砂石資源行政管理的法律評(píng)價(jià)

姚桂明

【摘 要】砂石屬公共資源，政府對(duì)資源的管制和收益的正當(dāng)性毋庸置疑，但對(duì)于砂石資源的出讓程序，有些地方政府違背行政法的相關(guān)規(guī)定，設(shè)置了前置程序，超出了政府的權(quán)限。文章從砂石資源的所有權(quán)，砂石資源的管理權(quán)限以及行政整治的合法性評(píng)判三個(gè)方面，對(duì)砂石資源行政管理進(jìn)行了法律評(píng)價(jià)。

【關(guān)鍵詞】砂石整治工作；管制對(duì)象；法律評(píng)價(jià)

河砂、山砂，都是天然物，有了為人所用的價(jià)值，于是順理成章的就成了資源?，F(xiàn)行《憲法》第九條中宣示了水流、山嶺屬于國(guó)家所有，水流、水域所覆蓋的地下，涵蓋了土壤、砂石，也視為國(guó)家所有，但是山嶺又有所不同，城市之外的土地，包括山嶺，所有權(quán)都?xì)w屬集體，除蘊(yùn)含的礦藏，其他部分都屬于集體，山砂是山體的組成部分，亦當(dāng)屬集體所有。集體所有、國(guó)家所有，均為公有，所以構(gòu)成行政法意義上的公共資源。民事主體欲以利用，須得經(jīng)過許可，或者須以可得利益相交換。這是從屬于國(guó)家所有權(quán)的法定收益權(quán)利，以此為名，為了獲得交換利益，以及限制資源的取用，政府對(duì)于公共資源的發(fā)售和交換歷來較為重視。西漢著名的鹽鐵會(huì)議，辯論的一方反對(duì)鹽鐵政府專營(yíng)，主張要藏富于民；另一方則認(rèn)為國(guó)富則民強(qiáng)，鹽鐵專營(yíng)對(duì)于國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)來說是必須也是正當(dāng)?shù)?。雖是論鹽鐵，爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)涉及到治國(guó)理念，是消極政府還是積極政府。西漢前幾屆政府外尊儒術(shù)，內(nèi)崇黃老，清凈寡用，有此爭(zhēng)議正當(dāng)其時(shí)。且當(dāng)時(shí)地廣人稀，資源取之不盡用之不竭，司題就簡(jiǎn)單了，還不到非此不足財(cái)用的地步，只論與民爭(zhēng)利的正當(dāng)性而已。世易時(shí)移，唐宋以降，則無此爭(zhēng)論的必要了，鹽鐵所掙的莞榷錢已經(jīng)是支撐越來越龐大官僚體系的財(cái)源之一，在明清兩朝中央集權(quán)的重要性日漸攀升，直至世界格局下民生必需品也被視為戰(zhàn)略資源，朝堂就再無此論。

以此為背景，政府對(duì)資源的管制和收益的正當(dāng)性已毋庸置疑。只是還有必要理清管制的對(duì)象，以及管制方式是否與構(gòu)成正當(dāng)性的基礎(chǔ)相符。近年來，我國(guó)進(jìn)行砂石整治，歸納起來，主要行動(dòng)有兩個(gè)層次，一層是資源管制。首先是將砂石定義為礦產(chǎn)資源，從而排除集體所有權(quán)，歸為國(guó)有。其次設(shè)定資源出讓制度，將收益歸為己有。另一層則是規(guī)制進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域的主體，對(duì)砂石加工企業(yè)設(shè)置了設(shè)立許可。為了制度順利落地，先清掃無證加工點(diǎn)，然后按照行政區(qū)劃，安排每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)注冊(cè)一家，上述兩個(gè)層次完成之后，凡是涉及到河道疏浚、土地復(fù)耕、造田改地等取砂行為，只允許那些通過上述程序從而合法化的企業(yè)進(jìn)入資源出讓程序。但這樣的行政程序是否完全正當(dāng)以及合法，還有多處值得探討。

一、關(guān)于砂石資源的所有權(quán)

