公共圖書館建立理事會(huì)實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和啟示

趙楠

[摘要]公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)和組建理事會(huì)，是黨的十八屆三中全會(huì)確定的文化體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)?？偨Y(jié)我國公共圖書館建立理事會(huì)、實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，吸收國外典型案例的精髓，按照政事分開、管辦分離和建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的要求，建立和完善以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)的沈陽市圖書館理事會(huì)制度。

[關(guān)鍵詞]公共圖書館;理事會(huì);法人治理

一、實(shí)行理事會(huì)制度建立法人治理結(jié)構(gòu)的政策導(dǎo)向

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)正式通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“推進(jìn)文化體制機(jī)制創(chuàng)新”篇章中提出：“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機(jī)制。推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理?！?/p>

公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)制度，是深化文化事業(yè)單位體質(zhì)改革的必經(jīng)過程，是明確各方關(guān)系、協(xié)調(diào)各方利益的重要手段，還可以補(bǔ)充如聽證等監(jiān)督和治理形式，真正實(shí)現(xiàn)公共圖書館從政府管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展。對(duì)這一治理結(jié)構(gòu)的推行，國家已經(jīng)做了相關(guān)的政策鋪墊，2011年，先后下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》，并出臺(tái)了9個(gè)配套文件，其中《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》就面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的基本原則、總體要求、主要內(nèi)容、組織實(shí)施等提出了具體要求。根據(jù)實(shí)際情況，省級(jí)或副省級(jí)以上公共圖書館適宜建立基于法人治理結(jié)構(gòu)的理事會(huì)制度，沈陽市圖書館作為副省級(jí)公共圖書館實(shí)行理事會(huì)制度建立法人治理結(jié)構(gòu)迫在眉睫。

二、理事會(huì)是建立法人治理結(jié)構(gòu)的核心

事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)的核心就是建立理事會(huì)制度，在此基礎(chǔ)上依法獨(dú)立運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)“章程化”，才最終達(dá)到法人治理的最終目標(biāo)。為進(jìn)一步推動(dòng)我國圖書館體制機(jī)制創(chuàng)新，建立民主、法治、透明、高效的管理體制，就要理順政府、圖書館理事會(huì)、館長及其副職、圖書館工作者、社會(huì)公眾以及其他利益相關(guān)者之間相互制衡又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，否則公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革將成為空談。即便在全國自上而下推行理事會(huì)制度的背景下，理事會(huì)制度依然需要強(qiáng)有力的相互配套、相互銜接的政策依據(jù)與支撐。

政府只扮演“出資方”的角色，而把實(shí)際決策權(quán)交給理事會(huì)，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給中“去行政化”的現(xiàn)代公共治理理念，體現(xiàn)了所有權(quán)與管理權(quán)的分離。從我國公共圖書館的設(shè)置主體、服務(wù)對(duì)象和治理結(jié)構(gòu)等方面來看，理事會(huì)是公共圖書館管理體制改革的必然選擇。但在這一試點(diǎn)和起步階段，由于國內(nèi)公共圖書館內(nèi)在外在的治理文化、社會(huì)機(jī)制與國外不同，改革動(dòng)力不足，理事會(huì)制度的全面建立需要進(jìn)一步改革探索和制度磨合，尤其在國家統(tǒng)一政策未成熟、各種配套制度相對(duì)不完善、缺乏有效銜接的環(huán)境下，各公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)和理事會(huì)的運(yùn)行實(shí)踐一直處于摸索和探路階段。如何建立一個(gè)現(xiàn)代化的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)成為我國圖書館界的一個(gè)重要課題，借鑒西方公共圖書館治理體制的成功經(jīng)驗(yàn)，不失為一個(gè)有效方法。

三、國內(nèi)公共圖書館建立理事會(huì)的現(xiàn)狀及功能定位

1、議事決策型理事會(huì)

深圳市寶安區(qū)圖書館理事會(huì)成立于2013年，職能定位為議事和決策咨詢機(jī)構(gòu)，理事會(huì)成員由15人組成，每屆任期3年，會(huì)議頻次為2次/年。

2、咨詢型理事會(huì)

無錫市圖書館2009年成立理事會(huì)。理事會(huì)被定位為圖書館的咨詢機(jī)構(gòu)。理事會(huì)成員11人，其中圖書館理事4名，館外理事7名，文管中心代表1名，理事長由1名副館長擔(dān)任，會(huì)議頻次為1次/年。

3、決策監(jiān)督型理事會(huì)

廣州圖書館2012年成立理事會(huì)，成員由15名理事組成。其中政府代表5名，社會(huì)代表5名，圖書館代表5名，理事每屆任期4年，理事會(huì)會(huì)議每年定期召開兩次，分別在第一季度和第三季度舉行。

4、決策型理事會(huì)

