協(xié)商民主在基層治理中的一個案例：同德圍公咨委的設(shè)立及運(yùn)行

趙竹茵

政治

協(xié)商民主在基層治理中的一個案例：同德圍公咨委的設(shè)立及運(yùn)行

趙竹茵

同德圍公咨委是在對廣州市同德圍地區(qū)進(jìn)行綜合整治的過程中由政府和群眾合力設(shè)立的民間組織。公咨委的成立促成了零散的民意轉(zhuǎn)化成行政決策，其在運(yùn)行中逐步拓展出信息渠道、協(xié)商平臺、共治主體等職能。公咨委的出現(xiàn)是以問題為導(dǎo)向的社會治理模式創(chuàng)新，是在行政民主領(lǐng)域的一次基層民主實(shí)踐，蘊(yùn)含著以參與為核心的社會治理結(jié)構(gòu)的生成，促進(jìn)了政府從傳統(tǒng)的權(quán)威治理向商議—合作型治理模式的轉(zhuǎn)型。

協(xié)商民主；公咨委；基層治理

協(xié)商民主是指公民通過自由而平等的協(xié)商、對話、討論等方式，參與公共決策和政治生活。①基于對協(xié)商民主的界定，本研究采用案例分析方法，通過對廣州市同德圍地區(qū)綜合整治的觀察，考量對于涉及自身利益的行政決策，當(dāng)?shù)厝罕娙绾螀⑴c決策過程，以及在參與中如何進(jìn)行協(xié)商，并據(jù)此分析同德圍公咨委運(yùn)行的理論意義。

一、同德圍群眾參與地方治理的路徑

同德圍位于廣州市白云區(qū)的西南部。在1994年同德街建制時，規(guī)劃入住人口13萬。到2012年末，常住人口達(dá)12萬，流動人口逾25萬。然而，同德圍的公共資源嚴(yán)重匱乏。截至2012年1月，在同德街3.59平方公里范圍內(nèi)，沒有公立中學(xué)、公立醫(yī)院和公共廁所，出入同德圍只有一條道路。在最近十幾年間，當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c地方治理的過程分為以下幾個階段：

（一）個體性表達(dá)訴求階段

2004年，當(dāng)?shù)氐囊晃弧?0后”居民楊先生寫就上萬字的建言書，痛陳當(dāng)?shù)毓卜?wù)的不足，并提出近百條合理化建議。帶著這份萬言書，楊先生幾乎前往了當(dāng)?shù)厮械恼鞴懿块T：市建委、規(guī)劃局、環(huán)保局、市政局、交警部門、教育局……然而，從現(xiàn)有的資料中，未見相關(guān)部門作出正式回復(fù)。

（二）媒體導(dǎo)向性介入階段

2005年5月，廣州電視臺連續(xù)播出《走進(jìn)同德圍》系列專輯，深度報道了當(dāng)?shù)鼐狡鹊尼t(yī)療、教育以及交通狀況。節(jié)目突出呈現(xiàn)的老城區(qū)拆遷戶居民的心理落差，使“老廣州”、“老荔灣”的本土優(yōu)越感身份符號不斷發(fā)酵，引發(fā)當(dāng)?shù)夭疬w戶居民的情緒激動，使當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤街卫硖岢鼋ㄗh的話語向老城區(qū)拆遷戶居民對“政府遺忘”的控訴進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