憲法規(guī)定礦藏國(guó)有，礦產(chǎn)資源法據(jù)此又補(bǔ)充為國(guó)家所有權(quán)不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。因此，只要確定為礦產(chǎn)資源，則所有權(quán)無爭(zhēng)議。但礦產(chǎn)資源法以及浙江省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例中，并無條文聲稱砂石屬于國(guó)有，我國(guó)礦產(chǎn)資源分類目錄把礦產(chǎn)資源分為“能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)和水氣礦產(chǎn)”四大類，其中非金屬礦產(chǎn)91種，砂石只是一種泛稱，而名錄中專錄的礦種屬于法定的礦產(chǎn)資源。如此一來，可見“砂石資源是一種礦產(chǎn)資源，屬于國(guó)家所有”這一論斷過于武斷了。假設(shè)這一論斷正確，山體的主體結(jié)構(gòu)無非是砂石，則所有山體均屬國(guó)家所有，國(guó)家可任意開挖，鏟除或者用于獲利，以致徹底架空所謂的集體所有權(quán)。

二、砂石資源的管理權(quán)限

對(duì)礦產(chǎn)資源的行政管理是有權(quán)限等級(jí)的。以浙江省為例，浙江省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例規(guī)定，縣級(jí)審批許可的僅為1.儲(chǔ)量規(guī)模為小型的非金屬礦產(chǎn)資源；2.年產(chǎn)量二十萬噸以上五十萬噸以下用作普通建筑材料的砂、石、粘土礦產(chǎn)；3.本條例第十九條、第二十條規(guī)定以外的零星分散的礦產(chǎn)資源。限制開采年產(chǎn)量二十萬噸以下用作普通建筑材料的砂、石、粘土礦產(chǎn)資源，確需開采的，由縣級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門報(bào)市（地）地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審核，省地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門批準(zhǔn)后，方可登記并頒發(fā)采礦許可證。基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的完整性，零星開采是受到限制的，并非是儲(chǔ)量微小就可以自主決定，任意開采。而砂石整治和管理對(duì)象主要是非規(guī)劃性的零星開采，主要是河道疏浚、土地復(fù)耕和利用山體造田所剝離的土層再加工利用。嚴(yán)格說來，都?xì)w于零星開采，可能并不符合采砂規(guī)劃。

對(duì)砂石加工企業(yè)設(shè)立登記的干預(yù)，由于政府“規(guī)劃”了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一家企業(yè)，因此，每一家企業(yè)登記設(shè)立前必須獲取砂石辦的設(shè)立許可文件，工商登記部門方允以登記。而在行政許可前置的企業(yè)名錄中，涉及礦產(chǎn)資源的只有三項(xiàng)前置：1.礦產(chǎn)勘查由省級(jí)以上國(guó)土資源主管部門核發(fā)勘查許可證；2.設(shè)立礦山企業(yè)由國(guó)土資源主管部門批準(zhǔn)，其中，石油、天然氣、煤層氣和放射性礦產(chǎn)的開采由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門發(fā)放劃定礦區(qū)范圍的批復(fù)文件，其他礦產(chǎn)開采由省級(jí)國(guó)土資源主管部門發(fā)放劃定礦區(qū)的批復(fù)文件；3.黃金開采由國(guó)家黃金管理部門核發(fā)開采黃金礦產(chǎn)批準(zhǔn)書，省級(jí)國(guó)土資源主管部門核發(fā)采礦許可證。

從名錄可以看出有限礦種需要前置許可以及劃定礦區(qū)范圍。地方政府在無法定情形下設(shè)定的前置許可項(xiàng)目違背了行政許可法的精神。對(duì)于為何每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只允許設(shè)立一家企業(yè)的限制，可能有人猜測(cè)是為了保障該企業(yè)在該行政區(qū)劃內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)，避免暴力競(jìng)爭(zhēng)。但事情似乎又不是如此簡(jiǎn)單，在資源公開出讓程序中，這些準(zhǔn)許設(shè)立的企業(yè)又被允許跨區(qū)域投標(biāo)，在行政區(qū)域范圍內(nèi)呈現(xiàn)出自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的假象。但只要稍加觀察，即可發(fā)現(xiàn)，上述情形完全落入反壟斷法第五章關(guān)于“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的列舉中。

