關(guān)于農(nóng)村低保問題的調(diào)查與思考

黃曉慧 張本效

摘要對浙江省紹興市不同區(qū)鎮(zhèn)進(jìn)行的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保存在標(biāo)準(zhǔn)制定困難、審核評議機制不健全、監(jiān)督不到位等問題。農(nóng)村低保出現(xiàn)這些問題的原因在于法律規(guī)章制度的不健全、低保對象自身的素質(zhì)較低、信息動態(tài)管理機制不健全。在此基礎(chǔ)上提出來農(nóng)村低保事業(yè)發(fā)展的對策，即科學(xué)界定低保標(biāo)準(zhǔn)、健全信息共享系統(tǒng)、提升相關(guān)人員素質(zhì)和完善責(zé)任追究制度等。

關(guān)鍵詞農(nóng)村最低生活保障；信息透明；健全機制

中圖分類號S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2015）31-297-03

The Investigation and Thinking about the Problems of Rural Minimum Living Standard Security System

HUANG Xiaohui， ZHANG Benxiao*

（Institute of Law and Politics， Zhejiang Agriculture and Forestry University， Linan， Zhejiang 311300）

AbstractThe prominent problems at present could be found in investigation of different towns in Shaoxing， Zhejiang Province are the difficulties to determine minimal assurance standard， the imperfection of audit， evaluation and supervision mechanism. The causes include imperfection of laws and regulations， the low quality of minimum assurance object， the imperfect information dynamic management mechanism. On the basis of thos， several countermeasures were put forward， namely scientific definition of the minimum living standard， improvement of information sharing system， increase the transparency of information， promote the related personnel quality and improve accountability mechanisms.

Key wordsRural minimum living standard security system； The transparency of information； Perfecting responsibility mechanism

1我國農(nóng)村最低生活保障的研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年以來，我國政府一直致力于建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，在低保問題和困難、完善對策和建議方面，不少學(xué)者進(jìn)行了研究和探索，都業(yè)明[1]認(rèn)為低保工作相關(guān)職能部門之間工作協(xié)調(diào)難度大，低保工作現(xiàn)狀與低保工作要求之間有差距等問題。韓俊江等[2]指出我國農(nóng)村最低生活保障制度面臨的一系列問題如低保資金來源不足，對象界定困難，保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，相關(guān)配套政策缺乏，部分基層民政單位不適應(yīng)形式發(fā)展的要求等。進(jìn)而給出了完善我國農(nóng)村最低生活保障制度的對策。

同時，何植民[3]在政策實施總體績效等方面進(jìn)行探討。他認(rèn)為：“農(nóng)村最低生活保障政策作為一項多目標(biāo)農(nóng)村公共政策體系，政策績效涉及經(jīng)濟(jì)、社會與文化等多方面。此外，何植民[4]在《農(nóng)村最低生活保障政策的公共性問題研究》中分析了中國農(nóng)村最低生活保障政策在公共性方面存在的問題，然后從加強法律保障、增加公開透明措施、提升針對性與實用性、完善監(jiān)管與便民相結(jié)合的操作方法、建立農(nóng)村最低生活保障整合使用機制等方面提出了提高農(nóng)村最低生活保障政策公共性水平的對策與建議。

農(nóng)村最低生活保障制度實施狀況和對策方面，葉慧[5]調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“農(nóng)戶滿意度很低，政府補貼太少、低保戶名額太少等問題。”建議嚴(yán)格執(zhí)行低保戶產(chǎn)生程序，實施分檔補助方式，建立多元化的籌資機制，整合農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)政策。李銅山[6]教授在其調(diào)研報告中提出，“要促使農(nóng)村低保制度實踐的完善化、規(guī)范化和顯效化，就必須采取多種對策措施”。他分別對群眾對低保的認(rèn)知度較低、“搭便車”現(xiàn)象嚴(yán)重、低保保障水平還不高、欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金缺乏、假冒者行為被漠視、監(jiān)督管理不到位等問題進(jìn)行了分析，指出其產(chǎn)生的社會負(fù)面影響，深入分析原因以及提出相應(yīng)的對策，其研究對推進(jìn)低保制度問題的有效解決具有重要意義。

