我國環(huán)境監(jiān)測管理問題探討

胡慧霞

【摘要】隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管問題已成為制約經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個重要問題。為了實現(xiàn)科學(xué)檢測，提高對環(huán)境監(jiān)測效率進行深入研究，環(huán)境監(jiān)測管理技術(shù)運營而生。環(huán)境監(jiān)測管理是環(huán)境監(jiān)測工作中的重要組成，有助于提高對環(huán)境監(jiān)測工作重要性的認(rèn)識，并可以克服環(huán)境監(jiān)測作業(yè)中出現(xiàn)的問題，對現(xiàn)代環(huán)境保護工作有著重要意義。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境監(jiān)測；監(jiān)測管理；質(zhì)量管理

隨著我國經(jīng)濟快速的發(fā)展、科技的發(fā)展及構(gòu)建和諧社會進程的迅猛推進，環(huán)境保護作為一項基本國策重要地位的確定尤為重要。環(huán)境監(jiān)測作為一種采用相應(yīng)的技術(shù)分析手段，測定環(huán)境因子的變化并對其進行綜合分析，從而確定環(huán)境質(zhì)量及其變化趨勢，為環(huán)境管理和決策提供依據(jù)的一項工作，在環(huán)境保護中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。環(huán)境監(jiān)測是評估和預(yù)測環(huán)境質(zhì)量狀況的基本手段，是客觀認(rèn)識環(huán)境質(zhì)量的過程，是環(huán)境信息的主要來源基礎(chǔ)。它既為評價環(huán)境質(zhì)量提供基礎(chǔ)，又為環(huán)境管理部門制定環(huán)境管理措施提供支持；同時，環(huán)境監(jiān)測還為環(huán)境規(guī)制提供必要的技術(shù)支持，為環(huán)境執(zhí)法提供科學(xué)有效的技術(shù)監(jiān)督。因此，客觀而全面地認(rèn)識我國環(huán)境監(jiān)測的現(xiàn)狀及面臨的問題非常重要?；诖?，環(huán)境監(jiān)測獲得的數(shù)據(jù)是環(huán)境管理與決策過程中的基本依據(jù)。本研究首先介紹了中國環(huán)境監(jiān)測管理的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀，然后分析了基層環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制和環(huán)境監(jiān)測人才體系培養(yǎng)面臨的問題。并從促進基層環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的建設(shè)、提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的管理和加強環(huán)境監(jiān)測人才體系建設(shè)三個方面提出加強環(huán)境監(jiān)測管理的建議，旨在提高和完善環(huán)境監(jiān)測的管理機制，促進環(huán)境保護工作的發(fā)展。

1我國環(huán)境監(jiān)測管理的現(xiàn)狀

早在20世紀(jì)50年代初期，我國一些政府部門和行業(yè)就開始對環(huán)境中某些污染物質(zhì)進行分析，如水利、地質(zhì)部門對地下水、地表水進行水化學(xué)的常規(guī)項目測定，衛(wèi)生部門對大氣、飲用水和作業(yè)現(xiàn)場進行調(diào)查和測定。我國的衛(wèi)生防疫站是1953年開始建立的，并在勞動環(huán)境監(jiān)測方面建立了一些制度。在“文化大革命”中，為了防治環(huán)境污染，以衛(wèi)生部門的衛(wèi)生防疫站為中心的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)及環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測制度開始形成。1972年6月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》（1973年）對提出環(huán)境監(jiān)測做了專門的規(guī)定。黨的十一屆三中全會以后，以環(huán)境保護部門的監(jiān)測站為中心的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)開始形成。中共中央批轉(zhuǎn)的《環(huán)境保護工作匯報要點》（1978年）對“加強環(huán)境監(jiān)測工作”提出了一系列重要措施，要求“國務(wù)院環(huán)境保護部門設(shè)立全國環(huán)境監(jiān)測總站，并加強同衛(wèi)生、水利、農(nóng)林、水產(chǎn)、氣象、地質(zhì)、海洋、交通、商業(yè)、工業(yè)等部門的協(xié)作，合理分工，密切配合，組成全國的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”。而《環(huán)境保護法（試行）》（1979年）將“統(tǒng)一組織環(huán)境監(jiān)測，調(diào)查和掌握全國環(huán)境狀況和發(fā)展趨勢，提出改善措施”作為國務(wù)院設(shè)立的環(huán)境保護機構(gòu)的一項主要職責(zé)。為了更好地組織、推進環(huán)境監(jiān)測工作，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部于1983年頒發(fā)了《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》，對環(huán)境監(jiān)測管理的任務(wù)、機構(gòu)的職責(zé)與職能、監(jiān)測站的管理、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)、報告制度等作了明確規(guī)定。之后，國家有關(guān)部門相繼制定了《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》（2004年）、《污染源自動監(jiān)控管理辦法》（2005年）、《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》（2007年）、《污染源自動監(jiān)控設(shè)施運行管理辦法》（2008年）、《近岸海域環(huán)境監(jiān)測規(guī)范（HJ442—2008）》（2008年）、《污染源自動監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法》（2012年）、《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》（2012年）等規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和政策文件。因此，專門的環(huán)境保護監(jiān)測工作，即使僅從1971年周總理指示進行比較系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)查、測定算起，至今也已有40多年的歷史。

