關(guān)于城市總體規(guī)劃的探討

周穎 朱錦惠

【摘要】改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃工作為我國(guó)的城市發(fā)展立下了歷史性的功績(jī)。在長(zhǎng)時(shí)期的規(guī)劃實(shí)踐中，規(guī)劃界對(duì)總體規(guī)劃的編制做了大量有益的探索，但是面對(duì)日新月異的發(fā)展形勢(shì)，現(xiàn)行的規(guī)劃理論與方法越來(lái)越不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求，如何解決已顯得十分緊迫。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；總體規(guī)劃；探討

一 城市總體規(guī)劃概述

所謂城市總體規(guī)劃，就是指城市人民政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。城市總體規(guī)劃是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，也是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。

1城市總體規(guī)劃的任務(wù)。就是根據(jù)國(guó)家對(duì)城市發(fā)展和建設(shè)方針、經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，在區(qū)域規(guī)劃和合理組織區(qū)城城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)上，按城市自身建設(shè)條件和現(xiàn)狀特點(diǎn)，合理制定城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市的發(fā)展性質(zhì)、規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，安排城市用地的功能分區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)的總體布局，布置城市道路和交通運(yùn)輸系統(tǒng)，選定規(guī)劃定額指標(biāo)，制定規(guī)劃實(shí)施步驟和措施。最終使城市工業(yè)、居住、交通和游憇四大功能活動(dòng)相互協(xié)調(diào)發(fā)展?？傮w規(guī)劃期限一般為20年。近期建設(shè)規(guī)劃是總體規(guī)劃的組成部分，是實(shí)施總體規(guī)劃的階段性規(guī)劃。

2城市總體規(guī)劃的內(nèi)容。其內(nèi)容 一般包括：論證城市發(fā)展依據(jù)，確定城市性質(zhì)和發(fā)展方向，預(yù)測(cè)城市人口規(guī)模，選定有關(guān)的城市規(guī)劃定額指標(biāo)；進(jìn)行城市用地選擇，確定規(guī)劃區(qū)范圍和城市用地發(fā)展方向；確定城市布局形式和城市功能分區(qū)；制定城市道路系統(tǒng)規(guī)劃和城市交通規(guī)劃；制定給水、排水、防洪、供電、供熱、燃?xì)夤?yīng)、郵電和城市用地工程準(zhǔn)備措施等各項(xiàng)工程規(guī)劃，并制定城市工程管線綜合設(shè)計(jì)的規(guī)劃；制定城市活動(dòng)中心和主要公共建筑位置的規(guī)劃方案；制定城市園林綠地系統(tǒng)規(guī)劃；制定城市郊區(qū)規(guī)劃；地震設(shè)防城市應(yīng)制定城市防震規(guī)劃；改建舊城區(qū)的城市，應(yīng)制定城市改建規(guī)劃；確定近期建設(shè)地區(qū)范圍，制定城市近期建設(shè)規(guī)劃；估算城市近期建設(shè)總投資；擬定實(shí)施規(guī)劃的步驟和措施。

3總體規(guī)劃中應(yīng)附有圖紙和相應(yīng)文件。例如：①城市現(xiàn)狀圖；②城市用地評(píng)價(jià)圖；③城市環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)圖；④城市規(guī)劃總圖；⑤城市各項(xiàng)工程系統(tǒng)規(guī)劃圖；⑥城市近期建設(shè)規(guī)劃圖；⑦城市郊區(qū)規(guī)劃圖；⑧總體規(guī)劃說(shuō)明書(shū)（包括投資估算）。根據(jù)城市的不同規(guī)模、性質(zhì)和特點(diǎn)，規(guī)劃圖紙可以適當(dāng)合并或增減，其圖紙一般為1∶5000或1∶10000的比例尺，城市郊區(qū)規(guī)劃圖用較小的比例尺。

4城市總體規(guī)劃的原則。城市總體規(guī)劃要因地制宜地、合理地安排和組織城市各建設(shè)項(xiàng)目，采取適當(dāng)?shù)某鞘胁季纸Y(jié)構(gòu)，并落實(shí)在土地的劃分上；要妥善處理中心城市與周圍地區(qū)及城鎮(zhèn)、生產(chǎn)與生活、局部與整體、新建與改建、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)、需要與可能等關(guān)系，使城市建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向、步驟、內(nèi)容相協(xié)調(diào)，取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一；要注意城市景觀的布局，體現(xiàn)城市特色。

二 城市總體規(guī)劃的地位和作用

城市是一個(gè)巨系統(tǒng)，是一個(gè)由多種要素構(gòu)成的動(dòng)態(tài)的綜合體。城市規(guī)劃要預(yù)見(jiàn)、安排和管理城市的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，要有效地引導(dǎo)城市合理發(fā)展，就必然是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的政府職能。

1.城市總體規(guī)劃的地位

城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的龍頭，城市規(guī)劃是綜合規(guī)劃，在城市的建設(shè)和發(fā)展方面，在調(diào)控土地和空間資源利用及建設(shè)活動(dòng)方面，它是“龍頭”。工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃，凡涉及城市土地、空間資源利用和建設(shè)活動(dòng)，皆應(yīng)與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)，并由城市規(guī)劃來(lái)進(jìn)行綜合。而城市總體規(guī)劃的法律地位、權(quán)威性和受重視程度都是最高的。

