對(duì)環(huán)境保護(hù)行政許可制度的思考

谷思涵

行政許可制度是現(xiàn)代國家行政管理的重要手段，已被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域，在現(xiàn)代國家行政管理方面起了重要作用。作為其中重要組成部分的環(huán)境行政許可，是指環(huán)境行政執(zhí)法主體依當(dāng)事方申請(qǐng)，就可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生消極影響的開發(fā)建設(shè)或排污行為進(jìn)行審查，并決定是否給予許可的一種具體行政行為。

我國的《行政許可法》于2004年7月1日起施行。這部法律的出臺(tái)，被譽(yù)為我國“政治文明建設(shè)的又一座里程碑”。環(huán)境行政許可根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定確立了一系列重要制度，從環(huán)境行政許可的設(shè)定、實(shí)施以及監(jiān)督與責(zé)任等環(huán)節(jié)對(duì)行政許可進(jìn)行了全面規(guī)范。根據(jù)《行政許可法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律、法規(guī)，2004年7月1日，原國家環(huán)保總局施行了《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》，對(duì)影響公眾環(huán)境權(quán)益的各類建設(shè)項(xiàng)目和專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境審查以及環(huán)境行政許可立法草案，實(shí)行公眾聽證，對(duì)政務(wù)公開透明、公眾監(jiān)督政府、鼓勵(lì)社會(huì)參與起到了重要的推進(jìn)作用。

環(huán)境行政許可制度的實(shí)施，對(duì)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)水平的提高發(fā)揮著重要作用，但是應(yīng)認(rèn)識(shí)到，理想與現(xiàn)實(shí)還存在一定差距，在實(shí)踐中表現(xiàn)出的很多困難如果得不到及時(shí)解決，不僅影響我國的環(huán)保事業(yè)，更會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成不利影響，是與“四位一體”的發(fā)展模式相違背的。

首先需要面對(duì)的困難就是地方政府的價(jià)值取向。地方政府在因公共利益行使公權(quán)力的時(shí)候，難免會(huì)牽涉到各利益群體，在面對(duì)長遠(yuǎn)的、公共的、價(jià)值難以估量的利益和眼前的、可計(jì)算的、甚至可能會(huì)涉及個(gè)人的利益沖突時(shí)，往往難以避免陷入狹隘的發(fā)展觀而選擇實(shí)施對(duì)一時(shí)的地方財(cái)政稅收有利的作為。近年來，我國為克服這種困難先后進(jìn)行了一系列改革，如在官員升遷制度的考核中，“綠色GDP”概念的提出，由以前的單獨(dú)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度到綜合考慮對(duì)生態(tài)造成的影響。2014年5月，習(xí)近平主席指出，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，應(yīng)從當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。新常態(tài)之“新”與“?！?，意味著不同以往且相對(duì)穩(wěn)定，意指經(jīng)濟(jì)增長速度適宜、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)和諧；轉(zhuǎn)入新常態(tài)，意味著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和環(huán)境已經(jīng)或即將發(fā)生諸多重大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長將與過去30多年的高速度基本告別，與傳統(tǒng)的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的粗放增長模式基本告別。這就對(duì)地方政府提出了更高、更新的要求：如果認(rèn)識(shí)不到新常態(tài)下的新趨勢(shì)、新特征、新動(dòng)力，不僅難以適應(yīng)新常態(tài)，更難以把握經(jīng)濟(jì)工作的主動(dòng)權(quán)。強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，一定程度上彌補(bǔ)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)行政許可制度的認(rèn)識(shí)缺陷，加強(qiáng)對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督。

其次，在外部條件良好轉(zhuǎn)變的同時(shí)，我們應(yīng)對(duì)環(huán)境行政許可法律制度的建設(shè)進(jìn)行反省。現(xiàn)行與環(huán)境保護(hù)行政許可有關(guān)的立法大多是在行政審批改革前進(jìn)行的，規(guī)定分散、缺乏系統(tǒng)性，許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)不完善，加之擁有該許可設(shè)定權(quán)的部門也較多，如國務(wù)院、環(huán)保部門、地方立法機(jī)關(guān)等，這就使得行政機(jī)關(guān)及其工作人員自由裁量權(quán)過大，對(duì)是否授予許可可能只依據(jù)習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)、或者私人關(guān)系的好壞，無效、甚至違法的環(huán)境行政許可也便有了生長的土壤。行政許可事項(xiàng)的不明直接導(dǎo)致了有關(guān)規(guī)定的繁瑣，行政相對(duì)人難以清楚各單位對(duì)應(yīng)的職責(zé)，一旦合法權(quán)益受到侵害時(shí)，也難以尋求到及時(shí)的救濟(jì)。在程序設(shè)計(jì)上，信息公開制度的缺乏導(dǎo)致行政行對(duì)人的知情權(quán)難以得到保障。聽證制度的缺乏導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中頒發(fā)與否、變更、廢止許可證或執(zhí)照時(shí)，缺少給予包括申請(qǐng)人在內(nèi)的利害關(guān)系人陳述、申辯、聽取其合理意見的機(jī)會(huì)。這不僅使公眾極易形成對(duì)政府的不信任，客觀上也難以保證對(duì)自然資源開發(fā)利用的合理性和對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。近年來因環(huán)保問題而屢屢爆出的群眾事件再次提醒我們，及時(shí)建立有效的環(huán)境行政許可聽證制度已經(jīng)迫在眉睫。

