楊團：社會自組織的力量、就像地火在運行

徐會壇

中央做不到的事情，地方有可能做到；整體做不到的事情，某個局部可能做得到。關(guān)鍵是要有多元化的社會生態(tài)，也就是說，不要只寄希望于政府，而應(yīng)該寄托于社會，寄托于社會協(xié)治

社會組織存量改革的突破口在人事

《中國慈善家》：黨的十八屆三中全會明確提出“創(chuàng)新社會治理體制”。這說明黨和政府對社會力量、對公益力量的認識在深化？

楊團：這得從兩個角度說。第一個角度是社會變了，過去幾億老百姓就跟幾億塊木頭似的，從“印把子”到“錢柜子”都抓在政府手里；但今天老百姓可以自主去找活路、去建企業(yè)、去掙錢，人與人之間的獨立性大大增強，不那么聽政府管了。在這樣的情況下，社會怎么治理？所以，社會治理提出的一個原因，是現(xiàn)在的社會比過去難于治理了。

第二個角度，治理不是管理，它不是自上而下的，而是大家比較平等的，用一種網(wǎng)絡(luò)的方式相互溝通、相互認同。但是，對于社會力量，黨和政府還是有收有放，意思是對覺得不會出問題的組織就放，但是對于覺得非抓著不放的組織，例如境外非營利組織，就收。有放有收，分類管理，這是黨和政府現(xiàn)在的基本戰(zhàn)略。

《中國慈善家》：在這個背景下，你提出了“社會協(xié)治”的概念。這包含你對社會與政府關(guān)系怎樣的思考？

楊團：受到費孝通先生“差序格局”理論的啟發(fā)，我曾經(jīng)畫過一個圖。在圖的中央是黨和政府，這個中央外面有幾個圈：第一個圈是參加政治協(xié)商會議的八大群團，包括工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、工商聯(lián)等，以及在行政級別、人事編制和財政供給方面的管理與這八大群團差不多的紅會、殘聯(lián)等免予社團登記的組織；第二圈是公益性事業(yè)單位，他們中相當(dāng)大的部分登記了事業(yè)法人；第三圈是青基會、兒基會、扶貧基金會等“中國”字頭的基金會，它們都是有政府或工、青、婦等機構(gòu)背景的正式登記注冊了的組織；第四圈是沒有這些背景但正式登記注冊了的民間組織；第五圈是沒有正式注冊登記但有組織形態(tài)的民間組織；最外圈完全向社會發(fā)散，是群眾自發(fā)、自組織的既沒有登記注冊也沒有組織形態(tài)的組織、網(wǎng)絡(luò)，包括微信群、互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)等。

我們要承認社會本來就是一圈一圈的，社會組織與政府的關(guān)系是有差序的，越里面的組織與黨和政府的關(guān)系越近，反之關(guān)系越遠，但社會面越廣、自主意識越強。

《中國慈善家》：關(guān)于社會組織在社會治理中的地位和作用，比較流行的提法是“社會共治”，而你卻提出了“社會協(xié)治”，你另辟蹊徑的原因是什么？

楊團：在今天的形勢下，最重要的還是處理好與黨和政府而非市場的關(guān)系。這是中國社會力量崛起的獨特性。

一些人跟我講，黨都提“社會協(xié)同”了，你卻非得說“社會協(xié)治”，這是落后。我說，黨提出的“社會協(xié)同”，照我的理解，黨是要社會協(xié)同黨的領(lǐng)導(dǎo)，要的就是“協(xié)治”，而非“共治”。所以，我提出“社會協(xié)治”的概念是從現(xiàn)實出發(fā)，現(xiàn)實就是在一黨專政的情況下，黨一定是核心，然后希望你能夠起到一定幫助和支持的作用。

剛才我畫了一個差序格局圖，社會協(xié)治承認這個圖中的每一個圈都有差異，但每一個圈又有可能幫助或支持最鄰近的那一圈，形成合作關(guān)系。承認這個現(xiàn)實，能夠幫助社會組織把位置擺得比較合適，爭取到更大的空間，發(fā)揮更大的作用。硬碰硬一點作用沒有。