根據(jù)環(huán)境保護部于2012年5月25日發(fā)布的《2011年中國環(huán)境狀況公報》，截至2011年底，我國共有環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)2587個，其中國家級環(huán)境監(jiān)測站1個，省級環(huán)境監(jiān)測站一共有36個，地市級環(huán)境監(jiān)測站一共有339個，縣級環(huán)境監(jiān)測站一共有2211個；環(huán)境監(jiān)測工作人員總計54698名。在2011年環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測方面，我國一共監(jiān)測10984個地表水?dāng)嗝妫乇硭詣颖O(jiān)測站運行共計950個，全年一共監(jiān)測4346個空氣點位，空氣自動監(jiān)測站運行共計2100個。由此可見，環(huán)境監(jiān)測工作已經(jīng)成為我國環(huán)境保護工作的重要組成部分。

2環(huán)境監(jiān)測的研究概況

我國的環(huán)境監(jiān)測工作起步于20世紀(jì)70年代，目前關(guān)于環(huán)境監(jiān)測管理方面的研究越來越多，大量成果涌現(xiàn)，其中比較有代表性和影響力的有：1972年，曲格平就開始致力于環(huán)境管理等方面的研究，他在《中國的環(huán)境管理》等書中為加強環(huán)境監(jiān)測管理提出了很多有效的政策建議；《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》使環(huán)境監(jiān)測工作有法可依，理順了環(huán)境監(jiān)測管理體制，使環(huán)境監(jiān)測管理工作得到很大的發(fā)展；在比較世界各國環(huán)境管理模式的差別后，根據(jù)我國目前環(huán)境保護工作的現(xiàn)狀和環(huán)境管理的特點，提出應(yīng)該加強環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)內(nèi)部審核來加強環(huán)境監(jiān)測；分析了我國現(xiàn)行監(jiān)測體制的優(yōu)勢和不足，在借鑒國外環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，建議我國采取中央垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的方式來減少地方政府對環(huán)境監(jiān)測工作的干預(yù)，保證環(huán)境監(jiān)測工作的獨立性；提出環(huán)境監(jiān)測站的建設(shè)要實行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以解決環(huán)境監(jiān)測存在的質(zhì)量參差不齊的問題；提出要通過改進監(jiān)測分析方法的來促進解決環(huán)境監(jiān)測中存在的問題；特別強調(diào)要提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量，環(huán)境監(jiān)測中一切事務(wù)應(yīng)以監(jiān)測質(zhì)量為基準(zhǔn)。

以上的研究成果從管理制度、監(jiān)測機構(gòu)建設(shè)、監(jiān)測技術(shù)和監(jiān)測質(zhì)量等角度來分析環(huán)境監(jiān)測管理的歷史和現(xiàn)狀，并提出了一些建設(shè)性對策和建議，但對于當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測面臨問題的急迫性沒有一個全面的認(rèn)識。本文綜合以上研究的不足，根據(jù)我國環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，面臨的問題的急迫性，有針對性地分析我國環(huán)境監(jiān)測面臨的問題和未來的發(fā)展趨勢，最后系統(tǒng)性地提出解決問題的對策。

