美國虛擬貨幣監(jiān)管、消費者保護方面的經(jīng)驗及啟示

張麗

摘要：虛擬貨幣使用越來越廣泛，虛擬貨幣的興起對金融監(jiān)管、消費者和投資者保護等都帶來了挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)主要是源于虛擬貨幣的特性，如其使用過程中的匿名屬性，以及跨境轉(zhuǎn)移的便利性等，要求監(jiān)管機構(gòu)履職時需權(quán)衡考慮其風(fēng)險和收益。文章對美國虛擬貨幣監(jiān)管、消費者保護方面的經(jīng)驗進行了分析，提出對我國的相關(guān)啟示。

關(guān)鍵詞：虛擬貨幣；監(jiān)管；挑戰(zhàn)

一、虛擬貨幣的特性及風(fēng)險：以美國為例

虛擬貨幣的興起對金融監(jiān)管、消費者和投資者保護等都帶來了挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)部分源于虛擬貨幣的特性，如其使用過程中的匿名屬性，以及跨境轉(zhuǎn)移的便利性等。虛擬貨幣使用越來越廣泛，要求監(jiān)管機構(gòu)履職時需權(quán)衡考慮其風(fēng)險和收益。

（一）虛擬貨幣的特性

一是高度匿名屬性。由于轉(zhuǎn)移過程無需個人身份信息（如姓名、社保號等），部分虛擬貨幣比傳統(tǒng)支付系統(tǒng)匿名程度更高。銀行間轉(zhuǎn)移3000美金及以上金額時，應(yīng)獲取雙方姓名、交易等個人信息。而個人使用虛擬貨幣時，交易者自身和第三方都不鑒別個人信息，后續(xù)也就無法追蹤（但是，對于通過第三方（如交易所）進行集中交易的虛擬貨幣，自2011年起要求交易金額在3000元美金及以上的應(yīng)提供個人可識別信息）。對尋求保護個人信息和財務(wù)隱私、買賣非法商品和服務(wù)、或者轉(zhuǎn)移隱匿非法所得的機構(gòu)或個人，虛擬貨幣吸引力非常大。此外，如果虛擬貨幣“兌換者”和“管理者”不收集客戶個人及交易信息，就可能被動陷入洗錢行為。因此，虛擬貨幣無疑給甄別違法行為及違法主體帶來了挑戰(zhàn)。

二是跨境屬性。虛擬貨幣通過互聯(lián)網(wǎng)流轉(zhuǎn)，因此可全球使用、做跨境支付。由于虛擬貨幣體系的跨境屬性，金融監(jiān)管和執(zhí)法部門履行監(jiān)管職能、調(diào)查和起訴跨國犯罪時面臨挑戰(zhàn)。此外，違法者、受害者和證人可能居住在境外，相關(guān)客戶和交易記錄分散在不用的司法管轄區(qū)，執(zhí)法及金融監(jiān)管機構(gòu)難以獲取。再者，虛擬貨幣“兌換者”和“管理者”可能來自法律和監(jiān)管體系薄弱的地區(qū)，一般不太愿意與美國執(zhí)法機構(gòu)合作。

（二）存在的主要風(fēng)險

虛擬貨幣風(fēng)險主要源于虛擬貨幣對洗錢或買賣非法商品和服務(wù)的個人或機構(gòu)都很有吸引力；另一類新風(fēng)險則涉及消費者和投資者保護，主要表現(xiàn)為：一是缺乏銀行參與。虛擬貨幣交易所和錢包供應(yīng)商不是銀行，如果倒閉，不存在如存款保險之類的基金來彌補損失、保護投資者權(quán)益。二是追索權(quán)受限。有些虛擬貨幣錢包供應(yīng)商稱，拒絕對消費者錢包賬戶被冒用的損失負責(zé)。三是價格過度波動。虛擬貨幣價格波動非常迅速，且幅度非常大。四是缺乏損失修復(fù)能力?；谔摂M貨幣的證券對年輕且經(jīng)驗不足的投資者具有吸引力，而這類投資者缺乏風(fēng)險評估經(jīng)

二、美國監(jiān)管機構(gòu)在履行虛擬貨幣監(jiān)管職能方面的職責(zé)

虛擬貨幣并不是由政府發(fā)行的貨幣，與其相關(guān)的業(yè)務(wù)也不通過銀行進行，但與虛擬貨幣相關(guān)的產(chǎn)品和行為給聯(lián)邦金融監(jiān)管部門帶來全新挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要來自于虛擬貨幣本身的特性，如與傳統(tǒng)貨幣相比，虛擬貨幣更易于在全球范圍內(nèi)進行轉(zhuǎn)賬和支付，并且多采用匿名方式進行。

（一）銀行業(yè)審慎監(jiān)管機構(gòu)的有關(guān)職責(zé)

