外部約束性視角下農(nóng)村基層治理能力異化研究

王義?！±顚?/p>

摘要：稅費改革以及全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村基層形成了以“治理缺位”為軸心的新一輪治理困境，日益引起學(xué)界和政府決策者的重視。新一輪治理困境所折射出的正是農(nóng)村基層治理能力呈現(xiàn)異化態(tài)勢，主要表現(xiàn)為治理邏輯“不得罪化”、治理主體“老好人化”、治理責(zé)任虛擬化以及治理內(nèi)容形式化等四個方面。后稅費時代的農(nóng)村基層組織所處的特殊政治生態(tài)環(huán)境決定其掌控的權(quán)威性資源、物質(zhì)性資源以及權(quán)力性資源將發(fā)生較大轉(zhuǎn)變。農(nóng)村基層組織會受到基層治理權(quán)威性資源流失、物質(zhì)性資源匱乏以及權(quán)力性資源收縮等復(fù)雜多變的外部變量因素的制約，從而誘發(fā)其治理能力異化。

關(guān)鍵詞：外部約束性；治理能力異化；治理資源；稅費改革

中圖分類號：C93

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-3160（2015）05-0071-08

一、前言

20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村社會呈現(xiàn)以農(nóng)民負擔(dān)加重、基層干部腐敗嚴重以及群體性事件頻發(fā)為表征的農(nóng)村基層治理困境，不僅給基層良性治理帶來重重阻礙，而且嚴重影響基層政權(quán)合法性。農(nóng)村基層治理困境客觀上迫使中央政府采取以稅費改革為開端，繼而全面取消農(nóng)業(yè)稅，以及隨后實施的涵蓋鄉(xiāng)村配套設(shè)施、兩免一補、新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略等內(nèi)容的一系列重大惠民舉措，借此達到緩解農(nóng)村治理性危機，改善國家與農(nóng)民的關(guān)系，提升政府的合法性的目標(biāo)。稅費改革使得農(nóng)民對中央政府感恩戴德，農(nóng)村逐次呈現(xiàn)“休養(yǎng)生息”式的欣欣向榮局面。令人吊詭的是，農(nóng)村基層治理困境非但沒有隨著稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅等一系列惠農(nóng)政策的推進而有所緩和，反而在稅費改革后呈現(xiàn)急速惡化的趨勢，甚至一些農(nóng)村地區(qū)陷入無人治理的狀態(tài)。

稅費改革，尤其是全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村基層組織的運作以及治理邏輯發(fā)生了深刻的變化，從而促使其由先前的“汲取型”轉(zhuǎn)型為松散的“懸浮型”基層組織，政治功能與公共服務(wù)功能出現(xiàn)衰敗，逐步蛻變?yōu)椤皟?nèi)卷化”式的基層政權(quán)組織，這一觀點在學(xué)界已形成普遍共識。申端峰以“地下六合彩”和“禽流感防治”的個案研究揭示了稅費改革后的鄉(xiāng)村社會危機控制困境。羅興佐以農(nóng)田水利為研究對象，揭示稅費改革后農(nóng)田水利市場化改革帶來的困境，明確指出稅費改革后的“一事一議”等農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的失效。譚同學(xué)與陳柏峰等人的研究表明，稅費改革后的農(nóng)村基層組織弱化，進而可能引發(fā)農(nóng)村社會的灰黑化，農(nóng)村公共治安惡化。田先紅與楊華指出，由于基層政權(quán)組織治理能力的弱化，農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺失引發(fā)農(nóng)民上訪數(shù)量的激增。與此同時，李祖佩以混混與鄉(xiāng)村組織為研究對象證實農(nóng)村灰黑勢力伴隨著農(nóng)村基層政權(quán)組織的弱化等農(nóng)村治理困境的出現(xiàn)而得以彰顯，其與聯(lián)合體制內(nèi)精英實現(xiàn)聯(lián)合共謀，共同占有自上而下的國家資源配置以及地方經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

