廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及改革困境

陳風波 莊豐池

摘要：文章在三個案例村的基礎上對廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟演進、現(xiàn)狀、特點以及改革所面臨的困境進行了分析。社區(qū)股份合作制在很大程度上解決了集體收益分配問題，“村改居”使村級組織回歸集體經(jīng)濟組織的角色，公司制增強了集體經(jīng)濟組織市場參與能力，但農(nóng)村土地制度以及集體經(jīng)濟組織界定的模糊性成為限制農(nóng)村社區(qū)股份合作制繼續(xù)改革的制度障礙。

關鍵詞：廣州;社區(qū)股份合作制;集體經(jīng)濟

一、前言

在20世紀80年代中后期，廣州市對以土地集體所有制為基礎上家庭承包經(jīng)營制度進行了重大的改革，通過融合股份公司的按股份分紅及產(chǎn)權分開、合作經(jīng)濟組織的一人一票和社區(qū)組織的社區(qū)管理服務功能，形成了有特色的農(nóng)村社區(qū)股份合作制，這也成為后來廣州市乃至廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟改革的主要發(fā)展方向。廣州市從1987年開始進行農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，在20世紀80年代末期和九十年代初期在天河區(qū)所有自然村建立股份合作社，開中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革之先河。到2000年，廣州市天河、黃埔、海珠、荔灣等區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部實施農(nóng)村社區(qū)股份合作制。2002年，廣州市對位于近郊和“城中村”地區(qū)的138條村莊實施“村改居”，將農(nóng)村社區(qū)股份合作經(jīng)濟轉制成為由集體法人股東或個人股東持股的股份制企業(yè)（公司），同時撤銷村委會。相對于佛山南海、江蘇昆山和浙江等地的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式，廣州市農(nóng)村社區(qū)股份制改革是城中村或城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革，政府并沒有通過征地而將農(nóng)村居民完全在短期內(nèi)轉化為城市居民，而是返還給農(nóng)民部分建設用地發(fā)展集體經(jīng)濟，基于村民選擇的基礎上發(fā)展了集體經(jīng)濟組織形式和內(nèi)部分配模式。廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革事實上突破了統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，打破城鄉(xiāng)二元體制，成為一種城鄉(xiāng)一體化的典型模式。

為深入了解廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，研究者在2011年4～7月期間對廣州市實施農(nóng)村集體股份合作經(jīng)濟改制的村莊或公司進行了深入訪談，這些調(diào)查的村分別是天河區(qū)石牌村、天河區(qū)沙東村和荔灣區(qū)西郊村，獲得大量一手和二手資料。本文主要目的是通過三個研究案例，展示廣州市農(nóng)村社區(qū)股份合作制發(fā)展的歷程、集體經(jīng)濟運轉方式及內(nèi)部分配模式，分析當前廣州市農(nóng)村社區(qū)股份合作制面臨的制度困境和發(fā)展前景，為其它地區(qū)提供參考。在沒有專門注明情況下，文中數(shù)據(jù)來自筆者對案例村訪談及案例村村志。

二、三個案例村農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展歷程及特點

（一）案例村集體經(jīng)濟發(fā)展歷程

所調(diào)查的三個村在改革開放之前均位于廣州市城郊，由于廣州市不斷征地將這幾個村莊納入到城市區(qū)域。早期廣州市征地除了每征用1畝土地安排1.5個農(nóng)業(yè)勞動力，另外按政策規(guī)定以征用地的5%～8%的比例返還給村留作自用地發(fā)展集體經(jīng)濟，為集體經(jīng)濟的發(fā)展打下基礎，也導致廣州市廣泛存在的“城中村”。

1. 天河區(qū)石牌村

從20世紀60年代開始，石牌村土地不斷被政府征用，到80年代，耕地基本被政府征用完畢。20世紀80年代初期，石牌村集體經(jīng)濟收入只有300萬左右，到1987年已經(jīng)增長到2032萬。通過招工已經(jīng)“農(nóng)轉居”的村民不能再享受集體經(jīng)濟的分配帶來內(nèi)部分配的矛盾。1988～1991年，村里簡單將村集體資產(chǎn)折股給村民，并于1991年10月建立“股份合作經(jīng)濟聯(lián)社”。1997年5月，經(jīng)天河區(qū)委、區(qū)政府批準，石牌村進行了撤村改制，成立“三駿”企業(yè)集團公司，以企業(yè)形式管理原石牌村集體經(jīng)濟，同時撤銷村委會，成立新的居委會。石牌村集體經(jīng)濟形式都集中在物業(yè)和集體土地出租利用。

