王圪堵水庫建設(shè)移民安置工作中存在問題的探討及對策

孫海峰 王宏

【摘要】王圪堵水庫樞紐工程是榆林能源化工基地的主要水利配套工程，工程建設(shè)影響區(qū)域主要涉及榆林市的榆陽區(qū)和橫山縣，兩縣區(qū)移民安置作為關(guān)鍵性工作對工程的建設(shè)進度有較大影響。針對移民安置工作的基本概況和移民安置進展，對庫區(qū)移民安置中存在的縣級移民機構(gòu)不完善、進度和資金控制不嚴、規(guī)劃設(shè)計成果不嚴謹?shù)扔绊懝こ踢M展因素進行了探討。結(jié)合實際，提出加強組織管理，細化各項制度解決措施，加強規(guī)劃設(shè)計和監(jiān)督評估工作，制定有效工作計劃，強力推進實施進度和重視群眾工作，積極化解矛盾等五方面措施為上級領(lǐng)導(dǎo)決策提供技術(shù)支持，以促進庫區(qū)移民安置工作的順利實施。

【關(guān)鍵詞】王圪堵水庫；移民安置；存在問題；對策

1 工程概況

王圪堵水庫樞紐工程位于距陜西省榆林市西南60km、榆林市橫山縣城關(guān)鎮(zhèn)西北12km，蘆河入無定河口以上5.5km處的無定河干流上。該樞紐工程主要以供水、攔沙為主，兼顧灌溉、發(fā)電和防洪等綜合功能，工程設(shè)計為碾壓均質(zhì)土壩，最大壩高46m，壩長1162m，正常蓄水位1046m，死水位1027.0m，水庫運行初期總庫容3.89億m3，其中調(diào)洪庫容0.78億m3，死庫容0.83億m3，為大（2）型Ⅱ等土壩。壩址以上控制流域面積1.075萬km2，占無定河流域面積的1/3，與已建成的內(nèi)蒙古自治區(qū)巴圖灣水庫區(qū)間面積0.6萬km2，壩址天然徑流量3.28億m3，設(shè)計徑流量3.069億m3，多年平均輸沙量435萬t。興建該水利樞紐工程可有效調(diào)節(jié)無定河上游徑流，攔蓄王圪堵水庫以上入黃泥沙，并向下游灌區(qū)進行補水灌溉，對促進榆林能源化工基地建設(shè)及當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，減少入黃河泥沙、提高當?shù)厣a(chǎn)能力具有重要作用，是榆林能源化工基地建設(shè)的主要配套工程，也是促進榆林能源化工事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵工程。

2 工程影響范圍及移民安置概況

2.1工程影響范圍

王圪堵水庫淹沒、影響區(qū)域主要涉及陜西省榆林市橫山縣、榆陽區(qū)2個縣區(qū)的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10個行政村，1個國營農(nóng)場的分場和1個國營林場的分場。在水庫正常蓄水位1046.0m方案下，庫區(qū)將直接淹沒影響人口4265人，影響總面積達17. 307km2，其中將淹沒影響耕地19247.0畝，園地24. 62畝，林地4384. 73畝，牧草地3.2畝，其他農(nóng)用地647. 19畝，公共建筑用地11. 82畝，農(nóng)村宅基地975. 35畝，交通運輸用地174. 03畝，水利設(shè)施用地609. 13畝，未利用土地34. 04畝，其他用地659. 517畝。房屋212671. 05m2，零星樹木1150750株，縣鄉(xiāng)公路（砂石路）20.47km，生產(chǎn)路81. 886km，通訊電纜線45. 054km，到戶電話線66.48km，有線電視到戶縣58.965km，水文站1處，雷惠渠11.7km。

截止2010年，榆林市橫山和榆陽兩縣區(qū)搬遷人口6263人（其中橫山縣4987人，榆陽區(qū)1276人），生產(chǎn)安置人口6469人（其中橫山縣5193人，榆陽區(qū)1276人），享受國家后期扶持政策人數(shù)為6427人（其中橫山縣直補人口：4987人，項目扶持185人，榆陽區(qū)直補人口1255人）（見圖1）。