（三）公共領(lǐng)域的平等討論

2007年底，《羊城晚報》推出《追蹤同德圍之困》系列報道，并提出限制外地車借道等建議。此后，市長、專家、行政機(jī)關(guān)及當(dāng)?shù)厝罕娫趫蠹埳蠂@同德圍的交通整治展開討論。常務(wù)副市長蘇澤群提出，在南北向、東西向可否增加幾條規(guī)劃路，西灣路能否開拓上內(nèi)環(huán)等路線的交接口。規(guī)劃部門解釋了廣州西北部的地形地貌在同德圍形成交通困境的原因，并介紹了當(dāng)?shù)氐穆肪W(wǎng)布局。相關(guān)專家提出擴(kuò)建上步橋、下挖隧道等建議。當(dāng)?shù)鼐用駰钕壬鷮τ谑召M(fèi)站和隧道的選址、上步橋的擴(kuò)建標(biāo)準(zhǔn)以及公共汽車站的調(diào)整方案提出5條較為具體的建議，并說明了理由。在這次討論中，《羊城晚報》作為平臺，成為信息傳播和公眾交往的媒介和手段。

（四）同德圍公咨委的設(shè)立

2012年1月，在廣州市“兩會”中，政協(xié)委員韓志鵬針對同德圍交通問題作出提案。對此，市長陳建華確定了“同德圍整治要全民參與”的思路。經(jīng)過同德街道辦工作人員與韓志鵬的溝通，雙方?jīng)Q定在“問需于民、問計(jì)于民、問政于民、問效于民”的指導(dǎo)思想下，設(shè)立一個非官方性的組織，使公眾參與滲透到同德圍整治過程。

經(jīng)過同德街道辦逐級上報請示后，市政府同意設(shè)立同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會②。此后，廣州市首個以解決公共問題為目的的民間組織——同德圍公咨委正式誕生。2012年2月23日，公咨委掛牌成立。

公咨委的主任由政協(xié)委員韓志鵬擔(dān)任，秘書長由退休職工李偉庭擔(dān)任，另設(shè)常務(wù)副主任1名，副主任5名，副秘書長2名，常務(wù)委員11人。委員共37人，包括當(dāng)?shù)攸h員代表、企業(yè)代表、村民代表、社區(qū)居民以及相鄰?fù)陆值脑叫銋^(qū)、荔灣區(qū)代表和媒體代表等。其中有8名委員來自于人大、政協(xié)、企業(yè)、媒體，另外29名委員是同德圍街坊。公咨委委員的產(chǎn)生主要由居委會推薦，經(jīng)街道辦上報區(qū)政府予以審批確認(rèn)。

依據(jù)《同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會工作規(guī)則（試行）》，公咨委的主要工作內(nèi)容是“搜集民意、協(xié)調(diào)矛盾、過程監(jiān)督、工作評價”。為了保障公咨委順利開展工作，同德街道辦為其提供了辦公室，并備齊辦公用品。市財(cái)政撥款三萬元作為活動經(jīng)費(fèi)③，存放在同德街道辦的賬戶。

2012年8月，根據(jù)廣州市政府印發(fā)的《同德圍地區(qū)綜合整治工作方案》，同德圍地區(qū)綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)鼐C合整治工作。組長為常務(wù)副市長陳如桂，副組長為另外4名市領(lǐng)導(dǎo)。成員包括市綜治辦、市發(fā)改委等25個成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、檢查、督辦和統(tǒng)計(jì)匯總等工作。辦公室設(shè)在市建委，工作人員由市建委和白云區(qū)政府相關(guān)工作人員組成。

此后，在同德圍整治中，通過領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及公咨委的信息互動，使公咨委嵌入到行政體系之中（見圖1）。領(lǐng)導(dǎo)小組→領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室→同德圍公咨委渠道，是以問題為導(dǎo)向的治理體系，側(cè)重于治理過程的專業(yè)性問題，主要涉及道路規(guī)劃、建設(shè)施工等事項(xiàng)；市政府→區(qū)政府→街道辦→公咨委渠道，是因隸屬關(guān)系而形成的行政體系，側(cè)重于層級性傳遞信息，主要負(fù)責(zé)整治中涉及的治安、維穩(wěn)等事項(xiàng)。公咨委嵌入行政體系，使市政府職能部門的業(yè)務(wù)整治與基層政府的綜合整治實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。