《中國慈善家》：按照社會協(xié)治模式，社會組織該如何發(fā)揮作用？

楊團：我說的協(xié)治不是黨和政府說做什么就做什么，而是社會組織根據(jù)自己的判斷去理解、去幫助和去支持黨和政府。具體來說，比如慈善法。2014年2月，我們知道說中央把慈善法放在一類立法規(guī)劃里了。當(dāng)時我就非常著急，擔(dān)心出來一個“惡法”，因為覺得政府層面對于很多慈善的基本概念都還沒搞清楚。所以，從2014年3月開始，我們就自發(fā)開始組織了一系列研討，草擬了五個民間版本的慈善法。2014年12月底，我們又召開了這五個民間版本《慈善法》的研討會。可以說，我們用各種方式嘗試影響和引導(dǎo)慈善法的立法工作。后來看到今年3月的那個版本已經(jīng)吸收了民間版本大約70%的內(nèi)容，相當(dāng)不錯。我原來對慈善法一直是極其悲觀的，但是這次（民間力量）組織起來推動慈善法立法讓我覺得有信心了。這樣的話，今年10月將提請全國人大常委會審議的版本應(yīng)該問題不大。

《中國慈善家》：你說過，社會協(xié)治需要國家大力發(fā)展社會組織，進行社會組織的存量改革，釋放過多的行政權(quán)力，讓多樣化的社會生態(tài)有自由生長的空間。但是，這一改革背后牽涉到復(fù)雜的既得利益體系，你認為突破口在哪里？

楊團：人事。行政級別和事業(yè)編制這兩塊都算人事，它們改革了，基本問題就可以消除了。這個東西要說改不容易，也不好改，因為一些有政府背景的組織自己不愿意，它們現(xiàn)在下去接觸的都是政府單位，和政府合作起來比較方便，待遇也好，另外它們的領(lǐng)導(dǎo)有司局級頭銜，退休后別有意義。但是，我覺得可以逐漸弱化，比如最簡單的一個辦法就是，編制以前有的保留，但以后即使有人調(diào)走了、缺編了也不再增補。行政級別也可以，原來有級別的退休后還保留，但是今后再進的新人一律沒有級別。這樣逐漸過渡，最后就全沒有級別、沒有編制了。

改革很困難，可改革早就悄悄開始了，表現(xiàn)在“中國”字頭的那些基金會的改革上。中國扶貧基金會就已經(jīng)在人事上改了，取消了原有的政府行政級別和國家事業(yè)編制，就是說誰是司長級、誰是處長級這一套沒有了。

現(xiàn)在社會自組織的力量就像地火在運行，

而且越來越強大

《中國慈善家》：政府購買社會組織服務(wù)應(yīng)該是今后一個長時期的重要社會政策。對此，你曾提醒：“由于管理和政策跟不上現(xiàn)實發(fā)展，已經(jīng)出現(xiàn)了一些不好的苗頭，所以，2015年的政府購買工作將面臨管理必須上臺階的挑戰(zhàn)?！闭埦唧w講講，這些“不好的苗頭”包括哪些？

楊團：不是苗頭了，問題已經(jīng)很清晰。最大的問題是政府購買社會組織服務(wù)的政策目標與實際操作的目標不一致。政府購買社會組織服務(wù)政策帶有改革的目標，就是政府不應(yīng)該是一個大政府，不應(yīng)該所有事都自己攬著，而應(yīng)該把只要能夠交給社會去做的就統(tǒng)統(tǒng)交給社會去做。endprint

在實際操作中，政府購買社會組織服務(wù)的目標就變成了完成上級政府下達的一項任務(wù)。一方面，這導(dǎo)致缺乏清晰的梳理和整體的規(guī)劃，只是隨機地從財政中拿出一些錢來，然后讓下邊報內(nèi)容。另一個問題是不透明化，在挑選社會組織的時候不是用公開透明、統(tǒng)一的原則去選擇，而是選擇自己喜歡的、與自己最靠近的機構(gòu)。這樣一來，所謂的政府購買社會組織服務(wù)就變成了一種公開的內(nèi)部游戲。

這些交易背后一定會有金錢或者其他方面的腐敗，應(yīng)該專門打擊?，F(xiàn)在的困難是，這個問題帶有整體性，但是又還沒有提到腐敗治理的位置上。應(yīng)該抓一些招投標額比較大的案例，了解它背后的情況。