同時，張巖等[7]認(rèn)為“雖然農(nóng)村低保制度的框架已基本形成，但從我國農(nóng)村低保發(fā)展過程及各地實行的狀況看還面臨著許多問題如低保標(biāo)準(zhǔn)問題，低保資金缺乏問題，低保覆蓋面偏窄以及低保對象確定困難等問題。高宏偉[8]提出完善農(nóng)村低保制度的對策：“農(nóng)村最低生活保障適時由“應(yīng)保盡保”轉(zhuǎn)向“應(yīng)保必?！?、加大中央財政對農(nóng)村低?；鸬耐度?、尤其是加大向中西部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的力度、建立多部門的信息核對機制，完善低保對象的甄別和退出機制。

在國內(nèi)外低保法律研究方面，周峰等[9]對云南農(nóng)村最低生活保障法律體系進(jìn)行了研究，指出農(nóng)村低保法律資源運用現(xiàn)狀和弊端，建議完善最低生活保障法律體系，制度實施細(xì)則。丁國鋒等[10]分析研究了日本最低生活保障制度的基本原則及優(yōu)勢特征。針對農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)問題，提出借鑒日本先進(jìn)制度優(yōu)勢完善我國農(nóng)村低保制度。張靜[11]分別對英國、德國、美國、日本、斯洛伐克、巴西的社會制度作了闡述，主張借鑒國外社會救助，構(gòu)建法律制度。強調(diào)了強化農(nóng)村社會救助的國家責(zé)任，完善農(nóng)村社會救助立法。

以上研究在一定程度上推進(jìn)了社保實施的效果，然而，低保實施問題較多及低保問題滿意度偏低現(xiàn)象也普遍存在。應(yīng)該關(guān)注低保實施過程中的問題以及完善情況，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，加強具體低保問題的研究，敢于創(chuàng)新解決問題的對策，制定出具體細(xì)化的可行建議方案，使低保工作的實施效果更上一個臺階，切實保障好困難群眾的基本生活權(quán)益。

2調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題

首先以紹興市為例，對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的低保問題進(jìn)行說明。該市在著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的自然增長機制的基礎(chǔ)上，2013、2014連續(xù)兩年按城鎮(zhèn)低保10%、農(nóng)村15%左右的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，目前全市低保標(biāo)準(zhǔn)最高城鎮(zhèn)每人每月580元、農(nóng)村520元。城鎮(zhèn)最低也達(dá)561元、農(nóng)村為426元；全市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)平均567元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)平均487元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的89.7%，縮小了城鄉(xiāng)差距，進(jìn)一步解決了困難群眾的基本生活保障問題。2014年9月底低保金支出在市、鎮(zhèn)、村的情況對比見表1，從表1中可以看出城鎮(zhèn)低保人口約占全市低?？?cè)丝诘?56%，而農(nóng)村低保人口則約占全市低保人口總數(shù)的844%。農(nóng)村低保政策實施范圍覆蓋面廣度不斷得以落實，但調(diào)查過程中也存在以下幾方面問題。

2.1低保標(biāo)準(zhǔn)確定難

低保工作的開展首先要確定低保標(biāo)準(zhǔn)問題，低保標(biāo)準(zhǔn)過高，不利于社會進(jìn)步，標(biāo)準(zhǔn)過低則不能解決實際問題，而低保增幅的問題很大程度上影響標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)確定。目前，紹興市三區(qū)三縣，全市受助5萬戶，管轄9個鎮(zhèn)街，總?cè)丝?00多萬，財政對民生的投入比較大。救助方面投入，包括對臨時救助、專項救助等投入都有明顯增長。2013年提出3年時間低保城鄉(xiāng)一體化，而低保標(biāo)準(zhǔn)與十二五規(guī)劃中相比提高10%，省里規(guī)定城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)每年增長10%，增長顯然過快，標(biāo)準(zhǔn)過高，截至2015年，低保資金1.6億元。低保增長幅度應(yīng)該科學(xué)化，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈飪r水平，通貨膨脹等方面因素來確定合理的幅度。否則，隨著標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，不但使財政負(fù)擔(dān)越來越重，帶來的社會問題很多如“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的產(chǎn)生。標(biāo)準(zhǔn)越高，或多或少會產(chǎn)生一定攀比，進(jìn)而影響社會公平問題，甚至?xí)砩鐣J(rèn)可度和民生認(rèn)知度，這就違背了低保政策實施的意義所在。