3我國環(huán)境監(jiān)測管理面臨的問題

環(huán)境監(jiān)測工作在我國環(huán)境保護中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，我國環(huán)境監(jiān)測工作在取得重大成就的同時，也在環(huán)境監(jiān)測管理方面面臨不少問題和有許多值得改進的地方。具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

3.1基層環(huán)境監(jiān)測站不能滿足新形勢發(fā)展

我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測工作主要由政府下屬的機構(gòu)承擔(dān)，管理模式和工作方式行政化居多，因此現(xiàn)行的發(fā)展模式在一定程度上束縛了市場化環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的發(fā)展。隨著環(huán)境質(zhì)量的快速惡化，環(huán)境管理目標(biāo)要求越來越高，監(jiān)測任務(wù)和監(jiān)測質(zhì)量要求提高，而現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)很難滿足新的要求。這種情況在基層環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)中表現(xiàn)得尤為突出：①現(xiàn)有的一些基層監(jiān)測站的監(jiān)測能力和數(shù)據(jù)質(zhì)量已經(jīng)不能滿足快速發(fā)展的環(huán)境保護工作的要求；②部分基層監(jiān)測站的儀器設(shè)備落后，嚴(yán)重影響環(huán)境監(jiān)測工作；③環(huán)境監(jiān)測工作人員嚴(yán)重不足，由于環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)多從屬于政府部門，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)沒有自主的人事權(quán)，因此在環(huán)境質(zhì)量不斷變化的背景下，基層環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)很難根據(jù)監(jiān)測任務(wù)來調(diào)整監(jiān)測人員的數(shù)量，提高監(jiān)測隊伍質(zhì)量，以至于適應(yīng)不了當(dāng)前的環(huán)境保護工作要求。

3.2環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量有待提高

目前，我國環(huán)境監(jiān)測能力不斷提高，監(jiān)測技術(shù)手段也得到快速更新。但與快速變化的環(huán)境質(zhì)量相比，當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量精度有限，尚有很大的提升空間。具體表現(xiàn)在：①環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量管理落后，環(huán)境監(jiān)測部門在前期通過相關(guān)的實驗室資質(zhì)認(rèn)可評審后，對于后續(xù)的實際監(jiān)測工作管理較為松懈，同時環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)往往監(jiān)測任務(wù)較重，為了完成任務(wù)，實際監(jiān)測中無法切實有效地管理環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量；②環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的質(zhì)量管理人員素質(zhì)各不一樣。而在實際中，質(zhì)量管理人員不僅要充分了解當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測的最新技術(shù)、方法、設(shè)備及各種環(huán)境因子的達標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，并且要熟悉質(zhì)量管理領(lǐng)域的前沿發(fā)展趨勢，這就要求監(jiān)測質(zhì)量管理者個人的科學(xué)素質(zhì)和工作能力較高。但是目前相當(dāng)一部分質(zhì)量管理人員缺乏必要的能力，因此起不到監(jiān)督的作用。

3.3監(jiān)測工作人員的數(shù)量和質(zhì)量制約環(huán)境保護事業(yè)快速發(fā)展

我國已經(jīng)初步建立形成了國家、省、市三級立體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。但也應(yīng)看到，由于歷史的原因，目前監(jiān)測人員狀況已經(jīng)成為制約環(huán)境保護事業(yè)快速發(fā)展的障礙。這些表現(xiàn)為：①環(huán)境監(jiān)測工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與環(huán)境保護目標(biāo)的快速深化不適應(yīng)。環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)都是政府部門的下屬單位，人員編制有限，而監(jiān)測機構(gòu)沒有人事主動權(quán)。同時監(jiān)測部門在用人方面沒有競爭激勵機制，人才進入較難，淘汰也較難，市場化因素缺失，因此這種用人機制根本留不住人才；②環(huán)境監(jiān)測工作人員嚴(yán)重不足。隨著環(huán)監(jiān)測工作任務(wù)不斷加重，而一個合格的環(huán)境監(jiān)測人員需要多年的培訓(xùn)和實踐。而目前由于環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人員編制變動較少，再加上行政管理部門借調(diào)人員，使得監(jiān)測單位的實際監(jiān)測工作人數(shù)不能滿足環(huán)境監(jiān)測的目標(biāo)。而與此形成鮮明對比的，隨著環(huán)境質(zhì)量快速惡化，環(huán)境監(jiān)測任務(wù)數(shù)量級的增加，監(jiān)測頻次也成倍增加，環(huán)境監(jiān)測工作人員數(shù)量制約環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展。

