關(guān)于小城鎮(zhèn)土地利用問(wèn)題與對(duì)策的探究

王倩

【摘要】隨著我國(guó)工業(yè)化、人口化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，小城鎮(zhèn)在聚集農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力、帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的作用將越來(lái)越突出，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的重要結(jié)合點(diǎn)。但是，土地是小城鎮(zhèn)各種生產(chǎn)生活的物質(zhì)載體，是小城鎮(zhèn)建設(shè)中最重要的制約因子之一，在我國(guó)目前耕地保護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的情況下，小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展，造成了耕地不斷減少、土地利用效率低下及一系列土地資源開(kāi)發(fā)利用不合理的問(wèn)題。文章對(duì)我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用存在的幾個(gè)典型問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；土地利用；問(wèn)題與對(duì)策；分析

一、小城鎮(zhèn)的土地利用問(wèn)題

（一）規(guī)模普遍偏小，土地利用強(qiáng)度較低

我國(guó)的小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，但是規(guī)模過(guò)小，人均建設(shè)用地普遍偏高，與耕地保護(hù)存在矛盾。有關(guān)研究表明小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在5萬(wàn)左右才能正常發(fā)揮集聚的功能，而我國(guó)的一些小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這一數(shù)字，規(guī)模過(guò)小導(dǎo)致小城鎮(zhèn)功能不完善，難以吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和企業(yè)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，還導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本過(guò)高、基礎(chǔ)設(shè)施不健全，難以滿足小城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)和生活需要，制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，建設(shè)用地供需矛盾突出

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)招商引資步伐的加快，各業(yè)用地的需求一直維持在較高的水平。然而，由于國(guó)家在土地問(wèn)題上采取了一系列宏觀調(diào)控，實(shí)行從嚴(yán)從緊的建設(shè)用地供應(yīng)政策，用地指標(biāo)過(guò)緊，導(dǎo)致土地供需的矛盾日益顯現(xiàn)，小城鎮(zhèn)可使用的用地指標(biāo)與實(shí)際用地需求缺口較大，建設(shè)用地供需壓力必然成為一個(gè)長(zhǎng)期存在的難題。

（三）土地利用空間無(wú)法拓展，項(xiàng)目選址違背規(guī)劃要求

從客觀上講，在編制上一輪土地利用總體規(guī)劃時(shí)，對(duì)土地利用空間布局、建設(shè)用地發(fā)展預(yù)測(cè)不是很科學(xué)合理，規(guī)模偏小帶來(lái)的矛盾非常突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)功能區(qū)塊重新調(diào)整，土地利用空間嚴(yán)重不足，規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)的現(xiàn)象比較普遍。上一輪土地利用總體規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)方向、產(chǎn)業(yè)布局和用地規(guī)模已遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要。

（四）土地利用結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，建筑布局松散凌亂

多數(shù)小城鎮(zhèn)的各類建設(shè)用地比例失調(diào)，公共設(shè)施用地和綠地所占比例偏低，而居住用地偏高，且布點(diǎn)分散、占地面積較大。此外，各業(yè)用地相互混雜，布局不合理，功能分區(qū)不明顯，造成工業(yè)、商業(yè)、居住、倉(cāng)儲(chǔ)等各類用地相互穿插、交錯(cuò)，相互影響和干擾，缺少統(tǒng)一規(guī)劃和管理，小城鎮(zhèn)土地利用相當(dāng)混亂。

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)完善土地利用管理的對(duì)策與建議

（一）提高土地的利用效率

改革開(kāi)放的30余年以來(lái)，我國(guó)城市的數(shù)量激增，規(guī)模擴(kuò)大。在這一過(guò)程中，人們往往只關(guān)注城市面積的擴(kuò)張，而忽視了擴(kuò)張過(guò)程中對(duì)土地的利用效率。再加上城鄉(xiāng)之間土地比較利益存在著巨大的差別，獲取城市邊緣土地的成本較低，但一味地圈占城市郊區(qū)的土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)新區(qū)的建設(shè)，而不注重對(duì)于原有城區(qū)的改造活動(dòng)，結(jié)果必然是浪費(fèi)了大量的耕地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市平均建筑容積率只有0.507，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。因此，要提高土地的利用率，必須打破城鄉(xiāng)二元體制，建立起統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，一方面提高城市土地利用的集約度，進(jìn)行舊城區(qū)的改造工程，挖掘城市原有土地的利用潛力，減少對(duì)農(nóng)村土地的征用；另一方面，要將更多的科技因素引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中去，發(fā)展綠色無(wú)公害農(nóng)業(yè)，提高耕地的利用率。政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)民注重土地的整理和養(yǎng)護(hù)，通過(guò)土地整理可以增加土地的使用面積，節(jié)約灌溉用水，有利于農(nóng)機(jī)具的使用，改善土地的生態(tài)環(huán)境，以利于農(nóng)村土地的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