圖1　公咨委嵌入行政體系格局

二、同德圍公咨委的基本運(yùn)行模式

公咨委在運(yùn)行中，主要發(fā)揮了信息渠道、協(xié)商平臺及作為治理主體化解社會矛盾的功能。

（一）信息渠道

公咨委成立后，通過座談會、廣場大會、問卷、網(wǎng)站、微博等多種形式征詢公眾意見。在2012年3月召開的群眾意見征集大會④上，公咨委發(fā)放了2000份調(diào)查問卷，當(dāng)?shù)鼐用?、退休工程師何世江提出，為改善?dāng)?shù)啬媳蓖ㄐ袉栴}，應(yīng)沿石井河建設(shè)一座高架橋。在公咨委成立25天內(nèi)，共收集群眾意見1029條，李偉庭將其歸納為城建、治安、教育、交通、醫(yī)療等5類、共12條意見。

針對公咨委提出的12條群眾意見，廣州市政府制定了以建設(shè)“幸福同德圍”為宗旨的“9+1”重點(diǎn)整治項(xiàng)目，其中的“9”是指地鐵八號線北延段地質(zhì)勘探工程等9項(xiàng)民生工程，“1”是南北高架橋工程。白云區(qū)政府提出了旨在發(fā)展同德圍的“1+9”工程，“1”是田心村城中村改造，“9”包括橫滘商業(yè)步行街修復(fù)等促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的項(xiàng)目。

總體上看，在群眾意見轉(zhuǎn)化成市、區(qū)兩級政府的治理項(xiàng)目的過程中，公咨委發(fā)揮了樞紐作用：一是在群眾意見中梳理出“公意”，將1029條群眾意見歸納為12條意見；二是將12條“公意”提交到行政體系，促成政府反饋輸出20項(xiàng)治理方案。

（二）協(xié)商平臺

公咨委在群眾和政府之間發(fā)揮信息交換功能，作為協(xié)商平臺，實(shí)現(xiàn)了群眾意見和行政決策的互相滲透并達(dá)成共識。其中較有代表性的事件包括：

1.南北高架橋方案制定。圍繞著高架橋的修建，公咨委作為協(xié)商平臺，促成了群眾與政府部門對建設(shè)方案進(jìn)行了多次協(xié)商，討論了多個建設(shè)方案。一是西線方案。由于專家提出該方案會影響石井河沿岸的生態(tài)環(huán)境且拆遷困難較大，加之附近業(yè)主強(qiáng)烈反對，方案未能通過。二是東線方案。由于噪音原因，沿線的唐寧花園業(yè)主強(qiáng)烈反對并集體信訪。市建委通過對施工材料、施工距離等問題進(jìn)行解釋，逐步取得群眾理解。三是沿鐵路方案。由于設(shè)計(jì)單位提出拆遷壓力、工程費(fèi)用、實(shí)施效果等諸多不利因素，方案未獲通過。

由于各方分歧較大，高架橋方案的通過一度陷入僵局。公咨委堅(jiān)持從公共利益角度，說服部分群眾在局部利益上作出讓步，并要求政府部門針對群眾意見調(diào)整建設(shè)方案。在公咨委的努力下。政府與群眾沒有因身份差異產(chǎn)生對抗，而是在公咨委的銜接中，實(shí)現(xiàn)了群眾意見和行政決策互相滲透，施工方案與群眾意見的分歧逐漸減少。2012年9月，建設(shè)部門重新制定的南北高架橋方案進(jìn)行了公示。公示期滿，沒有反對意見。此后，高架橋進(jìn)入施工階段。