由于美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、全國信用社管理局（NCUA）、貨幣監(jiān)理署（OCC）負有監(jiān)管存款類金融機構(gòu)是否遵守《銀行保密法》和反洗錢相關(guān)規(guī)定的職責(zé)，因此這些監(jiān)管部門也負責(zé)監(jiān)管為虛擬貨幣交易提供開戶等服務(wù)的金融機構(gòu)，確保他們?yōu)樘摂M貨幣提供的金融服務(wù)符合反洗錢法，同時制定了與此相關(guān)的業(yè)務(wù)指引。銀行業(yè)審慎監(jiān)管機構(gòu)主要從以下兩個方面監(jiān)管金融機構(gòu)是否符合《銀行保密法》的規(guī)定：一是是否建立了針對反洗錢的制度框架，以及時識別和報告與反洗錢相關(guān)的異常或可疑行為。二是是否遵守《銀行保密法》關(guān)于交易記錄和報告方面的要求。監(jiān)管機構(gòu)可以通過一系列檢查來糾正金融機構(gòu)在《銀行保密法》和反洗錢上的不合規(guī)行為，也可以采取其他監(jiān)管措施，如對違反規(guī)定的機構(gòu)進行罰款、暫停其某項業(yè)務(wù)資格等。

（二）消費者金融保護局（CFPB）的有關(guān)職責(zé)

CFPB作為美聯(lián)儲下設(shè)的一獨立機構(gòu)，負責(zé)實施聯(lián)邦金融消費者保護法并有權(quán)修改這一法律的具體實施制度，同時承擔(dān)對消費者在使用金融產(chǎn)品和服務(wù)時進行保護的職責(zé)。就監(jiān)管虛擬貨幣而言，CFPB在監(jiān)管虛擬貨幣方面的職責(zé)包括接受和處理消費者的投訴，研究消費者的行為，對公眾普及虛擬貨幣的相關(guān)知識，監(jiān)測這一市場給消費者帶來的風(fēng)險。如根據(jù)多德-弗蘭克法案，CFPB成了消費者投訴數(shù)據(jù)庫。此外，CFPB還通過向消費者提供消費建議，以期提高這一市場的透明度和公允性。

（三）證券交易委員會（SEC）的有關(guān)職責(zé)

SEC負責(zé)監(jiān)管證券市場，并對違反聯(lián)邦證券法的個人和機構(gòu)采取法律行動。SEC致力于保護投資者，維護市場公平、有序、高效，利于資本形成。虛擬貨幣可能會在以下幾個方面給SEC帶來新的挑戰(zhàn)：一是采用虛擬貨幣進行的在證券發(fā)行、銷售和買賣中的欺詐行為是否適用現(xiàn)有法律；二是債券注冊或注冊豁免制度是否適用以虛擬貨幣標(biāo)價的債券；三是以虛擬貨幣標(biāo)價的債券上市的規(guī)定；四是經(jīng)紀交易商同意客戶用虛擬貨幣進行支付，將會帶來反洗錢問題；五是投資顧問推薦投資虛擬貨幣及以其標(biāo)價發(fā)行的債券時，現(xiàn)有法律是否適用；六是經(jīng)紀商持有或開立虛擬貨幣賬戶，如何計算其凈資本指標(biāo)。

（四）商品期貨交易委員會（CFTC）的有關(guān)職責(zé)

FTC的主要任務(wù)是保護金融衍生品市場的使用者和公眾免受欺詐、市場操縱行為、濫用職權(quán)行為和系統(tǒng)性風(fēng)險的侵害。CFTC在監(jiān)管虛擬貨幣方面的職責(zé)取決于虛擬幣是否符合《商品交易法》所定義的商品。若確定出現(xiàn)了以被認定為“商品”的虛擬貨幣為基礎(chǔ)資產(chǎn)或以其進行定價的衍生品，則商品期貨的監(jiān)管規(guī)則就適用于這些衍生品。在這種情況下，CFTC將會對這些產(chǎn)品進行評估以確保其不受市場操縱，將審查擬上市這些產(chǎn)品的交易所的申請，或者將對已經(jīng)上市這些產(chǎn)品的交易所進行檢查。

三、美國監(jiān)管部門對虛擬貨幣采取的監(jiān)管措施

金融監(jiān)管部門已針對虛擬貨幣采取一系列措施，包括制定監(jiān)管指引、評估反洗錢合規(guī)性、調(diào)查相關(guān)違法犯罪行為等。但是，業(yè)已成立的虛擬貨幣監(jiān)管跨部門工作組，尚未充分關(guān)注消費者保護問題，也未將消費者金融保護局（CFPB）納入其中。

