審判運行機制改革研究

盧新燕

【摘 要】公正是法院審判工作的永恒追求和目標，要實現(xiàn)司法的公正的一個重要前提是審判權的獨立，法官作為行使獨立審判權的具體實施者，然而法官在依法獨立行使審判職權中，會不自覺、甚至無奈地受到行政、地方管理、內部監(jiān)督機制等因素的影響，直接或間接地決定著判決結果。因此，我們必須排除各種因素對法官獨立審判權的干擾，以保證審判權行使的最高理念——公正，這樣才能樹立司法公正的權威。文章在理解法官獨立審判含義的基礎上，分析影響法官獨立審判的各方面因素，以及如何建立有效的法官獨立審判保障制度。

【關鍵詞】審判權；法官；獨立

一、法官獨立審判的概念

法官獨立審判，是指法官全權審理和裁判案件時，只依據事實和法律，在法律規(guī)定的權限內，以自己對法律的理解和良好的道德判斷來獨立決斷，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉，同時也不受法院內部非程序性的違法干預。它包含以下幾層意思：第一，法官不接受立法和行政機關的領導和指示，只服從憲法和法律；第二，不同法院的法官所從事的審判活動相對獨立，彼此不得相互干涉；上級法院只能依上訴程序改變下級法院的判決；第三，在同一審級的法院中，不允許一部分法官對另一部分法官在案件審判上行使支配權，法官在權限范圍內對案件做出的判斷無須經其他法官審查或批準。

法官獨立審判的內涵應包含以下幾個方面：

1.法官的身份獨立。所謂身份獨立，是指法官執(zhí)行審判職務的任期和條件應當得到充分的保障，以確保法官個人不受行政機關的控制。《法官法》第2條規(guī)定，“法官是依法行使國家審判權的審判人員”，審判權是國家權力的一種，不是地方性的權力。法官自然應是國家的法官，而不是地方的法官。只有確保了法官身份的獨立，才能從根本上保障法官的獨立審判權。

2.法官職權的獨立。法官職權獨立，要求法官“只需嚴格依法辦案，不受任何單位和個人的干涉（不排斥合法監(jiān)督）；非依法定程序，不受上級法院的干預；在一個法院內部，每個法官都有形成自己判決意見的自由，不受院長等領導以及其他法官的干預。只有能自由的對自己所審理的案件發(fā)表意見，才能真正做到獨立審判。

3.法官責任的獨立，即法官個人對自己不符合法官身份和職權行使的不良行為獨立承擔相應的責任處分。獨立的權力，需要獨立的責任的制約，這樣的機制才可能是科學、合理和完整的。對法官職權的不良行使應當規(guī)定相應的責任，令法官獨立承擔責任后果。則可以法制法官濫用權力。

二、影響法官獨立審判的因素

（一）法官素質因素

1.專業(yè)素質。我國現(xiàn)任的大部分法官是從其他行政機關、企事單位的人員，這些人員學歷不高，絕大多數沒有法律背景，經過短期培訓后出任法官?！斗ü俜ā返男薷暮螅m然提高了法官的準入條件，新招錄的人員文化素質有了明顯提高。但只要通過司法考試，擔任書記員一定年限，就可以升為法官。所以，很多法官存在社會閱歷較少、審判經驗缺乏、知識面狹窄、專業(yè)素質有待提高等問題。再加上收入水平、社會地位和聲譽的一般化，都難以讓法官擁有足夠的權威性而獨立行使審判權。各級法院為了提高法官素質，也采取了業(yè)務培訓等一些措施，但是許多法官本身的素質不高，難以通過短期的培訓掌握系統(tǒng)的法律專業(yè)知識。他們可能對常用的法律條文比較熟悉，但對法學的基本理論掌握的程度就有限了，在實踐中只知道套用現(xiàn)成的法律條文，而不善于用各部門法的基本原理去分析解決問題，致使一部分人雖有法官職稱但卻不勝任法官職務，不能獨立對案件作出裁決，造成審判效率低下，案件質量不高，不能獨立審判。

2.職業(yè)道德。法官的職業(yè)道德即社會認可的、行使審判權的專門人員所應當具備的人格魅力及應當遵守的行為準則。按照我國《法官職業(yè)道德基本準則》要求，一個法官，必須做到保障司法公正，提高司法效率，保持清正廉潔，遵守司法禮儀，加強自身修養(yǎng)，約束業(yè)外活動。但是，目前由于種種原因，極少數法官素質不高，還不能完全做到公正律己，鐵面無私。有的法官僅僅把法官這一職業(yè)當成養(yǎng)家糊口的謀生之計，并非出于對法律的真誠信仰和不懈追求，甚至以權謀私，辦人情案、金錢案，故而屢屢出現(xiàn)法官隨世沉淪，墮落囹國的事例。