2.暫緩打通規(guī)劃路。打通規(guī)劃路是指有關(guān)部門計(jì)劃在橫滘二路向西打通一條路直通增槎路。群眾認(rèn)為即將打通的這條路的噪音將影響沿線居民的生活，于是向公咨委表達(dá)了反對修路的意見。為此，公咨委召開了座談會，經(jīng)過討論分析后向有關(guān)部門反映群眾意見，并提出：如果新建道路的噪音嚴(yán)重，將引起周圍群眾不滿，容易引發(fā)大規(guī)模上訪事件；此外，西槎、增槎路都擁堵嚴(yán)重，將兩個地段連接可能導(dǎo)致?lián)矶录又?。為此，市有關(guān)部門對規(guī)劃路工程重新調(diào)研，作出了暫緩打通規(guī)劃路的決定。

3.地鐵鵝掌坦站的二次落地。地鐵8號線北延段鵝掌坦站，由于征地問題未能達(dá)成協(xié)議。為了不影響建設(shè)速度，施工部門決定放棄在此設(shè)站。附近居民得知此事后，向公咨委表達(dá)反對意見，要求地鐵在此處設(shè)置站點(diǎn)。經(jīng)過調(diào)查，附近常住人口較多，其中很多是地鐵建設(shè)的拆遷戶，撤除站點(diǎn)不僅會給群眾帶來不便，而且將嚴(yán)重傷害拆遷戶居民的感情。于是，公咨委與有關(guān)部門交涉、向媒體反映群眾意見。2012年12月，在同德圍地區(qū)綜合整治工作座談會上，陳建華市長決定將地鐵站點(diǎn)重新設(shè)置回到鵝掌坦。

（三）治理主體

公咨委在運(yùn)行中，深度介入了當(dāng)?shù)氐膸状尉S穩(wěn)工作，避免了集體維權(quán)事件的擴(kuò)大化。通過維穩(wěn)活動，公咨委逐步發(fā)展成具有獨(dú)立性的地方治理主體。

1.南德變電站集體上訪事件。南德變電站計(jì)劃修建在同德圍，但是由于不滿用電規(guī)劃、擔(dān)心電磁波輻射等原因，附近居民強(qiáng)烈反對施工，并持續(xù)集體上訪。對此，公咨委勸導(dǎo)居民從公共利益出發(fā)，配合變電站建設(shè)，公咨委向群眾解釋：政府的整治工作是一項(xiàng)總體的、宏觀的工程，必然需要部分群體在局部利益上讓步，而這種讓步從長遠(yuǎn)來看會帶來更加持久的公共效益，這些公共效益最終將回饋到作出讓步的群體。隨著公咨委的宣傳和解釋，群眾逐步同意修建變電站。在各方努力下，南德變電站于2012年11月底順利進(jìn)場施工。

2.海防街居民阻礙施工事件。在南北高架橋施工中，附近海防街的部分居民反對施工，導(dǎo)致中途停工。居民和施工項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人分別向公咨委反映情況。公咨委召集居民代表和施工方進(jìn)行座談協(xié)調(diào)。在座談會上，政府代表表示理解街坊的訴求，愿意修改施工圖紙，居民原本強(qiáng)硬的態(tài)度也有了改變。公咨委提議，施工方修改工程圖紙滿足群眾的部分訴求。此后，施工方將橋墩向外挪動，為附近的居民安裝隔音窗，聘請鑒定機(jī)構(gòu)對房屋進(jìn)行鑒定。最終，工程在停工兩個月后順利復(fù)工。

在上述兩次維穩(wěn)事件中，居民與政府部門發(fā)生爭議后，雙方均要求公咨委介入處理，表明公咨委的獨(dú)立性、中立性已經(jīng)在民間、權(quán)力體系得到雙重認(rèn)可。從基層治理來看，公咨委參與的事態(tài)解決活動，與主要依靠行政手段的維穩(wěn)工作目的一致。但是，由于公咨委的草根色彩，其意見較為容易被群眾接受，通過公咨委委員的溝通，群眾愿意相信并理解行政機(jī)關(guān)的“公益”目的，這恰好化解了行政運(yùn)行中“官民”之間的張力，使其中隱含著的“對抗”逐步走向“對話”。