2. 天河區(qū)沙東村

沙東村位于廣州市老城區(qū)東北。20世紀50年代，沙東村集體土地開始被政府征用，到1985年，沙東村耕地被征完，只剩下宅基地和征地剩下的邊角土地。隨著政府不斷征地招工，沙東村農(nóng)業(yè)人口從1979年的2100人下降到1986年的936人。從20世紀80年代開始，沙東村利用征地補償款有意識地創(chuàng)辦集體大企業(yè)，搞停車場、旅店、飯店、酒店等服務業(yè)，解決就業(yè)問題。1989年11月，沙東村進行股份制改革，成立沙東村股份經(jīng)濟合作聯(lián)社。1999年4月，經(jīng)過全體村民兩次投票，沙東村撤銷村行政體制，同年成立廣州市沙東有利集團有限公司。沙東村主要收入來源是沙河服裝批發(fā)市場。

3. 荔灣西郊村

西郊村位于廣州西部的城鄉(xiāng)結合地帶，前身為“西區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”。全村由荔灣區(qū)老城區(qū)內(nèi)泮塘、南岸等10條自然村中不到5%的原農(nóng)業(yè)人口組成，和城市居民混居在一起，共15個經(jīng)濟社。從20世紀50年代，西郊村土地不斷被政府征用，早期征地政策與石牌村和沙東村基本類似。到20世紀90年代，耕地基本上被征用完畢，剩下約15畝地蔬菜和500畝農(nóng)村建設用地。改革開放之后，西郊村并沒實行家庭承包責任制。1991年6月1日，西郊村經(jīng)濟聯(lián)社成立，撤生產(chǎn)隊，改稱經(jīng)濟合作社，并制定經(jīng)濟聯(lián)社章程。2002年開始進行股份合作改革，同時實施“村改居”。2002年12月18日，西郊村民委員會正式撤銷，改制成 “廣州市荔灣區(qū)西郊村經(jīng)濟發(fā)展有限公司”。2002年10月之后，所有社會事務皆由街道管理。西郊村集體經(jīng)濟收入也主要來自土地物業(yè)出租。2010年，西郊經(jīng)濟聯(lián)社有物業(yè)建筑面積30萬平方米，各經(jīng)濟社級擁有物業(yè)約20萬平方米。

（二）案例農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的特點和差異

結合幾個案例村集體經(jīng)濟發(fā)展狀況的對比，可以得到表1。

從廣州市幾個案例村集體經(jīng)濟運行模式來看，其集體經(jīng)濟收入都依賴于農(nóng)村集體土地的經(jīng)營，由于農(nóng)村集體土地所有權不能買賣，集體所有制是農(nóng)村社區(qū)股份合作制存在的制度前提。

從不同村的發(fā)展歷程來看，不同案例村股份合作制和公司制改造進程差異較大。石牌村最早在1989年建立股份合作制，1997年完成公司制改造;沙東村1990年建立社區(qū)股份合作制，1999年完成公司改造;西郊村一直采用集體經(jīng)營，收益按人頭均分的模式，在2002年才一并建立股份合作制和公司制。

股東資格確定和股份分配方案是社區(qū)股份合作制的核心內(nèi)容。股東資格確定和股份分配方案有兩種類型：一種是建立在工齡之上。這種做法認同集體資產(chǎn)由勞動創(chuàng)造，而不是由土地創(chuàng)造，按照集體經(jīng)濟組織成員付出的勞動來對已經(jīng)形成的集體收入來進行分配，如沙東村和西郊村;第二種兼容工齡、干齡和村民資格模式，這也是廣州市社區(qū)股份合作制采用最多的模式，以石牌村為代表。

從股權繼承和流轉的角度來看，各個村基本上都嚴格要求股份只能內(nèi)部繼承和轉讓，甚至不能轉讓。但不同案例村也存在很大差異：石牌村人口股、工齡股和勞動安置股可以依法繼承，福利股不能繼承，所有股份不能買賣;沙東村的股份則可以在親屬之間繼承、轉讓和內(nèi)部競買;西郊村沒有社會股東，其股權只能由直系親屬繼承，如果在規(guī)定時間找不到人繼承，其股份會被收為集體所有，股權證失效。