《中國慈善家》： 2014年，財政部、民政部、國家工商總局聯(lián)合制定了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，明確要求建立綜合性評價機制和第三方評估。第三方評估的作用怎樣？

楊團：第三方評估沒有真正到位。說得刻薄一點，政府購買社會組織服務(wù)是一項討好社會組織的政策，不是真正遵循政治體制改革的思路出臺的。它的整體設(shè)計都有問題，光“購買”根本不能概括政府與社會的關(guān)系，本來很有體系化的，除了購買，還有委托、特許等，現(xiàn)在光用“購買”這個詞概括，就是不對的，完全沒有協(xié)治的概念，而是雇傭的概念。在這樣的情況下，第三方評估怎么評？

《中國慈善家》：中國的情況似乎往往這樣，就是上面的好政策不少，例如慈善捐贈稅收優(yōu)惠、四類組織直接登記等，但是落實起來卻障礙重重。依你看，瓶頸在哪里？

楊團：所有的政策的落實和執(zhí)行都比制定復(fù)雜和困難得多。一般來講，一項政策的執(zhí)行一定要有很多細則，比如說四類組織直接登記，它就沒細則，這就導(dǎo)致地方等中央給細則，而中央說這些細則我寫不出來，你們底下先摸經(jīng)驗我再總結(jié)。我認為，中央和地方兩方面都有過，中央不敢出細則，地方不敢在沒有中央更明確旨意的情況下創(chuàng)新。也就是說，在政府的層級關(guān)系上，對政策的執(zhí)行造成了比較大的阻礙，不光是慈善領(lǐng)域，其他領(lǐng)域也類似。

在這樣的情況下，也有一些地方開始嘗試，比如北京、廣州等，各個地方情況不一樣，但都說明一件事，那就是中國的政府不是一元的，已經(jīng)多元化了，每個地方政府都有自己的決定權(quán)。所以，在中國很多事情是有空間的，絕對不像二十多年前那樣無可奈何。我認為，現(xiàn)在社會自組織的力量就像地火在運行，而且越來越強大。

《中國慈善家》：如此說，你對社會組織改革的整體前景是樂觀的？

楊團：我覺得我是中庸，就是說，我不屬于樂觀派，但也不屬于悲觀派。中央做不到的事情，地方有可能做到；整體做不到的事情，某個局部可能做得到。這樣的例子我看到的太多，關(guān)鍵是要有多元化的社會生態(tài)，也就是說，不要只寄希望于共產(chǎn)黨或中央政府，而應(yīng)該寄托于社會，寄托于社會協(xié)治，一層一層地支持，一層一層地幫助，很重要的是要聯(lián)合起來。

中國慈善事業(yè)走起來最大的艱難根本不是來自基層，而是來自上層

《中國慈善家》：你曾用“觀念有進退，制度未突破”總結(jié)中國慈善事業(yè)的發(fā)展。在你看來，中國慈善事業(yè)發(fā)展過程中，政府對慈善的哪些觀念不進反退？

楊團：2004年黨的十六屆四中全會通過《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，第一次把“慈善”寫進黨中央文件。但是，它把慈善和社會保障放在一起，而且不是說慈善是社會保障的補充，而是把慈善、社會保險、社會救助、社會福利并提，說是社會保障不可或缺的組成部分。這引發(fā)了后來的一大堆新問題。是什么呢？

從2004年以后，首先從南方的常州、蘇州、無錫一帶，因為那一帶最先富起來、最有錢，當(dāng)?shù)卣挛募?，號召老百姓捐款到慈善總會。也就是說，政府為慈善總會坐鎮(zhèn)，然后慈善總會拉開袋子收錢。這就掀起了從南方刮向全國的“慈善風(fēng)暴”。我的一個學(xué)生曾給我一份吉林市的文件，那上面寫得清清楚楚，說這個錢慈善總會收，但是要進財政的口袋，慈善總會如果要用錢，要向政府寫報告、打申請。這樣一來，老百姓捐的錢就變成了政府財政的錢，這是一個最大的問題，以為政府來抓慈善就叫對，那是錯了。這個比1994年、1995年后的那十年是倒退的。