二、文獻回顧與外部約束性的解析框架

（一）文獻回顧

當(dāng)前農(nóng)村基層治理困境凸顯出國家在借稅費改革之機實現(xiàn)由“國家-農(nóng)村基層組織-農(nóng)民”的間接治理模式向“國家-農(nóng)民”的直接治理模式的轉(zhuǎn)型過程中，打破了行政體制的層層劃撥。這種精兵簡政式改革使得農(nóng)村基層組織處于被動地位，客觀上呈現(xiàn)出中央政府對農(nóng)村基層組織的不信任感加劇。在國家對于村社內(nèi)部事務(wù)缺乏直接治理能力的情況下，稅費改革及其配套改革抑制了農(nóng)村基層組織治理能力的提升以及向農(nóng)民提供公共服務(wù)供給的積極性和主動性，進而引發(fā)后稅費時代鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)了以“治理缺位”為軸心的治理困境。

正視與解釋后稅費時代為什么會出現(xiàn)以“治理缺位”為軸心的新一輪治理困境已經(jīng)成為當(dāng)前理論研究者和政策制定者迫在眉睫的任務(wù)。對于農(nóng)村基層治理缺位困境成因研究，學(xué)者從各自的研究領(lǐng)域進行剖析。其主要觀點為吳毅和周飛舟的稅費改革以及取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)村治理的影響研究、周祝平和彭長生的人口空心化對村級治理影響研究等等。楊華將學(xué)界的研究觀點歸類為“國家退出論”與“治權(quán)弱化論”兩種宏觀論證視角，在此基礎(chǔ)上對其進一步細化可以從以下三個微觀論證視角進行解析：

第一，農(nóng)村基層組織角色和行為變遷是引發(fā)基層治理能力異化的常規(guī)性路徑?！坝徒?jīng)紀(jì)人”和“政權(quán)經(jīng)營者”是描述農(nóng)村基層組織及其組織成員借助國家機器謀求個人私利的重要概念。楊善華和蘇紅的研究表明，在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的宏觀時代背景下，鄉(xiāng)村基層政府及其官員在面對處理釘子戶、無理上訪等治理剛性任務(wù)時，受到合法治理手段缺失的制約，不得不借助混混以及灰黑勢力等鄉(xiāng)村社會內(nèi)部力量來滿足社會治理的需求，以謀求私利，促使鄉(xiāng)村基層組織治理能力及其行為呈現(xiàn)異化態(tài)勢。歐陽靜指出，后稅費時代的農(nóng)村基層組織權(quán)威衰敗，其官僚化特征日趨顯現(xiàn)，從而使得村干部對“村務(wù)”采取無為而治的態(tài)度，轉(zhuǎn)而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一條“腿”。農(nóng)村基層組織功能弱化客觀上促使農(nóng)村基層治理主體演變?yōu)椤坝徒?jīng)紀(jì)人”，弱化公共服務(wù)能力，進而引發(fā)公共服務(wù)供給缺失，服務(wù)型組織轉(zhuǎn)型停滯。當(dāng)前基層干部無論扮演的是“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”還是充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一條“腿”，無不凸顯出農(nóng)村基層干部在缺乏治理權(quán)威、治理手段以及治理責(zé)任的現(xiàn)實條件下，鄉(xiāng)村基層關(guān)系的景致呈現(xiàn)出農(nóng)村基層干部角色與行為的單一化——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“辦事員”，促使村干部對于“村務(wù)”采取無為而治的態(tài)度。