2.2 庫區(qū)移民安置方案

王圪堵水庫樞紐工程庫區(qū)移民安置基本原則是以大農(nóng)業(yè)、以土安置為主，安置去向以本地庫周集中后靠安置為主，縣內(nèi)遠遷安置為輔。榆林市榆陽區(qū)采取整建制后靠安置，方式比較單一，難度相對較小。而榆林市橫山縣由于移民狀況復(fù)雜，牽扯到到農(nóng)業(yè)人口較多，土地屬性及權(quán)屬爭議較大，難度較大。移民安置主要采取水庫左岸、右岸集中后靠安置與縣內(nèi)遠遷安置相結(jié)合的方式，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置標準為移民安置區(qū)人均配置土地5畝，其中水澆地3畝，可灌溉飼草地2畝。初期共設(shè)立安置區(qū)7個，其中后靠集中安置區(qū)6個，遠遷安置區(qū)1個。分別為沙旋灣安置區(qū)、打棒山安置區(qū)、二爪界安置區(qū)、東大界安置區(qū)、大古界安置區(qū)、稻地溝安置區(qū)和波羅東大界安置區(qū)。后期由于稻地溝安置區(qū)和東大界安置區(qū)土地權(quán)屬爭議嚴重、為了防止土地權(quán)屬爭議及墳?zāi)拱徇w給移民安置工作帶來的障礙，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，將稻地溝安置區(qū)調(diào)整為四蘆界安置區(qū)，東大界安置區(qū)調(diào)整為周界安置區(qū)，其余安置區(qū)不變。而榆陽區(qū)移民安置區(qū)位于紅石橋鄉(xiāng)東南方海流兔河左岸王龍界，在王圪堵水庫左岸，緊靠壩址。

3 移民安置實施基本情況

（1）榆陽區(qū)移民安置區(qū)房屋建設(shè)截止2014年底，基本住房方面，已完成榆陽區(qū)王連圪堵村豐臺小組44戶和韓家峁村三、四和五組145戶群眾的基本住房工程，正進行室內(nèi)裝修；韓家峁村一二組144戶群眾住房正進行全面實施，大部分房屋主體已完工；區(qū)內(nèi)土地整理項目已完成6000多畝；紅石橋—王龍界10千伏電力專線已投入使用，“巴小路”遷建工程已完成10.5km，可滿足王龍界安置區(qū)移民群眾出行；抽水站工程已完工并開始運行，具備了驗收條件；遷建學(xué)校已完成辦公室、住宿樓、食堂主體建筑，教學(xué)樓已完成主體建筑一層，衛(wèi)生所已完成主體建筑，柳卜臺村委會主體已完成，王連圪堵和韓家峁村委會已完成地槽鋪筑工程。移民安置投資包干費用4.86億元已下達給當?shù)貐^(qū)委和區(qū)政府，截止到2014年底已完成移民安置總量的90%，移民安置工作總體進展順利。

（2）橫山縣移民安置區(qū)公路復(fù)建工程基本完成；土地整理項目累計完成14000多畝，爛土峁王圪堵村居民點、揚界沙沙峁村馬家灣三組居民點已完成場地平整，正進行房屋基礎(chǔ)處理；移民安置包干經(jīng)費19.26億元已撥付到位，截止2014年底完成移民安置總工程量的60%，移民工作的各項任務(wù)不斷推進，取得了階段性成果（見表1）。

4 移民安置中存在問題

4.1 組織管理機構(gòu)不完善，責(zé)任意識和重視程度不夠

縣區(qū)人民政府作為庫區(qū)橫山縣移民安置工作的實施主體，對本縣區(qū)移民安置中實物調(diào)查、移民選址、安置點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、庫區(qū)專項設(shè)施復(fù)建、移民規(guī)劃、移民搬遷、后期扶持等工作負全責(zé)。根據(jù)王圪堵水庫移民工作的現(xiàn)狀看，縣級移民實施組織管理機構(gòu)比較薄弱，對國家和陜西省移民安置法規(guī)政策不熟悉，縣級移民管理機構(gòu)在思想層面存在重工程、輕移民思想，不熟悉國家水庫移民政策和水庫移民工作特點，沒有充分認識到王圪堵水庫移民工作的艱巨性和復(fù)雜性，認為移民工作全部是兩縣區(qū)政府的事情，只要簽訂包干協(xié)議，按期撥付資金就行，這種錯誤思想直接導(dǎo)致了移民前期及實施工作沒有按照政策規(guī)定執(zhí)行，工作程序不規(guī)范，分工安排不合理，縣級移民機構(gòu)工作部門之間職責(zé)不清，規(guī)章制度不健全，這是造成移民工作整體滯后的重要原因之一。