2.2核實、評議、公示機制不健全

調(diào)查人員對低保困難家庭信息以及家庭情況發(fā)生變化進(jìn)行入戶調(diào)查后，進(jìn)行信息核對，調(diào)查人員及村干部簽字確認(rèn)信息真實性。雖然為規(guī)范性建設(shè)提供支撐，但在人情社會氛圍中，沒有責(zé)任機制，目前沒有很強的約束效力來促進(jìn)低保公正的進(jìn)行。評議小組有鎮(zhèn)、村兩級，鎮(zhèn)級評議小組由民政分管領(lǐng)導(dǎo)、包村領(lǐng)導(dǎo)、民政辦和財政辦工作人員等組成；村級評議小組由村委會成員、村民代表、村民小組長等組成。村級老黨員，老干部，評議低保對象，標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理。定期的公示在村里做的不到位，農(nóng)村人情社會里，沒有人員對公示對象有針對性的提出問題，使得低保問題一直存在著。

2.3監(jiān)督管理不到位

調(diào)查結(jié)束后開展評議，每個村都有社會救助評議小組、老黨員、老干部來監(jiān)督低保政策的實施效果。由于每個村均有自己的實際情況，沒有相關(guān)法規(guī)的限制，很難保證切實做到公正合理。該市每年有兩次大的公示，而大部分地區(qū)沒有做到如實公示，低保對象不關(guān)心，甚至不知道低保評審標(biāo)準(zhǔn)等信息，監(jiān)督的情況就無從談起了。公示環(huán)節(jié)不夠透明化，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，阻礙著監(jiān)督管理的進(jìn)程。對于監(jiān)督環(huán)節(jié)，無論是低保對象還是低保工作者，沒有明確的法律責(zé)任，這使得低保工作開展的公平自律性大大降低。低保相關(guān)監(jiān)督機制不健全，工作制度和程序不完善，沒有明確的義務(wù)與法律成本，人們很難自覺促進(jìn)低保工作的執(zhí)行。

3農(nóng)村低保問題產(chǎn)生的根源分析

針對當(dāng)?shù)氐牡捅?biāo)準(zhǔn)確定難、低保對象甄別困難、核實、評議、公示監(jiān)督機制不健全、工作力量薄弱問題，分析其產(chǎn)生的原因。造成每一個問題的原因都是多方面的和相互聯(lián)系的，一個問題的解決會促進(jìn)其他相關(guān)問題的解決。因此，以下部分對調(diào)研地低保問題進(jìn)行了原因分析，期望得到各個問題的具體解決途徑。

3.1法律規(guī)章制度不健全

低保問題是有多個因素影響的，而其中一個主要的影響因素是法律與低保規(guī)章制度的不健全。由于各個地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)高，保障力度大，反之，保障力度小。大部分農(nóng)村位于偏遠(yuǎn)的不發(fā)達(dá)地區(qū)，許多地方在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時要根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳钏胶偷胤截斦芰碇Ц?，其低保?biāo)準(zhǔn)設(shè)定與城市存在差距。這使得農(nóng)村低保工作保障力度存在不均衡的現(xiàn)象。《社會救助暫行辦法》中對低保對象的規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有給出具體的標(biāo)準(zhǔn)，而各個地區(qū)確定低保對象時采取的方法具有主觀性，很難做出科學(xué)的界定，同時影響了制度的公平實施。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整。這一規(guī)定未免過于籠統(tǒng)，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，使得各地實施低保具有一定的主觀性，而各地政府制定低保標(biāo)準(zhǔn)時需要考慮因素比較多如教育、就業(yè)、住房、交通等方面，才能真正使低保政策實施更加科學(xué)，這在一定程度上增加了低保標(biāo)準(zhǔn)制定的困難。低保制度缺乏相關(guān)法律法規(guī)的束縛與監(jiān)管，沒有相應(yīng)的責(zé)任劃分，核實、評議、公示監(jiān)督?jīng)]有起到應(yīng)有的實施效果，再好的制度也很難實施到位。

3.2低保對象自身素質(zhì)與思想認(rèn)識不到位

農(nóng)村的低保對象接受低保政策宣傳少，不理解低保工作的實質(zhì)內(nèi)涵，誤認(rèn)為低保是政府的施舍與恩惠，進(jìn)而影響其爭先申請低保、瞞報家庭收入與財產(chǎn)的行為。這種誤報、瞞報行為，進(jìn)一步加劇了低保對象的甄別困難。另外，隨著低保中的附加優(yōu)惠政策增加，低保卡含金量高，低保對象的生活水平高于低保邊緣戶，使得越來越多的人為了一己私利，想進(jìn)入低保行列。而農(nóng)村的人情社會環(huán)境因素的影響，使得調(diào)查、核實難以得到真實的信息，增加了低保對象甄別的難度。這種行為在一定程度上增加了財產(chǎn)確定與收入確定的困難，最終影響低保對象的甄別。