第二，農(nóng)村基層組織運作邏輯轉(zhuǎn)型是造就農(nóng)村基層治理能力異化的內(nèi)在動因。稅費改革以及全面取消農(nóng)業(yè)稅對于農(nóng)村基層組織運作邏輯影響的研究表明，農(nóng)業(yè)稅的免除在一定程度上弱化了農(nóng)村基層組織的社會汲取能力，其公共服務(wù)功能和政治功能日益衰敗，并逐步蛻變?yōu)椤皟?nèi)卷化”式的基層組織。周飛舟指出，稅費改革后，各項稅費項目的取消使得農(nóng)村基層組織工作重心更多的集中于爭資跑項，而不是解決與農(nóng)民日常生活緊密相關(guān)的公共事務(wù)上，農(nóng)村基層組織與農(nóng)民的關(guān)系由汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)樗缮⒌摹皯腋⌒汀?。賀雪峰認為在當(dāng)前行政壓力以及“一票否決”的考核評價體系之下，基層政權(quán)組織的行為表現(xiàn)出“不出事”邏輯，具體表現(xiàn)為基層治理中的消極和不作為。王會指出稅費改革后，治權(quán)的弱化與治責(zé)的缺失導(dǎo)致農(nóng)村基層組織與農(nóng)民在面臨新困境時，干群互動遵循“不得罪”邏輯?！安怀鍪隆迸c“不得罪”的運作邏輯折射出在當(dāng)前“壓力型體制”之下，個體權(quán)利與社會的和諧穩(wěn)定被置于突出位置，然而農(nóng)村基層組織卻呈現(xiàn)治理權(quán)力弱化與治理責(zé)任缺失的態(tài)勢。由此，農(nóng)村基層組織被束縛住手腳，從而誘發(fā)其在基層治理工作中喪失原則與底線，對于許多不符合法律和制度規(guī)定的行為一再忍讓，不予追究，而農(nóng)民則步步緊逼，借機謀求個人私利。

一方面，大量的農(nóng)村流動人口使村級“一事一議”籌資機制運行受阻。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，面對農(nóng)村大量人口流動以及留守婦女老幼的現(xiàn)狀，村民大會由于剩余勞動力的大量流出導(dǎo)致缺席嚴重，以至于無法達到舉行會議的法定人數(shù)，難以召開村民會議，“一事一議”籌資機制運行不暢。另一方面，激勵機制缺失使“一事一議”陷入集體行動困境。由于當(dāng)下農(nóng)村處于“半熟人社會”，村社原子化狀態(tài)日益凸顯，一旦村社輿論難以有效遏制少數(shù)人搭便車行為，自然就產(chǎn)生了“少數(shù)決定多數(shù)”的結(jié)果?！霸诖迩f自身內(nèi)聚力不斷下降的情況下，國家弱化鄉(xiāng)村治權(quán)又導(dǎo)致村級組織的動員能力和組織能力的下降，二者共同形塑了當(dāng)下村級組織消極不為的邏輯”。

（二）基層治理物質(zhì)性資源匱乏

農(nóng)村基層組織所支配的財力資源決定了其服務(wù)動力與提供的公共服務(wù)水平。稅費改革以及取消農(nóng)業(yè)稅在一定程度上減輕了農(nóng)民負擔(dān)的同時必然沖擊農(nóng)村公共服務(wù)供給體制與基層治理方式。大量的研究表明，稅費改革在減輕農(nóng)民負擔(dān)、規(guī)范鄉(xiāng)村稅費征繳的同時，也使得農(nóng)村基層組織失去了各項提留款，促使基層財政呈現(xiàn)“吃飯財政”與“空殼化”狀態(tài)，最終使其喪失了為農(nóng)民提供公共服務(wù)的動力。

首先，村集體土地資源“空殼化”削弱了村組織運作空間。農(nóng)村基層組織治理能力形成的重要外部動因是物質(zhì)性資源，而最為關(guān)鍵的物質(zhì)性資源是農(nóng)村土地。因為農(nóng)村集體土地是由農(nóng)村基層組織以農(nóng)民集體的身份加以管理，同時也是農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要來源，由此村組織擁有土地發(fā)包權(quán)與調(diào)控權(quán)意味著掌握了農(nóng)村的集體經(jīng)濟資源，從而為其治理亂局提供重要的經(jīng)濟支撐。

自1998年以來，國家在農(nóng)村開始逐步實施土地二輪延包政策以及推進土地確認權(quán)確認工作，作為集體土地所有者的村組織所掌握的土地權(quán)力日益嚴重虛化，主要表現(xiàn)為其喪失了對集體土地資源的調(diào)控權(quán)和發(fā)包權(quán)。村組織的集體土地調(diào)控權(quán)和發(fā)包權(quán)被架空勢必造成其手中可支配的物質(zhì)性資源大幅度銳減，尤其在稅費改革以及取消農(nóng)業(yè)稅后，國家土地權(quán)力進一步呈現(xiàn)固化趨勢，村組織喪失了通過調(diào)整土地及其利益來獲取權(quán)力和資源的可能。村集體土地資源一步步走向空殼化，2010年，陜西494個調(diào)查村中，48.4%的村沒有任何收入來源，時至當(dāng)下，很多村社集體經(jīng)濟收入處于缺乏創(chuàng)收空間的狀態(tài)，村莊公共事業(yè)受到財力資源短板的制約也就無從談起，村干部從而失去作為空間和話語權(quán)。農(nóng)業(yè)稅取消后，多數(shù)基層干部反映他們想為村民辦事卻苦于難以籌集資金放不開手腳。