三、同德圍公咨委蘊(yùn)含的協(xié)商民主要素

公咨委嵌入到行政體系后，提升了群眾參與地方治理的深度和廣度，民主和協(xié)商的要素貫穿在公咨委的各項(xiàng)職能之中。

（一）民主要素

根據(jù)協(xié)商民主的內(nèi)容，“民主”意味著公共決策必須經(jīng)過所有受到影響的公民或其代表者的參與而達(dá)成。在公咨委發(fā)揮信息渠道作用時，充分地體現(xiàn)了民主的參與要素。

公咨委的成立，首先實(shí)現(xiàn)了參與地方治理的群眾數(shù)量增加。在群眾自發(fā)表達(dá)意見階段，參與群眾數(shù)量有限；而公咨委成立后，面向全體居民開放，增加了參與人數(shù)。其次，實(shí)現(xiàn)了群眾參與的有序化。在公咨委成立前，群眾通過零散、隨機(jī)的方式表達(dá)意見；公咨委設(shè)立后與領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建立了長效互動機(jī)制，使群眾參與走向制度化；公咨委對群眾意見的提煉和歸納，實(shí)現(xiàn)了公共意見表達(dá)的規(guī)范化。第三，增強(qiáng)了群眾參與的實(shí)效性。公咨委促成了群眾意見轉(zhuǎn)化為20項(xiàng)行政決策，提高了民主的質(zhì)量。

（二）協(xié)商要素

協(xié)商民主中的協(xié)商，意味著公共決策的過程是以討論的方式進(jìn)行的。公咨委在運(yùn)行中，作為銜接政府與群眾對話的平臺，不僅促成群眾內(nèi)部關(guān)于公共治理的有序討論，而且在外部實(shí)現(xiàn)了群眾與政府之間的有效討論。

首先，在收集民意過程中，公咨委促成群眾內(nèi)部關(guān)于公共治理的協(xié)商。公咨委召開的“千人大會”，是當(dāng)?shù)鼐用窬凸仓卫硐嚓P(guān)問題的討論大會。公咨委整理出的12條群眾意見，是群眾內(nèi)部的協(xié)商結(jié)果。其次，公咨委促成了群眾和政府部門之間就行政決策的協(xié)商，較為集中地體現(xiàn)在南北高架橋方案的制定、暫緩打通規(guī)劃路以及鵝掌坦地鐵站二次落地等事件中。第三，公咨委的治理手段，主要是采取協(xié)商方式。公咨委主要采取與群眾協(xié)商、討論等“柔性”手段，介入阻礙施工、集體上訪等維穩(wěn)事件?？梢?，由公咨委進(jìn)行社會治理，既是在治理主體方面的創(chuàng)新，也是在治理手段上的突破。

四、同德圍公咨委運(yùn)行的意義

公咨委的成立促成了零散的民意轉(zhuǎn)化成行政決策，其在運(yùn)行中逐步拓展出信息渠道、協(xié)商平臺、共治主體等職能。從總體上來看，同德圍公咨委的運(yùn)行具有以下意義：

（一）以問題為導(dǎo)向的社會治理模式創(chuàng)新

公咨委的運(yùn)行，將公共話題引向公共治理的具體問題，在一定程度上消解了在群眾與政府間演化出大規(guī)模社會沖突的動力；通過對具體問題的解決，為治理者通過深化改革提升社會治理能力、改善社會治理狀況爭取了有效時間。

公咨委的成立，為楊先生等人的個人意見確定了與行政部門的對接口。公咨委所推廣的協(xié)商，允許個人或群體從其他人從未考慮或想到的立場、境遇、位置等方面描述“事情看起來如何”。⑤通過每一個看似有些偏頗的觀點(diǎn)的集體呈現(xiàn)，在一定程度上揭示私人的偏好，推動或鼓勵一種為需求或要求進(jìn)行正當(dāng)性辯護(hù)的特殊模式⑥，避免了拆遷戶居民等特定群體因身份、地位失落感的擴(kuò)散，因公共話語的迷失而引發(fā)的社會沖突。

