土地利用總體規(guī)劃中公眾參與現(xiàn)狀及對策研究

何動林

（貴州省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局測繪院，貴州 貴陽550018）

土地利用總體規(guī)劃是在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟(jì)條件以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施[1]。土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地相關(guān)法律的重要方式，是土地用途管制的依據(jù)，是國家意志的體現(xiàn)。其關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬戶，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會等廣泛領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的綜合性和實(shí)踐性。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治的進(jìn)步，公眾參與逐步受到黨和政府的重視，人們的公眾意識也日益提高[2]。土地利用總體規(guī)劃作為一種公共產(chǎn)品，在公共管理思想范疇內(nèi)引入公眾參與理念。對于土地利用總體規(guī)劃中的公眾參與情況如何，本文將進(jìn)行進(jìn)一步的研究與探索。

1 公眾參與的內(nèi)涵

公眾參與源于古希臘的直接民主模式，是一種公民權(quán)利的運(yùn)用與再分配。使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動中無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計(jì)劃地被列入考慮[3]。因此，公眾參與就是在社會分層、公眾需求多元化、利益集團(tuán)介入的情況下采取的一種協(xié)調(diào)對策，公眾參與反映的是一種基層群眾被賦權(quán)的過程。

因此，筆者認(rèn)為土地利用總體規(guī)劃公眾參與指基層公眾被賦權(quán)（參與權(quán)、知情權(quán)等），參與到土地利用總體規(guī)劃的調(diào)查、討論、編制、公布、實(shí)施的過程中，使土地利用總體規(guī)劃切實(shí)體現(xiàn)廣大人民群眾的利益要求，更加符合實(shí)際情況，提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)范性的過程。

2 公眾參與土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)狀

公眾參與土地利用總體規(guī)劃，對于切實(shí)保障公眾的土地利益和構(gòu)建完善的土地規(guī)劃制度，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。在最近一輪土地利用總體規(guī)劃過程中，多部門的參與已經(jīng)得到了充分的體現(xiàn)，社會參與的成分已經(jīng)相當(dāng)明顯，起到的作用也是比較突出的。但是，還存在一定的不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 公眾參與度不高，部分公眾參與意識淡薄

事實(shí)證明，在土地利用總體規(guī)劃制定、實(shí)施的過程中，存在一定程度的公眾參與。但是相對于英國等其他國家來說，表現(xiàn)為公眾參與不具有代表性、公眾參與度不高、部分公眾參與意識淡薄。很大一部分公眾不知道或不清楚規(guī)劃會對其自身或社會造成什么樣的影響。比如在土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施階段，大部分公眾一般不會主動參與到土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施程序中。只有在自身的切實(shí)利益受到侵害時才會向相關(guān)部門反映問題或提起訴訟。

2.2 法律制度不完善

就我國現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》可以說從規(guī)劃編制到規(guī)劃管理幾乎都沒有涉及公眾參與問題。土地規(guī)劃中的公眾參與制度松散，管理體制落后。雖然法律中也規(guī)定了公眾參與是土地規(guī)劃制定生效的程序之一，但法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，對現(xiàn)實(shí)的操作性不強(qiáng)。毫無疑問，這使得公眾參與沒有具備完善的法律依據(jù)[4]。因而，使公眾參與沒有堅(jiān)實(shí)的法律保障，存在“浮于表面”或者“不接地氣”的現(xiàn)象。

2.3 公眾參與的滯后性

在土地利用總體規(guī)劃的編制過程中，存在某些規(guī)劃編制單位聽取公眾意見存在一定的滯后性。公眾意見的收集往往是在決策之后，而不是決策之前。這就在一定程度上導(dǎo)致公眾意見成了決策的后期補(bǔ)充。使收集聽取公眾意見成了“走過場”。

3 公眾參與土地利用總體規(guī)劃對策

3.1 提高公眾參與意識

土地利用總體規(guī)劃是一種社會產(chǎn)品，涉及到區(qū)域內(nèi)居民的日常生活和切身利益。對于公眾本身來說，要摒棄“規(guī)劃是政府的事，群眾參不參與無所謂”的思想，積極轉(zhuǎn)變觀念，真正實(shí)現(xiàn)從“臣民意識”到“公民意識”的轉(zhuǎn)變[5]，維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)利，積極地參與到土地利用總體規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)中。對于政府來講，積極對公眾進(jìn)行宣傳和教育，使他們了解公眾參與土地利用總體規(guī)劃的重要性及其積極意義，并培養(yǎng)其參與的主動性、積極性，從而提高公眾參與意識。

3.2 建立土地利用總體規(guī)劃公眾參與相關(guān)法律與制度

我國憲法己經(jīng)賦予了公民管理國家事務(wù)的權(quán)利，因此還應(yīng)制定專門的有關(guān)公眾參與權(quán)利義務(wù)的法規(guī)和制度，確立公眾參與的原則和地位，規(guī)定公眾參與的法律效力、權(quán)利與義務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)和組織、方式和程序以及領(lǐng)域和范圍[6]。真正使公眾參與土地利用總體規(guī)劃有法可依、有法必依。通過制度和法律保障使公眾參與規(guī)劃的權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)，從而促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃的民主化的進(jìn)程。

3.3 保證公眾參與的時效性

地方職能部門要重視土地利用總體規(guī)劃過程中公眾參與的時效性，既要保證公眾在正確的時間參與，又要保證合理的公眾意見能被規(guī)劃編制單位吸取，應(yīng)用到所編制的規(guī)劃中。力求做到公眾參與不流于形式，注重公眾參與效果。

［1］王萬茂,韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].中國農(nóng)業(yè)出版社,2002.

［2］程琴,郝晉珉,張富剛,楊君.土地利用總體規(guī)劃的公眾參與研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2005(7).

［3］黨秀云.論公共管理中的公民參與[J].中國行政管理,2003(10).

［4］羅旦.土地利用規(guī)劃中的公眾參與制度研究[D].中南林業(yè)科技大學(xué),2013.

［5］王璐,朱迎松.國內(nèi)土地利用規(guī)劃中公眾參與的研究進(jìn)展與展望[J].國土資源科技管理,2012(29).

［6］劉志堅(jiān).土地利用規(guī)劃的公眾參與研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué),2007.