3.3信息動態(tài)管理機制不健全

當(dāng)今信息技術(shù)的發(fā)展日新月異，已經(jīng)滲透到了社會的各個領(lǐng)域并發(fā)揮著越來越重要的作用，信息社會的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)將建立在基于信息技術(shù)的智能化設(shè)備的基礎(chǔ)之上。信息社會的私人服務(wù)和公眾服務(wù)將或多或少建立在智能化設(shè)備之上，電信、銀行、物流、電視、醫(yī)療、商業(yè)、保險等服務(wù)將依賴于信息設(shè)備。同樣，最低生活保障制度亟需信息化管理來解決其運行過程中遇到的難題。

個人及家庭的基本情況，收入與財產(chǎn)狀況沒有一個很好的信息共享系統(tǒng)，無法核實低保對象的真實財產(chǎn)收入與日常支出信息情況，導(dǎo)致低保對象甄別困難。個人及家庭情況是不斷變化發(fā)展的，需要及時更新其信息，而這種信息動態(tài)管理，卻是低保工作中比較困難的環(huán)節(jié)，也是甄別困難的原因之一。低保戶的具體情況也會不斷地變化、轉(zhuǎn)化與發(fā)展，而現(xiàn)實生活中沒有有效的動態(tài)跟蹤記錄，只能通過二次調(diào)查與核實來發(fā)現(xiàn)其是否需要低保。這種甄別很困難，除了需要花費巨大的人力物力，還有一定的滯后性，影響低保政策的有效實施。由于入戶調(diào)查和動態(tài)管理不健全，需要大量工作人員來負(fù)責(zé)，而實際工作人員配備缺乏，導(dǎo)致相關(guān)部門在低保的核查以及后續(xù)管理中缺乏有力的監(jiān)督。

4促進(jìn)農(nóng)村低保事業(yè)發(fā)展的對策

通過對浙江省紹興、諸暨、寧波、溫州、麗水等市不同區(qū)鎮(zhèn)的調(diào)研，借鑒其寶貴經(jīng)驗的同時，著力探討解決問題的可行性措施與途徑，期望提出創(chuàng)設(shè)性思考與建議，能夠切實逐步提升低保實施效果。

4.1科學(xué)界定低保標(biāo)準(zhǔn)

完善低保制度建設(shè)，需要科學(xué)界定低保增幅與規(guī)范低保標(biāo)準(zhǔn)。最低生活保障制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于能否科學(xué)合理地界定低保對象以及制定合理的低保標(biāo)準(zhǔn)。財政部、民政部、國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局曾聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見，進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作。各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時，可以采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法等。調(diào)查中，低保標(biāo)準(zhǔn)確定指數(shù)過多，工作人員甚至難以看懂一系列的數(shù)據(jù)公式計算方法，這些不利于工作的開展與實施。工作人員根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H與自己多年的工作經(jīng)驗總結(jié)，認(rèn)為采取基本生活費用支出法，實行物價聯(lián)動機制，再將碎片化整合，轉(zhuǎn)換近幾年每月平均物價指數(shù)到低保標(biāo)準(zhǔn)中，是相對公平與科學(xué)的一種方式。對于低保，物價聯(lián)動的意義在于，在整個社會經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展、總量增長的同時，確保低保對象不因價格的漲幅過快而帶來實際收入的減少。而物價在一定時期內(nèi)幅度變化不大，并且低保工作量大，計算其漲幅涉及到多方面因素，不易做到經(jīng)常動態(tài)監(jiān)控。此做法在能做到相對公平的同時，既節(jié)省了巨大的人力、物力資源，也提高了工作人員的工作效率。