（二）在基層民主中的行政民主途徑

在基于商議性決策程度高低、是否依據(jù)選舉產(chǎn)生競爭化政府兩個標(biāo)準(zhǔn)所區(qū)分的民主類型中，A是理想的民主途徑，B是行政民主類型，C是一般意義上的民主類型，D是專制類型。（見表1）同德圍公咨委對應(yīng)于B（行政民主類型），側(cè)重在行政權(quán)力的運(yùn)行過程中體現(xiàn)民意、反映民意、滿足民意。

表1　與協(xié)商民主相關(guān)的民主類型⑦

同德圍公咨委的設(shè)立是一次以行政權(quán)力的運(yùn)行作為切入點(diǎn)的基層民主建設(shè)破題實(shí)踐。它深度關(guān)懷了具有較強(qiáng)的獨(dú)立性的行政權(quán)力運(yùn)行過程，以務(wù)實(shí)的態(tài)度將群眾的意見轉(zhuǎn)化成了行政決策，在行政決策的形成過程中充分地貫徹了對話、協(xié)商等民主元素。這種行政模式的民主實(shí)踐，在原有制度的框架內(nèi)進(jìn)行技術(shù)層面的改良，通過功能調(diào)整緩釋了民眾政治參與導(dǎo)致的壓力。⑧

（三）以參與為核心的社會治理結(jié)構(gòu)的生成

在公咨委的運(yùn)行中，公民深度參與到政治活動的具體方面——行政權(quán)力的運(yùn)行中，以多種形式對行政權(quán)力的運(yùn)行施加影響，促成了以參與為核心的社會治理結(jié)構(gòu)的生成。

在公咨委運(yùn)行中，群眾參與的程度呈現(xiàn)上升趨勢。在發(fā)揮信息渠道作用中，群眾意見單向傳遞給政府，參與程度相對有限；在協(xié)商平臺職能中，群眾與政府之間雙向互動，實(shí)現(xiàn)了群眾對于公共治理的全面參與；在公咨委作為治理主體介入維穩(wěn)工作時，群眾全面參與到地方治理中，群眾實(shí)現(xiàn)了從治理對象向治理主體的轉(zhuǎn)化。整體來看，公咨委從部分群眾利益的代表，逐步轉(zhuǎn)化成全體居民利益的代表，最終發(fā)展成為公共利益的代表，顯示出在地方政府和當(dāng)?shù)厝罕姷墓餐?，公咨委對于個體利益、局部利益、團(tuán)體利益呈現(xiàn)出一定的超越性；同時，這也意味著，在地方政府和群眾共同努力下，當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤街卫淼膮⑴c實(shí)現(xiàn)了從量變到質(zhì)變的提升。

（四）政府從權(quán)威治理向商議—合作的轉(zhuǎn)型

政治現(xiàn)代化的一個重要內(nèi)涵，是治理模式從權(quán)威化向民主化轉(zhuǎn)型。⑨公咨委推行的商議—合作，在國家與民眾關(guān)系領(lǐng)域，降低了國家的強(qiáng)權(quán)色彩，實(shí)現(xiàn)了治理主體的多元化；同時，公咨委嵌入行政體系，促進(jìn)了權(quán)力體系內(nèi)部的民主化轉(zhuǎn)型。

1.國家與民眾關(guān)系領(lǐng)域。在傳統(tǒng)的權(quán)威體系中，國家與群眾是治理主體與對象的關(guān)系，權(quán)力通過自上而下的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)“行政管理”。公共事務(wù)是國家層面的內(nèi)容，是公權(quán)力的指向?qū)ο?，群眾無法主動參與公共治理。而在同德圍治理中，國家與民眾的關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，群眾提升成為與國家地位平等的治理主體，二者可進(jìn)行雙向的互動、協(xié)商，公共事務(wù)成為國家和群眾共同面向的內(nèi)容。對比可見，在同德圍治理中，人（群眾）的地位提升，事（公共事務(wù)）的層次下沉，治理主體呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢，國家與民眾的關(guān)系從權(quán)威化的行政管理方式向民主化的對話、協(xié)商方式進(jìn)行了轉(zhuǎn)型。