4加強環(huán)境監(jiān)測管理的對策

從上面分析得知，目前環(huán)境監(jiān)測管理突出的問題是基層環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的能力建設(shè)不夠、監(jiān)測數(shù)據(jù)的管理不善和監(jiān)測工作人員隊伍體系建設(shè)有待提高的問題。隨著環(huán)境保護的任務(wù)越來越重，環(huán)境保護目標(biāo)越來越高，需要加強環(huán)境監(jiān)測管理。

4.1促進基層環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)建設(shè)

作為全國監(jiān)測體系的基礎(chǔ)組成單元，基層環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)測能力是保障全國環(huán)境監(jiān)測工作的基礎(chǔ)。目前基層環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)不能滿足新形勢的發(fā)展，需要從根本上加強基層環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測能力。首先，中央和地方政府應(yīng)加大環(huán)境監(jiān)測方面的資金投入。其次，應(yīng)該著力加大環(huán)境監(jiān)測人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)。環(huán)境監(jiān)測站應(yīng)補充專業(yè)對口的技術(shù)人員，同時要制定完善的人員培訓(xùn)和考核制度，定期對現(xiàn)有的工作人員加強教育和培訓(xùn)，提高環(huán)境監(jiān)測工作人員的專業(yè)技術(shù)水平，促進環(huán)境監(jiān)測工作人才隊伍建設(shè)的制度化和專業(yè)化。

4.2提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理

質(zhì)量保證是環(huán)境監(jiān)測十分重視的技術(shù)工作和管理工作，是一種保證監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠的方法。目前，環(huán)境因子成份復(fù)雜，環(huán)境監(jiān)測對象不易準(zhǔn)確測量，這要求我國建立統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量控制程序。首先，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)管理層應(yīng)該將保證數(shù)據(jù)質(zhì)量放在工作的第一位，這是提高質(zhì)量管理工作的第一步。其次，要完善質(zhì)量管理制度，規(guī)范質(zhì)量管理考核（評價）制度或體系的建設(shè)，使質(zhì)量管理制度與實際情況相適應(yīng)。然后，要強化現(xiàn)場監(jiān)測質(zhì)量管理，通過優(yōu)選優(yōu)用國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分析方法，嚴(yán)格實驗條件，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

4.3加強環(huán)境監(jiān)測人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)

環(huán)境監(jiān)測部門的能力建設(shè)究其根本就是人才隊伍的建設(shè)。環(huán)境監(jiān)測工作隊伍的素質(zhì)直接影響到環(huán)境監(jiān)測的效果，環(huán)境監(jiān)測部門要根據(jù)環(huán)境保護工作的發(fā)展制定各自的長遠目標(biāo)，并建立相應(yīng)的人才發(fā)展機制。第一，在嚴(yán)格控制環(huán)境監(jiān)測人員質(zhì)量的基礎(chǔ)上，擴大環(huán)境監(jiān)測人員的隊伍。為了促進環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)長期發(fā)展，制定相應(yīng)的人才的引進計劃，分批有序引進人才。通過引進人才，既能擴充環(huán)境監(jiān)測人員的隊伍，提高環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的能力，又能降低監(jiān)測工作人員的年齡層次，使監(jiān)測隊伍成為一支高素質(zhì)的隊伍。第二，要設(shè)立人才培訓(xùn)的機制，人才培養(yǎng)可與高等院校和科研單位相結(jié)合，在培養(yǎng)人才上，要突出博而專的知識結(jié)構(gòu)和綜合應(yīng)用能力。

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