4.2 縣區(qū)移民機構(gòu)對整體進度和資金控制不嚴，影響了移民安置進展

王圪堵水庫庫區(qū)移民安置項目由于設(shè)計、施工、監(jiān)理等參與單位過多，技術(shù)力量參差不齊，而榆陽區(qū)和橫山縣移民管理機構(gòu)協(xié)調(diào)能力欠缺，導(dǎo)致移民安置項目實施進度滯后、投資超概嚴重、項目管理混亂。根據(jù)資料表明，樞紐工程已經(jīng)完成90%的工作量，而橫山縣庫區(qū)移民安置工作僅完成了總?cè)蝿?wù)的35%左右，移民安置工作進度嚴重滯后，已經(jīng)成為制約移民安置工程順利進行的關(guān)鍵因素。按照資金撥付的情況，業(yè)主單位已經(jīng)向橫山縣支付移民資金占初步設(shè)計審定概算資金的65.26%，而已經(jīng)完成的項目僅占移民安置總?cè)蝿?wù)的35%左右，移民安置規(guī)劃項目發(fā)生一般變更或重大變更數(shù)量大，導(dǎo)致投資嚴重超支。

4.3 規(guī)劃設(shè)計成果不嚴謹，不能滿足實施工作需要

王圪堵水庫移民人數(shù)較多，移民安置規(guī)劃設(shè)計工作量較大，涉及移民、水利、交通、電力、市政、通訊等多個行業(yè)，因此移民安置規(guī)劃設(shè)計工作難度十分大，一般設(shè)計單位很難勝任。 本水庫在項目建議書和可行性研究階段的移民安置規(guī)劃設(shè)計工作對一些敏感性、關(guān)鍵性問題研究不夠深入，經(jīng)驗不夠全面，為實施工作留下了隱患。而在初步設(shè)計和施工圖設(shè)計階段，由于移民安置規(guī)劃設(shè)計工作的單位較多，各家設(shè)計單位對國家的水庫移民政策不了解、對移民工作特點不熟悉、對移民規(guī)劃設(shè)計業(yè)務(wù)不專業(yè)等緣故，并且缺乏移民規(guī)劃牽頭設(shè)計單位，各設(shè)計單位提交的設(shè)計成果質(zhì)量低劣，不能客觀的從技術(shù)經(jīng)濟的角度來進行工程設(shè)計，受外界主觀因素影響較多，造成設(shè)計成果存在很多不經(jīng)濟、不科學(xué)的問題，不能滿足實施工作的需要。同時，建設(shè)單位也沒有嚴格督促設(shè)計單位進行修改，沒有把責(zé)任落實到實處。施工圖設(shè)計也沒有堅持限額設(shè)計的基本原則，導(dǎo)致水庫移民實施工作較為混亂，影響了移民安置工作的進度。

4.4 對移民工作中群眾工作困難估計不足，工程外圍穩(wěn)定壓力較大

王圪堵水庫所涉及榆陽和橫山兩縣區(qū)由于庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開工較晚，進度緩慢，導(dǎo)致庫區(qū)內(nèi)危房及住房困難戶增多，群眾多次進行大規(guī)模的阻工和上訪活動影響了工程外圍穩(wěn)定，不安定因素和矛盾較為突出，庫區(qū)維穩(wěn)形勢較為嚴重；另外，兩縣區(qū)在無政策依據(jù)下擅自提高移民補助標準，導(dǎo)致部分移民補貼標準不統(tǒng)一，也引發(fā)群體性阻工上訪，帶來了一系列不良連鎖反應(yīng)，嚴重影響了樞紐工程建設(shè)和移民安置工作的順利實施。移民安置工作中的群眾問題已成為制約大壩工程建設(shè)的重要因素。