（二）科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地的使用

要根據(jù)用途的不同劃分土地的類別，全國(guó)和地方各級(jí)均應(yīng)編制土地利用的規(guī)劃，從宏觀和微觀2個(gè)方面控制各類用途土地的數(shù)量和布局，特別是對(duì)農(nóng)用土地，要建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制其用途的轉(zhuǎn)變，守好我國(guó)的可耕地紅線。保護(hù)耕地需要長(zhǎng)期的投入，這個(gè)成本不能僅由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，而應(yīng)該主要由政府和國(guó)家來(lái)承擔(dān)。政府要強(qiáng)化對(duì)可耕地的各種保護(hù)措施，從規(guī)章制度到政策層面，都需要本著為人民服務(wù)的宗旨，履行好相關(guān)職能。不僅要規(guī)范和管理農(nóng)村土地的使用，實(shí)行有效的經(jīng)濟(jì)政策，促使農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行保護(hù)性投資，還應(yīng)該為農(nóng)村土地的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供各項(xiàng)服務(wù)，加大對(duì)農(nóng)民的科技指導(dǎo)，增加農(nóng)村土地的投入和產(chǎn)出比。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)田水利方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)荒山、荒地的復(fù)墾工作，積極開(kāi)發(fā)可耕地的后備資源。

（三）完善土地市場(chǎng)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

應(yīng)該完善現(xiàn)行的土地征收制度，制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善土地市場(chǎng)，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的積極作用，建立集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中起到過(guò)獨(dú)特的積極作用，但是現(xiàn)階段這種分散承包種植經(jīng)營(yíng)的模式已經(jīng)不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。現(xiàn)階段，在城市的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化的需要下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)廣泛嘗試新方法，有效集中和管理土地資源，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，增加集體和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，使他們能夠主動(dòng)參與到對(duì)農(nóng)村土地資源的保護(hù)行動(dòng)中去，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)土資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

（四）加強(qiáng)土地利用規(guī)劃部門協(xié)調(diào)，提高管理水平

做好土地利用規(guī)劃，是事關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展全局的重要工作。我們要樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，服從國(guó)家宏觀調(diào)控大局，充分認(rèn)識(shí)土地是國(guó)家最重要的可調(diào)控難以再生資源，正確處理保護(hù)資源與保障發(fā)展的關(guān)系，形成保護(hù)資源、集約用地的共識(shí)。做為村建干部我們要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)宣傳，嚴(yán)格管理土地。要積極探索，勇于實(shí)踐，認(rèn)真總結(jié)土地利用的經(jīng)驗(yàn)，不斷提高合理用地的水平。

三、小城鎮(zhèn)和諧高效發(fā)展的創(chuàng)新思路

根據(jù)當(dāng)前湖上鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，具擬和諧高效發(fā)展的一些思路如下：

（一）創(chuàng)新制度，為湖上鄉(xiāng)發(fā)展提供有利條件。

（二）突出重點(diǎn)，切實(shí)抓好推進(jìn)新型小城鎮(zhèn)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)，高起點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)。

（三）健全社會(huì)服務(wù)體系，加強(qiáng)村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）狠抓落實(shí)，廣泛宣傳，注重引導(dǎo)。對(duì)存量土地資源實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃，集中管理，集約化利用。

（五）注重生態(tài)建設(shè)，走可持續(xù)發(fā)展道路。其中對(duì)土地的節(jié)約尤為重要，在執(zhí)行嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)束語(yǔ)

要建立一個(gè)完善的小城鎮(zhèn)體系，就必須充分考慮小城鎮(zhèn)所處的歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面因素。從大局著手，遵循因地制宜、綜合配套、可持續(xù)發(fā)展的原則，有計(jì)劃地進(jìn)行建設(shè)。今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更是把城鎮(zhèn)化提到另一個(gè)高度，提出要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。所謂"新型城鎮(zhèn)化"的新意就在于未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)展，將不再是鋼筋水泥式的城鎮(zhèn)化，而是更強(qiáng)調(diào)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、信息化城市、智能化城市的城鎮(zhèn)化。這就明確了我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

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