2城市總體規(guī)劃的作用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃主要發(fā)揮它的引導(dǎo)和控制作用。而城市總體規(guī)劃作為城市規(guī)劃的第一階段，是對(duì)城市發(fā)展的戰(zhàn)略部署，對(duì)城市發(fā)展的重大問(wèn)題進(jìn)行專題研究，為下一層次的規(guī)劃提供指導(dǎo)。城市總體規(guī)劃是對(duì)城市地域內(nèi)的各類資源、特別是對(duì)城市地域內(nèi)的空間資源進(jìn)行的整體配置和綜合協(xié)調(diào)，并且要妥善處理城市發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾，保護(hù)城市居民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，為全體市民創(chuàng)造一個(gè)安全、舒適的生活環(huán)境。

三 對(duì)城市總體規(guī)劃的建議

1要正確把握遠(yuǎn)期規(guī)劃和近期規(guī)劃的關(guān)系。在城市發(fā)展和建設(shè)中，政府始終面臨的一個(gè)問(wèn)題是：如何在有限的時(shí)間內(nèi)，利用有限的資源做有限的事情，而基于這種情況，應(yīng)正確把握“務(wù)虛”和“務(wù)實(shí)”的關(guān)系，一方面，應(yīng)強(qiáng)化遠(yuǎn)景規(guī)劃，落實(shí)好城市結(jié)構(gòu)，布局形態(tài)，土地利用等問(wèn)題，使城市決策者看清自己現(xiàn)在的決策對(duì)未來(lái)發(fā)展的影響，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度更廣闊的視野把握城市的發(fā)展；另一方面，要夯實(shí)近期規(guī)劃（即“務(wù)實(shí)”），滾動(dòng)編制的近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)將城市具體的建設(shè)項(xiàng)目于政府“五年”計(jì)劃、年度計(jì)劃和城市遠(yuǎn)期規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，建立近期建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)并進(jìn)行投資與財(cái)務(wù)分析，要解決總體規(guī)劃實(shí)施時(shí)序的問(wèn)題，確定城市總體規(guī)劃分階段實(shí)施的內(nèi)容，幫助政府決定在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)以恰當(dāng)?shù)姆绞讲扇∽钋‘?dāng)?shù)男袆?dòng)。

2要注重城市總體規(guī)劃作為城市公共政策的特征。城市總體規(guī)劃的編制，絕非僅僅是城市規(guī)劃部門開(kāi)展的一項(xiàng)技術(shù)工作，而是政府部門實(shí)際運(yùn)作的一個(gè)政治過(guò)程，是政府行政和制定政策的依據(jù)，城市總體規(guī)劃只有與城市政策的各個(gè)方面相結(jié)合，將規(guī)劃確立的城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略的原則、準(zhǔn)則、布局以及規(guī)劃所確定的行動(dòng)步驟轉(zhuǎn)化為這些政策的一部分，通過(guò)政府及其各部門的政策支持才能最終落實(shí)，才能得到全面的貫徹落實(shí)，也才能真正實(shí)現(xiàn)所期望達(dá)到的城市空間關(guān)系，規(guī)劃的目標(biāo)才能更好實(shí)現(xiàn)。

3要注重與城市其他部門的協(xié)調(diào)與銜接。城市外部環(huán)境的復(fù)雜多變性，城市總體規(guī)劃編制技術(shù)內(nèi)容的綜合性，城市規(guī)劃的社會(huì)性，城市各階層目標(biāo)價(jià)值取向的多元性特征，以及城市規(guī)劃向?qū)c各級(jí)團(tuán)體和市民利益的密切相關(guān)性等等，就決定了一個(gè)科學(xué)合理的總體規(guī)劃不可能是依靠個(gè)別技術(shù)精英閉門造車所能及，其必然是多方參與、協(xié)作式規(guī)劃的產(chǎn)物，城市規(guī)劃的實(shí)施將依賴于城市中的各類組織和個(gè)人，規(guī)劃師只是其中的一部分，而從根本上講，規(guī)劃的實(shí)施并不是由規(guī)劃師或者規(guī)劃部門來(lái)進(jìn)行的，而是由整個(gè)社會(huì)來(lái)運(yùn)作的，所以要保障規(guī)劃的實(shí)施，較為務(wù)實(shí)的做法就是尋求總體規(guī)劃與“計(jì)劃”之間的結(jié)合.

4要增強(qiáng)規(guī)劃內(nèi)容的強(qiáng)制性與靈活性。新時(shí)期的城市總體規(guī)劃一定要從指導(dǎo)功能布局、用地安排，轉(zhuǎn)向以資源環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，指導(dǎo)城市的可持續(xù)發(fā)展，從確定性質(zhì)、規(guī)模、指標(biāo)，轉(zhuǎn)向控制合理的環(huán)境容量和科學(xué)合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：從確定發(fā)展什么，轉(zhuǎn)向保護(hù)什么，即從以開(kāi)發(fā)建設(shè)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以資源利用和空間管制為重點(diǎn)，在具體的編制工作中，也要淡化規(guī)劃年限，強(qiáng)化規(guī)劃階段；淡化用地性質(zhì)，突出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地資源的配置；淡化具體用地布局規(guī)劃，突出空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃在總體規(guī)劃中的主導(dǎo)地位，要以有效引導(dǎo)和調(diào)控城市發(fā)展為目標(biāo)，合理確定總體規(guī)劃階段強(qiáng)制性內(nèi)容和指導(dǎo)性內(nèi)容，強(qiáng)化總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，突出指導(dǎo)性內(nèi)容的適應(yīng)性，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的不確定性。

綜上所述，城市總體規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮著“規(guī)劃先導(dǎo)”的作用，我們?cè)诩涌焱七M(jìn)城市化的過(guò)程中，不僅要制定一個(gè)科學(xué)的城市總體規(guī)劃，更要落實(shí)好城市總體規(guī)劃，只有這樣才能使城市總體規(guī)劃發(fā)揮它應(yīng)有的實(shí)效性。

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