三、廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟改革困境

廣州市農(nóng)村社區(qū)股份合作經(jīng)濟作為中國經(jīng)濟史上獨特的經(jīng)濟現(xiàn)象，突破了家庭承包責任制的限制，走出了一條與眾不同的集體經(jīng)濟發(fā)展道路，但進一步發(fā)展也面臨著制度上的障礙和現(xiàn)實的問題，主要集中在如下幾個方面：

（一）土地制度困境導致土地價值無法折資入股

廣州市農(nóng)村社區(qū)股份合作制向公司制的改革能否成功的關鍵最終指向中國城鄉(xiāng)二元土地制度。由于農(nóng)村集體建設用地所有權歸集體所有，所有權不能進行交易，只能轉讓使用權或將使用權作為與其它企業(yè)或單位的聯(lián)營條件，土地價值體現(xiàn)在土地租金貼現(xiàn)上，但即便是集體建設用地的使用權的交易在現(xiàn)有的制度下也不能直接進入城市一級土地市場，而必須要經(jīng)過征用轉化為城市國有土地之后才能進入二級土地市場進行交易。土地作為集體經(jīng)濟組織最大資產(chǎn)，由于沒有市場的交易，其價值無法評估，也無法折資入股。

廣州市希望將農(nóng)村集體建設用地轉為國有土地之后，將土地使用權無償劃歸改制后的集體經(jīng)濟組織，用于公共用途的土地則移交給街道和居委會管理。但從集體經(jīng)濟組織角度來看，農(nóng)村建設用地改變?yōu)閲型恋刂?，要繳納土地使用稅，使用期限變?yōu)?0～70年，同時失去非商住用的集體土地所有權和使用權。部分村民也擔心土地國有化之后，集體經(jīng)濟組織可能因為土地的出售而解體。農(nóng)村土地的集體所有權沒有改變，集體股東的身份將變得很重要，股權向集體經(jīng)濟組織成員之外的人員轉讓意味著集體土地所有權和收益權的流失，股權的封閉和內(nèi)部流轉也就不可避免，公司制改革也不可能徹底進行下去，現(xiàn)代企業(yè)治理機制也將難以建立。

（二）集體經(jīng)濟組織的界定和其土地權屬困境

2006年頒布的《廣東省農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》中指出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織指原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟組織，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有集體土地和其它集體資產(chǎn)的所有權，獨立進行經(jīng)濟活動以及管理內(nèi)部事務的權利。這在一定程度上厘清了和村委會之間在對集體資產(chǎn)管理權益上的重疊問題。但該項規(guī)定回避了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織到底是否是法人或是哪類法人問題，而全國層面的經(jīng)濟法對農(nóng)村集體農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格也缺乏相應的規(guī)定。

現(xiàn)行廣州市采用“經(jīng)濟合作社”和“股份經(jīng)濟合作社”等集體經(jīng)濟組織大都在農(nóng)業(yè)部門進行登記，甚至沒有登記?！昂献魃纭钡挠≌聼o法和其它經(jīng)濟主體簽訂經(jīng)濟合同，只能以村委會的名義和村委會印章代替。新成立的集體經(jīng)濟組織無法辦理所屬資產(chǎn)的產(chǎn)權證明，不能在銀行開設法人賬戶，難以獲得銀行貸款支持。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位不明確和缺乏統(tǒng)一的標準，稅務部門無法確定按照什么類型的企業(yè)和標準來征收稅費，導致多重稅費的問題。

集體經(jīng)濟組織的界定也關乎其土地權益。《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！吨腥A人民共和國土地管理法》第8條規(guī)定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有”。關于土地的利用，《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設”。以上法律規(guī)定所引申出的一個重要問題是：農(nóng)村和城市的邊界是什么？那些已經(jīng)位于城市中心地區(qū)但沒有被政府征用的原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建設土地所有權到底是國有還是集體所有？在“村改居”之后，原有村民都已經(jīng)變成了城市居民，村委會被取消，原來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉變成了公司制企業(yè)，能否還擁有依然屬于農(nóng)村建設用地？那些戶口已經(jīng)轉變?yōu)槌鞘袘艨诘脑迕駟适Я送恋氐某邪鼨?，是否依然是原集體土地所有權人的一部分？改制成公司農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過保留原有村委會的公章來解決原農(nóng)村集體土地的權屬問題，但這只是權宜之計?！按甯木印焙凸局聘母镏蟮募w土地產(chǎn)權現(xiàn)狀在一定程度上挑戰(zhàn)了當前中國的土地法。