其次，財政資源的銳減抑制了村組織的公共服務(wù)供給能力。村社對于土地資源所有權(quán)的虛化意味著農(nóng)村基層組織對集體土地資源調(diào)控力度急劇弱化，其手中掌握的可支配物質(zhì)性資源大幅度銳減。此外，“一事一議”制度的失效削弱了農(nóng)村基層組織的資源汲取能力，籌資的狀況并未隨著稅費改革推進及“一事一議”制度的廣泛實施而有所改善，全國2004年的人均籌資與2003年的1.8元相比反而下降12.9%。隨著村集體資源呈現(xiàn)“空殼化”狀態(tài)以及“一事一議”制度的失效，部分村組織陷入財政危機狀態(tài)，從而誘發(fā)其組織行為異化。

一方面，后稅費時代村組織“空殼化”財政困境促使中央政府和省市地方政府在逐年加大向農(nóng)村的財政資金的轉(zhuǎn)移支付力度，但是有限的資金往往只是杯水車薪，無法填補村組干部工資報酬與村級組織辦公經(jīng)費的缺口，難以救村組織于水火之中。支農(nóng)財政資金的有限性和分配的非均衡性使其不足以滿足農(nóng)民日常生產(chǎn)生活中的公共品需求。面對外部財政資源的匱乏和短缺，村組織則采取“風(fēng)險最小化邏輯”作為其組織和權(quán)力運作邏輯，即盡可能將責(zé)任推卸。

另一方面，村組織為有效解決其自身“吃飯財政”的窘境，則不惜采取冒最大風(fēng)險通過短期機會主義的行為邏輯去“跑錢”。稅改后，村組織的工作重心出現(xiàn)位移，由“為民服務(wù)”開始轉(zhuǎn)向“為商服務(wù)”，“招商引資”與“爭資跑項”成為其工作的重中之重。村組織盲目地圍繞經(jīng)營土地和開發(fā)產(chǎn)業(yè)項目大做文章，甚至不惜冒著與民爭利的政治風(fēng)險擴大財路。在“風(fēng)險最小化邏輯”和“短期機會主義行為邏輯”的誘導(dǎo)下，部分村組織的組織行為發(fā)生異化，其對于鄉(xiāng)村基層治理和公共服務(wù)供給變得漠不關(guān)心，消極無為，盡可能的減少或不向農(nóng)民提供公共服務(wù)，導(dǎo)致其公共服務(wù)供給能力蛻化。

（三）基層治理權(quán)力性資源收縮

當(dāng)前農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀呈現(xiàn)出村級組織官僚化色彩日益濃厚，鄉(xiāng)土色彩日益淡薄。韋伯在闡述官僚制發(fā)展理論時指出“足夠的財政資源和公共財政的發(fā)展是建立理性化官僚制的基礎(chǔ)，官僚化也是一種財政理性化（即訴求于系統(tǒng)的、制度化的財政資源）的過程”。換言之，只有當(dāng)農(nóng)村基層組織具有制度化的財政資源和權(quán)力資源時，才具備相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理能力。

首先，強制性權(quán)力退卻弱化村組織支配協(xié)調(diào)能力。英國學(xué)者邁克·曼把國家權(quán)力劃分為強制性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力，強制性權(quán)力是指“國家在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提自行行動的范圍”。稅費改革前，村組織具有雙重角色，即村社“當(dāng)家人”與國家權(quán)力“代理人”，其權(quán)力運作權(quán)威性與合法性既源于農(nóng)民內(nèi)心的信任與認可，也源于國家授權(quán)的成分。村組織作為制度性暴力的合法擁有者，其權(quán)力運行模式遵循“命令一服從”的原則。村民對于村社和村社權(quán)力掌權(quán)人存在利益依賴關(guān)系，村民必須無條件服從村社集體權(quán)力，所以村組織幾乎無需農(nóng)民的認同就可以強制性地推進各項工作。