（二）法院內部和外部體制影響因素

1.法院內部行政化。目前，我國法院內部管理體制存在比較嚴重的“行政化”傾向，法院及法院法官的行政化、法院相互關系行政化、法院內部業(yè)務模式行政化、法院內部人事管理行政化，導致法官獨立基本上只停留在理論層面。因而，法官在審判工作中要接受數級行政或準行政領導的管理和制約，這種管理實際上是行政首長制的縮影，嚴重違背了法官職業(yè)特點和審判規(guī)律，法官在審判工作很難真正實現(xiàn)的獨立。主要表現(xiàn)在：

在我國各級法院，審理案件的流程基本模式是法官審理案件后層報庭長、主管副院長或院長，在這個請示匯報過程中，院長、庭長有權對案件的審判提出意見，甚至改變合議庭的決議，擬定的判決、裁定等也必須經過庭長、院長審閱簽署以后才對外作出處理。因此，法官時常會遇到依照領導的意見辦案可能會有違法律的規(guī)定，而嚴格按照法律規(guī)定辦案又可能因違背領導的旨意而影響到自己的前途，有時甚至會出現(xiàn)承辦法官在沒有得到上級領導對具體案件的處理意見前不敢下判之狀況，法官的獨立性以至司法的獨立性沒有得到保障。

一些上下級法院由監(jiān)督關系變成了領導關系。由于各級法院出臺的績效考核、發(fā)改案件處罰、錯案追究制等各種各項的制度，一些法院、法官為了完成績效、保證辦案“合格”，以避免影響法院或個人，當出現(xiàn)“疑難”案件后，向上級法院請示、溝通，以取得上級法院對個案的處理意見，或為尊重上級而行事。這種上下的關系不僅嚴重影響法官法律思維的自主性和獨立性，而且把二審終審制變?yōu)橐粚徑K審制，剝奪了當事人的訴訟權利，影響司法公正。

2.地方權力機關干預。我國《憲法》明確規(guī)定人民法院應獨立行使審判權，不妥行政機關、社會團體和個人的干涉。在我國，權力機關對法院審判工作的監(jiān)督權乃至決定權，法院由權力機關產生并向它負責；而行政機關雖然是和法院平行的，但它對法院的人事選調、編制計劃、財政安排、物資調配等可以直接控制，法院的經濟、組織、人員上隸屬于同級政府。這種體制所帶來的后果，不僅制約了審判工作的發(fā)展，而且使國家的法律地方化，一些地方政府和黨委對法院審判進行干預。

（三）現(xiàn)代傳媒和非正當的影響因素

1.社會輿論的影響，導致法官依“民意”裁判?，F(xiàn)代社會中，各種媒體和載體的涌現(xiàn)，社會輿論呈現(xiàn)出來源繁多、傳播信息系統(tǒng)多、傳播速度快、覆蓋面廣、影響力大的態(tài)勢。尤其是隨著互聯(lián)網的發(fā)展，社會民眾可以有更多平臺發(fā)表自己的意見和見解的機會，并能為眾多的社會民眾所知曉。因此，個別案件被媒體傳播后，社會民眾紛紛發(fā)表各自的言論，并作出評判，代表“民意”的主張，可能這些人們對案件了解的事實并非是法官在法律程序上所了解的事實。但是，法官不可避免地處于媒體輿論的影響下，從而給法官造成很大的壓力，使之無法正常適用法律，最終，可能導致案件的裁決由社會輿論作出，而不是法官獨立審判。

2.社會潛規(guī)則的影響，導致法官獨立裁判削弱。以事實為依據，以法律為準繩是法官審判的基本原則。但是，在司法實踐中，潛規(guī)則經常影響正常的司法運作，“公事私辦”、“走后門，拉關系”常常發(fā)生在司法實踐中。潛規(guī)則就是法律之外的規(guī)則、非規(guī)定之規(guī)則，是指沒有顯現(xiàn)出來但已是心照不宣的某些規(guī)矩，這些規(guī)矩雖然沒有成文卻又是彼此默認遵守的。人情關系是中國根深蒂固的文化傳統(tǒng)，這種關系包括親朋好友、同事鄰里、工作關系等等。這種關系的壓力，往往會使有些法官心目中的法律天平失去平衡，有的甚至被這張關系網籠罩，致使無法按照法律的要求來進行裁決。總而言之，潛規(guī)則的泛濫，以潛規(guī)則代替法律，必然導致法官權力的濫用，扭曲法律，滋生腐敗，影響司法公正。