綜上主客觀因素，對(duì)環(huán)境行政許可行為監(jiān)督的困難性可想而知。在我國，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)有專章列出法律責(zé)任問題，但不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的規(guī)定是不對(duì)等的，往往只規(guī)定了申請(qǐng)人違反許可事項(xiàng)將承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)行政機(jī)關(guān)行政許可過程中的違法行為甚少或者沒有規(guī)定。造成行政機(jī)關(guān)幾乎只享受權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)的局面。這更加助長了濫用許可、不作為許可的行為。

由于環(huán)境行政許可的風(fēng)險(xiǎn)品性、科技背景、利益權(quán)衡等特殊性，導(dǎo)致環(huán)境許可的制度構(gòu)建除需遵循法律保留原則、公平公正原則、信賴保護(hù)原則等行政許可的一般立法原則外，還需遵循預(yù)防、謹(jǐn)慎行事、合理開發(fā)利用、污染者負(fù)擔(dān)等環(huán)境法基本原則?；诃h(huán)境行政許可的這些特殊原則，應(yīng)從以下幾方面對(duì)環(huán)境行政許可制度進(jìn)行建議和設(shè)想。

首先必須加強(qiáng)制度自身的優(yōu)越性，提高立法技術(shù)，明確環(huán)境保護(hù)行政許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)，明確各職能部門的職責(zé)范圍，統(tǒng)一立法精神和立法原則。我國幅員遼闊，地形地貌復(fù)雜，自然資源能源豐富，因此牽一發(fā)而動(dòng)全身，生態(tài)平衡及其脆弱。又由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距極大，不同地區(qū)間人均占地面積也大不相同，因此決不能搞一條線，實(shí)行全國范圍內(nèi)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在進(jìn)行許可條件和標(biāo)準(zhǔn)的劃分時(shí)，可實(shí)行不同級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)，可設(shè)立國家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)為底線，允許各地方在一定范圍內(nèi)上下浮動(dòng)。但在制定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施過程中，應(yīng)注意杜絕出現(xiàn)新的濫用行政權(quán)力行為，避免一些違法行為披上合法外衣。

其次，應(yīng)及時(shí)建立完善完備的環(huán)保行政許可聽證制度，使之既能保證民意的及時(shí)、充分表達(dá)，又能使專家提出科學(xué)、可行的方案，在此基礎(chǔ)上，政府恰如其分的扮演好公共服務(wù)的角色，兼顧眼前與長遠(yuǎn)的公共利益，使我國的環(huán)境行政許可聽證制度成為我國人民民主道路上的一面旗幟?？筛鶕?jù)實(shí)際情況進(jìn)一步擴(kuò)大聽證申請(qǐng)人范圍，同時(shí)培養(yǎng)一批獨(dú)立的、高素質(zhì)的聽證主持人，要求其既能在各方利益糾紛中保持清醒中立的態(tài)度，更要具備專業(yè)的法律知識(shí)，較高的環(huán)境保護(hù)專業(yè)水平，同時(shí)應(yīng)具備一定的行政管理能力。允許聽證形式多樣化，便民化，但行政主體必須保證對(duì)聽證會(huì)有客觀詳實(shí)的記錄。

在公眾參與度方面，隨著教育水平提高的普及和政府政策的積極引導(dǎo)，我國公眾的環(huán)保意識(shí)已經(jīng)有了普遍的提高，民間出現(xiàn)了很多具有影響力的環(huán)保組織，新修訂的法律法規(guī)也允許具備一定條件的環(huán)保組織提起公益訴訟。但應(yīng)提高公眾對(duì)生態(tài)整體性的認(rèn)識(shí)，不能因時(shí)間距離的遠(yuǎn)近而逃避甚至錯(cuò)過對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

隨著對(duì)環(huán)境行政許可制度從內(nèi)容到程序的嚴(yán)密化、科學(xué)化、加強(qiáng)其執(zhí)行力的過程，在逐步建立健全環(huán)境行政許可聽證制度，引導(dǎo)公眾參與既熱情又理智，能從自身周邊關(guān)注到整體生態(tài)的過程中，對(duì)我國環(huán)境行政許可的監(jiān)督力也必然相應(yīng)增強(qiáng)。參照《行政許可法》，盡快完善對(duì)行政主體、行政相對(duì)人及利害關(guān)系人等的權(quán)利義務(wù)分配，使其更加合理對(duì)等。對(duì)行政機(jī)關(guān)或其工作人員因違法亂紀(jì)、徇私舞弊、玩忽職守或嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任作出的行政許可，應(yīng)依法撤銷，并對(duì)相應(yīng)法律責(zé)任作出明確規(guī)定。

自然資源和生態(tài)環(huán)境都是全人類共同的財(cái)富，其不可再生性或脆弱性使人們必須提高認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決避免“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的狹隘的環(huán)保主義。在提高認(rèn)識(shí)水平的基礎(chǔ)上，借助系統(tǒng)、完善、清晰、便民的環(huán)境行政許可制度，相信我國的對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度和水平一定能提高，經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)才能得以更加健康、積極、文明的方向發(fā)展。（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）