2.權(quán)力體系內(nèi)部。當(dāng)前，權(quán)力體系內(nèi)部科層制度承擔(dān)越來越多的治理功能，不堪重負(fù)；一統(tǒng)觀念制度受到多元社會的碰撞挑戰(zhàn)，難以為繼。在同德圍治理中，行政體系內(nèi)與公咨委的對接，為上述困境尋找到了一定的出路。首先，權(quán)力體系內(nèi)部主動作出扁平化調(diào)整。通過同德圍整治領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，市領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)政府以及市政府的職能部門統(tǒng)一在領(lǐng)導(dǎo)小組中。這種在公權(quán)力范圍內(nèi)的治理主體一體化、扁平化結(jié)構(gòu)調(diào)整，在一定程度上避免了科層化帶來的信息流傳不暢。同時，隨著公咨委嵌入行政體系，社會力量成為地方治理的主體，在實(shí)現(xiàn)治理主體多元化的同時，也實(shí)現(xiàn)了權(quán)力體系的開放性，避免了治理主體一統(tǒng)化的弊端。

整體來看，隨著社會的進(jìn)步，在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，層級化的和以規(guī)則為基礎(chǔ)的管理假設(shè)，以及在公共服務(wù)領(lǐng)域之外，通過公務(wù)員的權(quán)威來執(zhí)行和實(shí)施法規(guī)的假設(shè)已經(jīng)不能適應(yīng)日益復(fù)雜的社會現(xiàn)象。⑩完全依據(jù)權(quán)力體系的內(nèi)部運(yùn)作活動，復(fù)雜的、多樣性的社會問題不能得到足夠的重視，不同群體的利益不能獲得同等程度的關(guān)照。由群眾代表組成的公咨委的設(shè)立和運(yùn)行，對于在基層治理中推進(jìn)和落實(shí)協(xié)商民主，以及拓展群眾參與公共決策的深度和廣度，具有較為顯著的標(biāo)本性意義。

注釋：

①［美］約翰·S·德雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，中央編譯出版社2006年版，總序第1頁。

②同德圍公咨委成立時，名為“同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會”，簡稱“咨監(jiān)委”；在2015年，更名為“同德圍公眾咨詢監(jiān)督委員會”，簡稱“公咨委”。本文中如無特別說明，“咨監(jiān)委”、“公咨委”通用。

③市政府后來又追加經(jīng)費(fèi)五萬元。

④由于參會群眾較多，這次會議日后被稱為“千人大會”。

⑤⑥［美］詹姆斯·D·費(fèi)倫：《作為討論的協(xié)商》，見［美］約·埃爾斯特：《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，中央編譯出版社2009年版，第54、46頁。

⑦⑧景躍進(jìn)：《行政民主：意義與局限——溫嶺“民主懇談會”的啟示》，《浙江社會科學(xué)》2003年第1期。

⑨何增科：《政治治理現(xiàn)代化與政府治理改革》，《行政科學(xué)論壇》2014年第2期。

⑩［美］彼得斯：《變動環(huán)境中的治理》，轉(zhuǎn)引自李明強(qiáng)、王一方：《多中心治理：內(nèi)涵、邏輯和結(jié)構(gòu)》，《中共四川省委省級機(jī)關(guān)黨校學(xué)報》2013年第6期。

（責(zé)任編輯劉龍伏）

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A

1003-854X（2015）11-0067-04

趙竹茵，女，1979年生，黑龍江伊春人，法學(xué)博士，廣州市社會科學(xué)院政治法律研究所，廣東廣州，510410。