科學(xué)確定低保標(biāo)準(zhǔn)，首先要明確最低生活保障制度的責(zé)任與實施，使其發(fā)揮在低保政策中的應(yīng)有作用。在國家政策指導(dǎo)下，全面掌握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平、貧困家庭的生活相關(guān)費用支出、致貧原因等基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各相關(guān)專業(yè)部門來根據(jù)本地實際確立。其次，低保標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)根據(jù)個體情況而定，調(diào)查低保對象困難程度，根據(jù)困難級別確定保障級別。再次，在低保管理中，困難在于動態(tài)管理，關(guān)鍵突破也在于動態(tài)管理，任何事物都是不斷變化發(fā)展的，只有根據(jù)不斷變化的現(xiàn)實情況而做出決策，才能真正做到科學(xué)合理。

4.2健全信息共享系統(tǒng)，增加信息透明度

低保對象的甄別與退出、低保標(biāo)準(zhǔn)的制定、核實與評議監(jiān)督不健全、工作力量薄弱等問題都與信息不透明、信息滯后問題息息相關(guān)。信息核對系統(tǒng)的建立與完善，很大程度上有助于這些問題的解決，使得低保戶數(shù)多，動態(tài)管理難，該保未保、該退未退現(xiàn)象逐步減少。

著力建設(shè)如全市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對數(shù)據(jù)庫、收入與消費支出平臺等核對信息系統(tǒng)，與公安（戶籍、車輛）、民政（救助、婚姻、死亡）、建設(shè)（房產(chǎn)登記）、銀行、證券等信息對接。各個部門的信息共享動態(tài)使得低保對象的真實信息得以核查與甄別，有利于低保政策高效公平的實施。信息系統(tǒng)共享后，對于申請低保的對象，簽訂授權(quán)書后給工作人員核查其相關(guān)信息，建立低保困難家庭救助的定期核對巡查機制，進(jìn)一步完善新型救助體系建設(shè)。

低保人群困難程度級別、應(yīng)保級別、動態(tài)跟蹤、應(yīng)盡義務(wù)等比較難以確定，而信息核對系統(tǒng)有助于這些問題的解決。低保對象甄別問題關(guān)系到社會救助公平，如今，百姓沒有對低保資金高低不滿意，更多的是對不公平的不滿，而甄別好是保證公平的主要環(huán)節(jié)。要增加百姓信任感、認(rèn)同感，保證社會民生底線，信息共享系統(tǒng)的突破是低保順利實行的關(guān)鍵。

43卷31期黃曉慧等關(guān)于農(nóng)村低保問題的調(diào)查與思考

4.3提升相關(guān)人員素質(zhì)，健全責(zé)任追究機制

相關(guān)部門要培養(yǎng)及提高低保工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、極強的責(zé)任心和愛心、良好的道德素養(yǎng)與誠信品質(zhì)、科學(xué)分析問題的能力。低保工作人員在具體調(diào)查過程中不能只看到表面現(xiàn)象，需要綜合分析其貧困原因如因突病和變故等方面，主動發(fā)現(xiàn)困難，幫助解決問題，切實做到客觀、公平及公正。同時，工作人員在工作中要注重對政策的科學(xué)解讀與宣傳，提高其思想覺悟，改觀低保對象對低保不正確的認(rèn)識，使其意識到低保的意義所在，減少“騙?！薄ⅰ叭饲楸！钡默F(xiàn)象。

健全責(zé)任追究機制，利于解決低保退出難、“人情保”等問題。低保各個環(huán)節(jié)應(yīng)責(zé)任到人，基層審核上報低保對象，民政核查，責(zé)任在民政。這種責(zé)任機制造成其開展工作公平有效比較困難，村領(lǐng)導(dǎo)不配合，入戶調(diào)查環(huán)節(jié)真實性無法保證。對于違反低保政策的對象，無具體的懲罰措施與有效的監(jiān)督方法，是無法有效運行低保政策的，所以健全責(zé)任追究機制對于低保的順利公平實行很重要。

5小結(jié)

當(dāng)前，有些地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障制度雖然有了大幅度發(fā)展，但我國農(nóng)村最低生活保障制度的整體水平還需要進(jìn)一步提升，其實施過程中的一系列問題急需解決。為了減少和解決這些問題造成的信任危機、公平問題等，需要建立健全相關(guān)機構(gòu)，加強各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，充分發(fā)揮民政部、財政部、扶貧部等相關(guān)職能部門的作用，健全低保實施各環(huán)節(jié)制定出具體可行的細(xì)化規(guī)章，加強監(jiān)督力度，以解決工作實施過程中的制度問題、立法問題、隊伍配備問題等，使最低生活保障制度能在理論上、實踐上得到進(jìn)一步發(fā)展。

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