三、如何實現(xiàn)法官獨立審判

（一）處理好法院內部、外部的關系

第一，與黨的領導關系的設計。我們既要實現(xiàn)黨對司法工作的領導，同時也要保障法院依法獨立行使審判權。因此，要正確處理好黨的領導與法院的審判之間的關系，建議撤銷地方法院受同級黨委的領導體制，改地方法院與地方黨委之間的領導關系為監(jiān)督關系，同時，讓法院在人、財、物等方面擺脫地方政府的制約，法院的人員選任、級別、經費、法官待遇等由最高人民法院統(tǒng)一管理，與地方政府徹底“脫鉤”。

第二，法院上下級的關系設計。我國《憲法》第127條規(guī)定：最高人民法院監(jiān)督地方法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。因此，上級法院對下級法院要堅持正確的審判監(jiān)督原則，不能要求下級法院完全按照自己的意志進行工作，不能以監(jiān)督和指導為名對個案進行強制干涉，應該在適當的范圍內對下級作出指導性的意見。

第三，法院內部也要建立科學的考評機制和監(jiān)督機構。現(xiàn)行法院出于對法官的監(jiān)督，出臺了一些關于“錯案追究”等責任制，雖然這些制度出發(fā)點是好的。但是，法官為避免自己承辦的案件發(fā)改被追究責任，會采取層層請示、上交領導及上級法院決定，這樣必然會導致法官喪失職權意識和責任感，破壞法官法律思維的獨立性。因此，建議設立一個獨立于法院的專業(yè)法官監(jiān)督機構，合理而嚴格對法官監(jiān)督，防止法官因不適當的追究而承擔過重的負荷，從而有利于審判獨立。

（二）建立嚴格的選拔法官制度

1.高素質的法官是審判獨立性的先決條件。英國對法官的要求是必須“具有法律知識和經驗、判斷和分析的能力，有良好的決定和交流技巧，富有權威、道德、公正、能夠理解普通人和社會，性格溫和，有禮貌和尊嚴，對社會服務具有責任”。我國可以借鑒他國的模式，適當的提高擔任法官的條件。法官限定為必須是法學本科以上學歷，并且通過全國統(tǒng)一司法考試，這樣就能夠保障剛上任的法官的法學理論功底比較深厚；在實踐的基礎上，可以把實習時間適當延長為兩到三年，應要具備良好的調解、駕馭庭審、撰寫法律文書優(yōu)劣等純審判事務能力，這樣可以保障法官在正式辦案前能積累一定的經驗。

2.應該嚴格法官任職的程序。法官的任職，法院除了公開招聘職務條件、公開選拔進程外，還應該盡可能從高等院校的法學教師中或者從優(yōu)秀的律師中選任法官；上級人民法院的法官應從下級人民法院的優(yōu)秀法官中選任，使法官始終保持法律優(yōu)秀者的地位和意識。但無論從下級法院還是從律師或法學教授中選拔法官，都必須經過嚴格的考試考核，進行綜合性考核（知識、技能、品德），促進優(yōu)勝劣汰。

3.完善法官選任方式。為了確保法官個人獨立和法院審判獨立，突出法官在依法治國中的重要地位，避免地方和部門保護主義的干擾，嚴格法官遴選程序。筆者認為，今后任命法官應當將法官候選人的情況向社會公開，如將法官候選人的情況登報，以便接受社會監(jiān)督，法官遴選委員會要廣泛聽取社會各界尤其是周圍群眾對該法官候選人的評價，科學設計一定的題目對候選人的資格和能力等方面進行審查。只有通過這些程序，才能全面地審核候選人的綜合素質。人大常委會只能在該委員會提出的候選人名單中擇優(yōu)選擇并任命。

（三）構建實效的法官激勵和保障體制

1.在法官身份保障方面，建立獨立、統(tǒng)一的司法人事管理制度，減少地方政府對人事任免的決定權，建立規(guī)范科學的法官任免辭退制度，充分保障法官受免職處分時的申訴權。在法官素質提高的基礎上逐步建立法官終身制、法官彈劾制度，保證法官身份穩(wěn)定，防止涉及法官身份問題處理的長官隨意性和不規(guī)范行為。實行法官終身制，有利于法官解除后顧之憂，保障公正司法，利于穩(wěn)定。法官一經任命，非因法定事由并經法定程不得被罷免、撤職、調任、停職或降職，法官的法律地位不受干擾。