說到這里，可以再重申一下，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的管理憑借的是所有權(quán)壟斷下的公開出讓制度，并輔以保護(hù)能源和生態(tài)的開采限制。所有權(quán)壟斷制度與礦產(chǎn)資源加工貿(mào)易的公開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并行不悖，國(guó)家雖有所有權(quán)，但不得干預(yù)企業(yè)主體的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)，而企業(yè)在涉及許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)獲得許可，并遵守強(qiáng)制法的限制。政府應(yīng)當(dāng)清楚自己有權(quán)和無權(quán)的界限。

三、行政整治的合法性評(píng)判

我們可以從某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體行政行為來觀察，政府是否清楚這一界限。假設(shè)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有三個(gè)砂石加工點(diǎn)，經(jīng)委托評(píng)估，三家資產(chǎn)（主要為機(jī)械設(shè)備）分別為200萬、300萬、500萬元。以此為基礎(chǔ)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“決議”：以評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ)，三家砂場(chǎng)資產(chǎn)整和為一整體，三家砂場(chǎng)各占總資產(chǎn)的比例分別為20%、30%、50%，通過三家砂場(chǎng)的內(nèi)部競(jìng)價(jià)，僅限一家砂場(chǎng)合法經(jīng)營(yíng)，內(nèi)部競(jìng)價(jià)結(jié)束后，價(jià)高者取得經(jīng)營(yíng)權(quán)，并依法辦理相關(guān)審批手續(xù)。三家砂場(chǎng)參與競(jìng)價(jià)前需繳納保證金700萬元，價(jià)高者得，未得者出讓資產(chǎn)，補(bǔ)償方式為最高價(jià)款由三家按資產(chǎn)比例分配。由于其中兩家拒絕參與該次競(jìng)價(jià)，視為棄權(quán)，唯一主動(dòng)參與的一家最終不戰(zhàn)而勝，獲得了經(jīng)營(yíng)許可。

專業(yè)資產(chǎn)評(píng)估，按比例分配，價(jià)高者得，各個(gè)程序環(huán)節(jié)孤立地看，無一不是公開與公平。貫穿地看，這是政府主導(dǎo)了一次民間競(jìng)價(jià)。形象點(diǎn)說，三個(gè)不樂意一起打牌的人，最終被強(qiáng)按在牌桌上打了一局。歷來民事主體的產(chǎn)生，除了天生自然人，都是依照申請(qǐng)或自發(fā)組織，由政府許可設(shè)立或是備案，從而獲得合法性，民事主體的設(shè)立不具有競(jìng)爭(zhēng)性，對(duì)自由市場(chǎng)的各個(gè)領(lǐng)域，行政的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是放任和鼓勵(lì)的，即便是核準(zhǔn)進(jìn)入的領(lǐng)域，也是由政府對(duì)其條件審查來確定是否有權(quán)獲得準(zhǔn)入資格。而政府主導(dǎo)的競(jìng)價(jià)方式無非是公共資源的出讓和公共項(xiàng)目的選任等，從未見過以此種半公開競(jìng)價(jià)方式方可獲得行政設(shè)立許可。以高價(jià)獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入，此種行政創(chuàng)新實(shí)為大膽新穎。

按比例分配看似公平，但三家除了違法從事砂石加工項(xiàng)目相同之外，并無任何利益勾連。任何民事主體對(duì)于自己的資產(chǎn)都有以自己的方式處置的自由，即便是行政主體也沒有權(quán)利要求其強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)，更無權(quán)強(qiáng)制其按某種方式確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。最后再回頭看看，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府到底做了什么具體行政行為。行政行為可分類為行政征收和征用、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決、行政處罰、行政確認(rèn)、行政許可、行政強(qiáng)制、行政監(jiān)督檢查等。是行政許可嗎？沒有這種許可方式；是行政強(qiáng)制嗎？不存在強(qiáng)制行為。是行政裁決和行政確認(rèn)嗎？不屬于法定裁決或確認(rèn)事項(xiàng)。最終只能認(rèn)為，這是一次具體行政行為。只能在行政訴訟法第十一條里找到自己的合適名分。至于合法性，當(dāng)依裁判。