（三）股東資格標準差異性和股權流轉的困境

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏明確定義的情況下，其集體經(jīng)濟組織成員的界定也必然是模糊的，事實上國家層面上的任何法律中都沒有對集體經(jīng)濟組織成員資格的詳細規(guī)定。2006年頒布的《廣東省農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格做了指導性的意見，但該規(guī)定中對于戶口遷入遷出人員的集體經(jīng)濟組織成員的資格由集體討論決定的規(guī)定也造成了不同地區(qū)集體經(jīng)濟組織成員資格的差異，也成為眾多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部糾紛的根源。實施“村改居”之后，所有經(jīng)濟組織成員戶口和原集體經(jīng)濟組織所在地已經(jīng)不一致，按照戶籍依據(jù)來確定集體經(jīng)濟組織成員資格或股東資格已經(jīng)面臨現(xiàn)實問題。

長期以來，中國農(nóng)村社區(qū)是作為一個相對封閉的體系而存在，但隨著原來的農(nóng)村社區(qū)融入城市，戶籍改變已經(jīng)使得原來封閉的集體經(jīng)濟組織轉變?yōu)橐粋€具有流動性強的開放組織，股權的繼承轉讓需求逐漸產(chǎn)生。從幾個村的調(diào)查來看，股東類型和股份的分配無疑是在村民充分討論的基礎上形成的，也有利于均衡不同利益相關者之間利益。和一般股份公司不同，這些股份不是股東出資購買獲得，而是依據(jù)股東的村民或某一段時間社員的資格來確定的，獲得的代價很低甚至可以忽略不計。股東的權利和獲得代價是不對等的，由此而增加對股東權利的額外要求，例如股份不能流轉和買賣，即便是繼承也有嚴格的要求，例如只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間進行買賣。這種封閉式的股權結構無疑減少了對企業(yè)經(jīng)理層的壓力，因為不能撤資，也不能變現(xiàn)，股東的權益無法通過資本市場來實現(xiàn)，一人一票制又降低了單個股東的影響力，使得改制公司的治理結構變得復雜和低效。

四、結論和討論

總體而言，村社分離、產(chǎn)權明晰、股份量化、股東參與和管理科學是深化廣州市農(nóng)村集體經(jīng)濟改革的大方向，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是已經(jīng)實施“村改居”地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革的最終目標，村社分離、產(chǎn)權明晰和股份量化是建立現(xiàn)代企業(yè)制度基礎.從廣州市幾個案例村的演進歷程來看，基本上遵循這個發(fā)展方向。但從當前廣州市農(nóng)村社區(qū)股份合作制發(fā)展現(xiàn)狀來看，已經(jīng)面臨諸多制度上的障礙，農(nóng)村土地制度、集體經(jīng)濟組織及其成員缺乏相應的法律界定已經(jīng)成為城鄉(xiāng)社區(qū)股份合作制向公司制轉變的制度上限，只要這些國家制度不發(fā)生改變，集體經(jīng)濟公司化改制就無法徹底進行。

從長期來看，市場需求會使要素轉向最有贏利的用途。隨著經(jīng)濟發(fā)展，城市地區(qū)的農(nóng)村集體建設用地價值會持續(xù)增加，但在集體經(jīng)濟的框架內(nèi)，如果經(jīng)濟組織成員不能達成共識，則他們不能獲得土地的增值收益，這將促使他們?nèi)ジ淖儍?nèi)部分配的契約來達成利用的共識。根據(jù)傳統(tǒng)的產(chǎn)權理論，在產(chǎn)權模糊的集體所有制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村集體企業(yè)的經(jīng)營從長期來看應該是低效的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉型和數(shù)量下降證明了這一點。由于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理結構不同于企業(yè)依照股權結構進行的治理機制，現(xiàn)在也缺乏相應的法律法規(guī)進行有效制約，農(nóng)村社區(qū)股份合作制的股東更多關注與集體經(jīng)濟收益的分配，對內(nèi)部管理層的行為很難進行有效監(jiān)管，尋租和腐敗行為不可避免，不管是從集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，還是從社會角度，集體資產(chǎn)的有效利用將很難保證。

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*本研究得到了廣州市農(nóng)業(yè)局的資助，天河區(qū)農(nóng)林局和荔灣區(qū)農(nóng)業(yè)局以及增城市農(nóng)經(jīng)辦相關同志對調(diào)研進行了大力協(xié)助，在此表示感謝。華南農(nóng)業(yè)大學的研究生莊豐池和呂佳同學參與了調(diào)研及相關資料的整理。

（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院）