5 建議

（1）加強組織管理，細化各項制度。認真貫徹執(zhí)行《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強大中型水庫移民安置工作的通知》和《榆林市大中型水利水電工程建設(shè)項目移民安置管理辦法》等有關(guān)文件精神，進一步加強移民安置工程的實施組織管理，明確各方職責(zé)。完善細化的具體的實施管理制度，如補償資金的兌付、項目實施管理、變更管理、資金管理、進度控制、項目驗收等。使移民安置工作有法可依、有章可循、規(guī)范有序。

（2）加強規(guī)劃設(shè)計和監(jiān)督評估工作。加強規(guī)劃設(shè)計工作，提高設(shè)計質(zhì)量。加強主體設(shè)計單位綜合設(shè)代工作，統(tǒng)籌移民安置項目實施技術(shù)工作，負責(zé)移民安置規(guī)劃交底，負責(zé)現(xiàn)場現(xiàn)場技術(shù)指導(dǎo)，處理移民安置設(shè)計變更，牽頭各專業(yè)設(shè)計單位，協(xié)調(diào)處理各項目之間的交叉關(guān)系。充分發(fā)揮監(jiān)督評估作用，切實做好移民安置實施中的監(jiān)督指導(dǎo)作用，對移民安置工作的資金、進度、質(zhì)量、安全進行有效控制，做好合同和信息管理，參與變更處理等工作。

（3）履行變更程序，控制項目投資。移民安置項目中較多的未經(jīng)科學(xué)論證的變更，不但使項目工程量增大，投資無法有效控制，項目無法驗收，也給項目的后續(xù)管理帶來了許多遺留問題。所以，當前應(yīng)立即制定變更管理規(guī)定，對一般設(shè)計變更和重大設(shè)計變更進行界定，明確設(shè)計變更原則、內(nèi)容、程序，明確單項工程設(shè)計、單項工程監(jiān)理、綜合設(shè)代、監(jiān)督評估、橫山縣政府及移民辦、市移民辦、榆林市水務(wù)集團王圪堵水庫有限責(zé)任公司、榆林市政府、陜西省移民辦等各級在設(shè)計變更中的責(zé)任和義務(wù)，對設(shè)計變更技術(shù)文件提出要求。通過嚴格、有序地控制變更程序，可以減少不合理投資支出，控制成本，保證進度。

（4）制定有效工作計劃，強力推進實施進度。日常工作中要堅持縣移民辦上報本年度工作計劃，經(jīng)市移民辦審核后以正式文件形式下發(fā)，嚴格按照審核后的工作計劃進行考核。推行移民安置工作協(xié)調(diào)會議、聯(lián)席會議、月報制度及月例會制度，使移民安置工作中出現(xiàn)的問題能夠及時協(xié)商解決，推進項目實施進度。

（5）要重視群眾工作，積極化解矛盾，確保移民工作大局穩(wěn)定。移民安置工作中，群眾最關(guān)心的問題往往是“吃”和“住”，這兩項是保證移民基礎(chǔ)生活的基本生產(chǎn)資料，直接關(guān)系到移民區(qū)的社會穩(wěn)定工作。各級政府和移民管理機構(gòu)要高度重視群眾工作，積極化解村、組以及個人之間的各種矛盾，做好移民區(qū)群眾思想工作，切實幫助解決移民生活困難、扶持移民發(fā)展生產(chǎn)、移民搬遷安置、處理移民熱點、難點問題，保證移民工作大局穩(wěn)定，為確保移民安置工作的順利進行奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

6 結(jié)語

王圪堵水庫樞紐工程是榆林能源化工基地規(guī)劃的重要水源配套工程。興建王圪堵水庫可有效調(diào)節(jié)榆林無定河上游的徑流，攔蓄水庫上游入黃泥沙，并向水庫下游灌區(qū)進行補水灌溉，對促進國家能源化工基地建設(shè)及當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、提高當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力等方面具有重要作用，但在實際施工中由于庫區(qū)移民安置進度較慢，存在縣級移民機構(gòu)不完善、進度和資金控制不嚴、規(guī)劃設(shè)計成果不嚴謹?shù)扔绊懝こ踢M展因素，造成移民安置項目在實施中問題較多，制約了整個水庫樞紐工程的順利按期建設(shè)。通過對制約移民安置工程中的關(guān)鍵問題進行分析，結(jié)合實際，從五個方面提出了針對性措施，為上級領(lǐng)導(dǎo)決策提供技術(shù)支撐，以推進項目順利實施。