2.在法官的物質保障制度方面，建立獨立、統(tǒng)一的司法經費保障制度，切實解決地方法院在人、財、物等方面依賴于地方政府的現(xiàn)狀，從根本上排除地方行政權對司法權的干預。物質利益是人們行為重要導向，法官除具有公職角色外，還有作為自然人的個人角色，即法官也是作為普通人的法官，因而不可對其一味作理想化的角色定位，法官也有七情六欲和自身利益，難免受各種環(huán)境影響，這種影響往往與其法官角色相沖突。要減弱這種影響，必須有相應的制度設置。就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。所以有必要在社會資源能夠承擔的條件下，給予法官在任職期內適當甚至較高的收入。

無論大陸法系國家還是英美法系國家，對法官均實施高薪制，法官的薪金均高于公務員。目前，我國法官收入偏低是應當正視的現(xiàn)狀，如果法官的職務不能保證他們衣食無憂，就很難抵制各種外界的物質誘惑。解決這種司題的最有效途徑即保證并提高法官的待遇，在精減法官隊伍的前提下適時確立法官高薪制。全國法官待遇應當統(tǒng)一，實行同級法院法官待遇相等原則，以充分體現(xiàn)平等，有利于消除因法官等級不同而影響正當行使權力，影響公正，同時，也要注意法官職業(yè)待遇的級別平衡，使法官級別應主要是業(yè)務素質和榮譽的象征，不同級別法官的待遇有所差別，但限度應趨于合理。另外，需要提出的是，法官的薪俸和法院的經費可由中央財政直接撥付，而不應再由地方財政予以預算和撥款。同時，要盡快落實法官定期增資制度，逐步提高法官收入，完善法官各項福利待遇，最終實行法官高薪制，法官的工資水平應當明顯高于公務員。

（四）建立健全的法官教育和培訓制度

1.加強職業(yè)道德建設，不斷提高法官的政治素質。法官職業(yè)道德，是指法官在履行司法職能過程中或者從事與之相關的活動時，在法官職業(yè)范圍內逐漸形成的比較穩(wěn)定的道德觀念、行為規(guī)范和習慣的總和。大力開展理想信念教育和職業(yè)道德教育，自覺抵制金錢、人情和關系對審判工作的侵蝕和影響，教育法官信仰法律，心存正義，忠于職守、鐵面無私，不屈不撓地為實現(xiàn)法律的目的而殫精竭慮，在奉行法律方面，具有衛(wèi)道士的氣概和殉道者的氣節(jié)，要以高尚的人格品德和良好的職業(yè)操守，獨立于各類人群之中。應當采用多種教育形式，不斷提高法官的職業(yè)道德認識，激發(fā)法官職業(yè)道德情感，強化法官職業(yè)道德意志，增強法官職業(yè)道德信念，培養(yǎng)良好的審判職業(yè)道德習慣，提高法官的道德修養(yǎng)。

2.全面提高法官的業(yè)務素質。法官作為一類特殊的職業(yè)群體，不僅需要通曉法律，還要知道如何正確地適用法律、解釋法律和填補法律的漏洞。同時，法律與其他科學一樣，是在不斷發(fā)展的，法學的發(fā)展直接影響了立法和司法，只有及時組織法官學習，通過法官教育培訓更新知識，提高業(yè)務素質，掌握和了解法學理論發(fā)展的前沿，才能造就一批專家型的法律人才。要將法官培訓制度規(guī)范起來，建立起像律師續(xù)職培訓 樣嚴格的培訓體系，在優(yōu)秀法律人才尚不能滿足法院，尤其是中西部法院、大部分基層法院需求的情況下，重視現(xiàn)有法官隊伍的再培訓提高，使其業(yè)務素質能夠始終保持在全社會法律職業(yè)中的較高層次，不斷適應新形勢的需要，達到與時俱進的目的。

3.改變培訓模式。要改變現(xiàn)有培訓僅僅停留在學歷教育、門面教育層面的局面，實行法官培訓制度觀念上的革新，建立自上而下垂直管理的法官培訓體系，推行法官定期培訓（每年至少1次，每次不少于20天）和不經培訓不得晉職晉級等強制措施。