìn)一步引入外資金融機(jī)構(gòu)，放開金融業(yè)務(wù)和金融市場，并按照“直接投資-真實(shí)貿(mào)易背景的商業(yè)貸款-資本市場-貨幣市場-衍生產(chǎn)品市場”順序逐步完成資本項(xiàng)目開放。同時(shí)利用我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“一帶一路”建設(shè)等契機(jī)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)走出去并合理布局，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提升跨境服務(wù)的廣度與深度，擴(kuò)大人民幣結(jié)算范圍，大力推動(dòng)人民幣國際化。

（三）構(gòu)建雙支柱跨境資本流動(dòng)管理框架，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)

各國金融開放的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)一致表明，金融開放的同時(shí)必須不斷提高監(jiān)管能力，因此在進(jìn)一步推進(jìn)金融開放的過程中務(wù)必全面提升監(jiān)管能力，加快彌補(bǔ)制度短板和監(jiān)管空白，特別是要加強(qiáng)跨境資本流動(dòng)的監(jiān)測、分析和預(yù)警。首先要在宏觀管理中引入周期參數(shù)，構(gòu)建逆周期的資本緩沖工具，搭建“資本管制+宏觀審慎”的雙支柱管理框架，健全與開放金融體系相匹配的宏觀審慎監(jiān)管框架和評估機(jī)制，避免資本順周期大幅流動(dòng)帶來沖擊。其次微觀層面金融監(jiān)管要做到“三大轉(zhuǎn)變”，重點(diǎn)強(qiáng)化真實(shí)性、合規(guī)性監(jiān)管：一是從數(shù)量監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)格監(jiān)管，二是從基于居民身份的行政監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榛谪泿诺馁Y本監(jiān)管，三是從事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞髨?bào)告和監(jiān)督。此外還要做好應(yīng)急演練準(zhǔn)備，如果國際金融風(fēng)險(xiǎn)或跨境資本流動(dòng)影響我國經(jīng)濟(jì)金融安全與穩(wěn)定，可從容地進(jìn)行臨時(shí)管制。

（四）完善配套措施，改善金融開放生態(tài)環(huán)境。

韓國經(jīng)驗(yàn)表明，金融開放是一項(xiàng)系統(tǒng)過程，需要完善系列配套措施才能順利推進(jìn)。我國首先要不斷健全金融開放相關(guān)的法律制度，并與國際接軌。其次是構(gòu)建有效的價(jià)格機(jī)制。一方面要確立新的基準(zhǔn)利率體系和無風(fēng)險(xiǎn)的國債收益率曲線，繼續(xù)推進(jìn)利率市場化改革，另一方面要大力發(fā)展外匯市場，擴(kuò)大人民幣匯率浮動(dòng)范圍，增加匯率彈性，減少行政干預(yù)，真正實(shí)行有管理的浮動(dòng)匯率制度。此外，要促進(jìn)會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅收等制度環(huán)境與國際接軌，加速金融信息等金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

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The Main Practice of Foreign Financial Openness and Its Enlightenment to China

SHI Guanfei1 WANG Sanqin2

（1Guangzhou Branch PBC， Guangzhou Guangdong 510120

2Heyuan Municipal Sub-branch PBC， Heyuan Guangdong 517000）

Abstract：In the 1980s， a number of developed countries and developing countries have successively implemented financial opening policies driven by the wave of financial liberalization. From the course of each countrys financial opening， Argentina and South Korea are typical representatives. Therefore， the paper takes these two countries as examples to sort out the main practices and effects of financial openness， and makes relevant recommendations for Chinas further promotion of financial openness by drawing lessons from their experiences.

Keywords： financial openness； practice； effect； enlightenment

責(zé)任編輯、校對：謝華軍