（一）規(guī)范反洗錢和證券法合規(guī)行為

全國信用社管理局（NCUA）和證監(jiān)會（SEC）已對虛擬貨幣采取監(jiān)管措施。NCUA對信用社參與的虛擬貨幣活動采取過兩次監(jiān)管行動，分別是：2012年，NCUA在州監(jiān)管部門對信用社一商業(yè)客戶開展審查過程中給予了支持。2013年，NCUA向1家提供比特幣相關(guān)服務(wù)的聯(lián)邦信用社發(fā)出初步風(fēng)險提示函，列舉了NCUA所認為的可能對信用社穩(wěn)健性造成影響的因素。SEC采取措施防范個人或機構(gòu)制造比特幣龐氏騙局欺詐投資者，同時面向投資者發(fā)布風(fēng)險提示函。2013年，美聯(lián)儲在聯(lián)儲理事會和12家地區(qū)行中共享虛擬貨幣相關(guān)信息，同時形成虛擬貨幣通稿，供回應(yīng)媒體之用。

（二）利用跨部門協(xié)作機制強化虛擬貨幣監(jiān)管

聯(lián)邦機構(gòu)在虛擬貨幣方面的協(xié)作包括，建立應(yīng)對虛擬貨幣問題的工作組，提升現(xiàn)有各機構(gòu)間的合作機制，通過非正式渠道分享信息。同時在現(xiàn)有的涉及洗錢、電子犯罪以及數(shù)字經(jīng)濟等議題的工作組內(nèi)討論虛擬貨幣問題。如：聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會（FFIEC）銀行保密法/反洗錢工作組正著手修訂銀行保密法/反洗錢檢查手冊。修訂范圍涉及虛擬貨幣相關(guān)內(nèi)容， 以及一些新設(shè)監(jiān)管要求，如規(guī)定存款類機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對新產(chǎn)品與服務(wù)帶來的洗錢風(fēng)險給予特別關(guān)注并開展風(fēng)險評估。

四、美國虛擬貨幣監(jiān)管未對消費者風(fēng)險予以重視

消費者金融保護局的職責(zé)在于確保消費者擁有及時且易于理解的信息，以便做出負責(zé)的金融交易決定，其戰(zhàn)略目標(biāo)是幫助消費者理解金融交易中的成本風(fēng)險權(quán)衡，向其揭示金融發(fā)展趨勢以及其可能面臨的風(fēng)險。而虛擬貨幣系統(tǒng)提供了一種新的金融交易方式，因此，CFPB應(yīng)當(dāng)是虛擬貨幣監(jiān)管的參與方。然而，出于多方面原因，CFPB在虛擬貨幣跨部門工作組的參與甚少，如，使用虛擬貨幣的個人究竟是投機客還是普通消費者尚不清楚，CFPB也很少收到關(guān)于虛擬貨幣的相關(guān)投訴。此外，出于非法目的使用虛擬貨幣的事件使得洗錢及其他執(zhí)法問題成為關(guān)注要點，現(xiàn)有跨部門工作組的成員單位也多負有洗錢監(jiān)管職責(zé)。然而不斷顯現(xiàn)的消費者風(fēng)險表明，跨部門合作需要將更多重點放在消費者保護方面。同時，若沒有CFPB的參與，這些工作組無法充分利用其專業(yè)知識，CFPB也無法獲取相關(guān)的消費者風(fēng)險信息。

五、對我國的啟示

（一）強化虛擬貨幣反洗錢方面的監(jiān)管

由于虛擬貨幣具有的高度匿名及跨境等屬性，導(dǎo)致相關(guān)交易信息無法正常識別，因此建議借鑒美國宏觀審慎管理機構(gòu)的做法，對為虛擬貨幣交易提供開戶服務(wù)的金融機構(gòu)實行嚴格的反洗錢監(jiān)管，要求金融機構(gòu)建立相應(yīng)的涵蓋虛擬貨幣交易賬戶的反洗錢管理框架，同時確保金融機構(gòu)在符合《反洗錢法》的相關(guān)規(guī)定下，能夠監(jiān)測并有效化解虛擬貨幣可能帶來的風(fēng)險。

（二）構(gòu)建跨部門協(xié)作監(jiān)管機制

構(gòu)建集合人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會及保監(jiān)會、財政部、公安部等機構(gòu)在內(nèi)的跨部門協(xié)作監(jiān)管機制，成立相應(yīng)的工作組，實現(xiàn)對虛擬貨幣的全方位監(jiān)管。工作組應(yīng)定期召開相關(guān)會議研究關(guān)于虛擬貨幣發(fā)展、運行、監(jiān)管、風(fēng)險防范等方面的議題，同時聘請?zhí)摂M貨幣業(yè)內(nèi)人士對虛擬貨幣運營現(xiàn)狀、面臨的法律問題等方面進行重點講解。

（三）注重虛擬貨幣方面金融消費者權(quán)益保護

建議金融消費權(quán)益保護部門將虛擬貨幣情況納入保護范圍，重點開展虛擬貨幣知識宣傳，充分向金融消費者提示虛擬貨幣交易中存在的虛擬貨幣被盜、資金損失等風(fēng)險，同時受理消費者關(guān)于虛擬貨幣方面的投訴，同時積極參與監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，提升跨部門合作效用，確保能夠有效應(yīng)對各類虛擬貨幣問題。

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（作者單位：山東省聊城市陽谷縣中國人民銀行陽谷縣支行）