成都市成華區(qū)圖書館理事會(huì)成立于2013年12月，理事會(huì)由7名成員組成，職能定位為決策機(jī)構(gòu)，每3年換選一次，會(huì)議頻次為3次/年。

據(jù)相關(guān)資料和報(bào)道獲悉，我國已建立理事會(huì)的公共圖書館有近10家，最具示范價(jià)值的首推深圳圖書館。深圳圖書館2008年率先啟動(dòng)法人治理結(jié)構(gòu)改革，并于2010年正式組建深圳圖書館理事會(huì)，邁出法人治理建設(shè)的第一步，它制定了理事會(huì)章程以及4項(xiàng)配套制度。

從總體運(yùn)行情況來看，以上圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)取得了階段性成效，但改革的力度和深度仍有進(jìn)一步提升的空間。試點(diǎn)圖書館都組建了理事會(huì)，但其角色定位主要是議事機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等，其最重要的決策權(quán)卻未在相關(guān)文件或公開報(bào)道中予以體現(xiàn)，未能充分行使;文化主管部門未將圖書館的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理、人事任免等重要職責(zé)完全移交給理事會(huì)，使其無法真正履行決策和監(jiān)督職能，不利于管理效率的提高。二是配套銜接制度有待完善。

四、國外公共圖書館經(jīng)驗(yàn)借鑒借鑒

國外發(fā)達(dá)國家公共圖書館之所以發(fā)展穩(wěn)定且充滿活力，根本原因就是較為重視公共圖書館的法恩治理問題，普遍建立了完善的法人治理結(jié)構(gòu)，并從立法的角度未建立法人治理結(jié)構(gòu)提供了明確的法律依據(jù)，包括組織架構(gòu)、人員組成、職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則、各方關(guān)系、法律地位等。

公共圖書館在美國被稱為“人民的大學(xué)”，經(jīng)過200余年的長期發(fā)展，在功能設(shè)置、項(xiàng)目規(guī)劃、科研支持和社會(huì)服務(wù)等方面取得了舉世矚目的成就，美國自然也就稱為世界上公共圖書館事業(yè)最發(fā)達(dá)的國家之一，形成了獨(dú)具特色的公共圖書館治理模式。

在公共圖書館的管理主體設(shè)置方面，圖書館理事會(huì)已稱為代替政府行使對(duì)圖書館事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有者與管理者的剝離，各級(jí)政府只在法律、經(jīng)費(fèi)和管理等宏觀方面提供有力支持，而具體的微觀事務(wù)則有圖書館理事會(huì)負(fù)責(zé)。政府部門的主要職能在于承擔(dān)政策制定者、經(jīng)費(fèi)提供者、運(yùn)行監(jiān)督者的角色，通過“掌舵”而不是“劃槳”的方式提供公共圖書館服務(wù)。

五、沈陽市圖書館實(shí)行理事會(huì)制度建立法人治理結(jié)構(gòu)的幾點(diǎn)想法

首先，沈陽市圖書館成立理事會(huì)應(yīng)按程序逐步實(shí)行。第一，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職能定位選擇合適的理事會(huì)模式，這不僅反映了利益相關(guān)者之間的互動(dòng)關(guān)系，還影響到?jīng)Q策層與執(zhí)行層之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。筆者認(rèn)為，沈陽市圖書館作為副省級(jí)公共圖書館，無需效仿其它圖書館的模式，應(yīng)結(jié)合自身情況在建立法人治理結(jié)構(gòu)之初可賦予理事會(huì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能，從而保證內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制完善、外部監(jiān)管制度健全。第二，合理確定理事會(huì)的規(guī)模、組成及其專門機(jī)構(gòu)。第三，公開招募或選聘理事會(huì)成員。第四，由理事會(huì)任命圖書館執(zhí)行層的具體（管理）人員。

其次，法人治理的核心意思就是依章程運(yùn)行。因此，沈陽市圖書館要建立健全《沈陽市圖書館章程》，主要包括：宗旨和業(yè)務(wù)范圍;組織機(jī)構(gòu)（法人治理結(jié)構(gòu)）;理事會(huì)的職責(zé)、構(gòu)成、會(huì)議制度，理事的產(chǎn)生方式和任期，資產(chǎn)管理和使用，章程修改，附則等，并對(duì)事業(yè)單位的各項(xiàng)管理運(yùn)作機(jī)制、基本流程等進(jìn)行規(guī)定等。

再次，沈陽市圖書館理事會(huì)制度的優(yōu)化策略。一是完善理事會(huì)構(gòu)成機(jī)制。二是完善理事遴選機(jī)制。三是完善決策支持機(jī)制。四是完善激勵(lì)約束機(jī)制。改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及人事、財(cái)務(wù)、管理等方方面面，如果沒有系統(tǒng)方案和配套制度，圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革只能成為空談。