然而，由于稅改后各項稅費項目的取消實現(xiàn)了由“國家-農(nóng)村基層組織-農(nóng)民”的間接治理模式向“國家-農(nóng)民”的直接治理模式轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的國家不需要對村組織配置強制性權(quán)力。因此，村組織強制性權(quán)力的剝離和取消使其缺乏足夠的動力和意愿去凝聚、調(diào)動和配置資源以實現(xiàn)農(nóng)村基層的有效治理。稅改后，國家通過《中華人民共和國土地承包法》與《中華人民共和國物權(quán)法》等法律制度將農(nóng)村基層組織作為集體土地所有者的所有權(quán)被架空和虛化，進而失去了土地調(diào)控權(quán)和配置權(quán)，其掌握的可支配的物質(zhì)性資源大幅度減少，進而導(dǎo)致村組織無法通過土地調(diào)整實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給。

此外，伴隨著后稅費時代農(nóng)村基層財政資源的銳減，村組織難以正常運轉(zhuǎn)，更無法為村民提供基本的公共產(chǎn)品。國家為實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給而推行的“一事一議”協(xié)商制度在取消鄉(xiāng)村兩級組織向農(nóng)村收取任何費用權(quán)力的同時，也堵住了從農(nóng)民手中提取資源進行村莊公益建設(shè)的通道，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給很快陷入困境?！斑^去無法，干部有法；現(xiàn)在有法，干部無法”道出了農(nóng)村基層干部的心酸與無奈。受到權(quán)力性資源萎縮的制約，農(nóng)村基層干部在行事的過程中很容易觸犯某些高壓線，所以，為了最大限度地降低風(fēng)險，“消極行政”與“不作為”則成為農(nóng)村基層干部的最佳理性選擇。

其次，基礎(chǔ)性權(quán)力不足誘發(fā)村組織合法治理手段缺失?；A(chǔ)性權(quán)力是指“國家滲透市民社會，在其統(tǒng)治領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其決策的能力”。農(nóng)業(yè)稅全面取消后，強制性權(quán)力在農(nóng)村地區(qū)退卻的同時，基礎(chǔ)性權(quán)力卻稍顯不足，由此就為處在兩種權(quán)力缺失交叉真空地帶的村莊灰黑勢力內(nèi)生性權(quán)威彰顯提供了空間。當(dāng)前部分村組織權(quán)威呈現(xiàn)衰敗態(tài)勢，其背后所折射出的深層次原因恰恰在于農(nóng)村基礎(chǔ)性權(quán)力的弱小，即村組織受到財政資源匱乏和制度性權(quán)力短缺的制約無法保證鄉(xiāng)村治理各類目標(biāo)的順利實現(xiàn)。“如果農(nóng)村基層組織缺乏制度性的財政資源，則缺乏為農(nóng)村基層社會提供充分公共產(chǎn)品的能力以及執(zhí)行國家政策的常規(guī)性能力。相應(yīng)地，如果基層政權(quán)組織的制度化權(quán)力弱小，則缺乏維持鄉(xiāng)村秩序的常規(guī)性、規(guī)范化權(quán)力，而不得不進行“正式權(quán)力的非正式運作”。稅費改革后，一方面是制度型權(quán)力極度萎縮，使得農(nóng)村基層干部喪失對村民的支配能力，然而另一方面農(nóng)村基層干部面對維穩(wěn)壓力、“釘子戶”上訪壓力有增無減，在基層組織面臨缺乏合法的治理手段時，不得不借助村內(nèi)混混等灰黑勢力滿足其治理需求。由于混混等灰黑勢力與農(nóng)村基層組織形成利益共謀，因此他們可以通過各種途徑汲取國家向農(nóng)村下發(fā)的資源，最終形成新一輪鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”。

責(zé)任編輯：葉民英