《中國慈善家》：在“慈善風(fēng)暴”之前的那十幾年，中國慈善事業(yè)經(jīng)歷了哪些發(fā)展？

楊團：20多年前，中國的基金會總共加起來不到100個，而且都是“中國”字頭，是非常邊緣的。我在國家經(jīng)濟體制改革委員會擔(dān)任分配體制司處長的時候，也只是模模糊糊地知道國外有基金會，比如福特基金會。至于中國，就知道青基會和婦基會，那還是因為當(dāng)時國家體改委發(fā)（通知）出來說，青基會為希望工程籌款，婦基會為建立中華女子學(xué)院籌款。它們那時根本不是向社會募款，而是專門找機關(guān)籌集。

1993年，別人下經(jīng)濟之海，而我去了公益界。那時公益界還是一個極小的、邊緣化的圈子，而且是由國家組織的。到1994年中華慈善總會組建的時候，慈善是偽善等觀念在人們心里還是根深蒂固。中宣部規(guī)定報紙一律不許刊登（與慈善相關(guān)的內(nèi)容）。

在這樣的背景下，1996年春天，中華慈善總會邀請王蒙、季羨林、當(dāng)時上海的民政局局長施德容、社科院的一批專家等，召開了“慈善是社會主義精神文明的組成部分”研討會，討論給慈善正名，把它納入社會主義的意識形態(tài)。后來，這個會議的內(nèi)容在《光明日報》上刊登了。但是，慈善的宣傳渠道全面打開，慈善真正被人所知，是從1998年的長江大洪水開始的。洪水發(fā)生后，8月16日，中華慈善總會與中國紅十字會、中央電視臺聯(lián)合舉辦了中國第一個電視募捐專場晚會。當(dāng)晚就籌集了3億多元的善款和物資。

但是，慈善在沒有大災(zāi)的平時要不要做？慈善要不要進入日常生活？這些在1998年大洪水過后仍然是問題。所以，當(dāng)時中華慈善總會的領(lǐng)導(dǎo)就去找中央呼吁，講慈善如果能夠進入黨的文件，那么全國上下就都認了?？梢?，中國慈善事業(yè)走起來最大的艱難根本不是來自基層，而是來自上層。后來，多番溝通后，2004年，“慈善事業(yè)”第一次被寫入黨的文件。

《中國慈善家》：“慈善風(fēng)暴”掀起后的這十年，在你看來，中國慈善事業(yè)在制度層面的發(fā)展得失又如何？

楊團：“慈善風(fēng)暴”的問題后來往上反映了，所以，2007年黨的十七大報告就把慈善事業(yè)改成了社會保障的補充，和商業(yè)保險并列。這樣一來，就從中央文件的角度把慈善由政府直接管扭過來。后來這個“慈善風(fēng)暴”已經(jīng)不是中央精神上的問題，而是變成了一些不領(lǐng)會或故意領(lǐng)會錯的基層官員的問題，他們還是把慈善作為自己增加計劃外財政收入的手段。

從2004年到現(xiàn)在，慈善是民間的這個概念是慢慢清楚了，退了以后又開始進了，但是，在很多政府官員的腦袋里，這個事情一直還是不清晰的，甚至我們一些慈善組織的負責(zé)人也是。比如一些慈善會，覺得慈善還是在弱勢階段，不依靠政府就沒有出路，所以政府利用你一下，把錢收到政府口袋，你要的時候再給你，這是慈善發(fā)展階段的一個必然產(chǎn)物。這是從既得利益出發(fā)（考慮問題）的結(jié)果。我認為，在過去二十多年的后十年中，這是最為嚴重的一個問題。

《中國慈善家》：從整體上來說，你現(xiàn)在會如何評價過去二十多年慈善在中國的發(fā)展歷程？

楊團：這二十多年改變是很大的，慈善進入社會生活成為重要議題之一，政府也開始承認慈善是民間的。但是，這個變化當(dāng)中有一種東西似乎到今天還是沒有變，我指的是中央對社會的認識的核心里頭還有一塊硬結(jié)，迄今沒有解開。

從公民社會這個概念也看得出來。我最早接觸到公民社會的概念是1995年去美國學(xué)習(xí)基金會的時候。大概從1997年開始，我大量去找公民社會的文獻，但找來找去，在中國只找到一篇，刊登在1990年還是1992年的《讀書》雜志上?？梢?，到了1997年，公民社會還只不過是一個學(xué)術(shù)詞匯，真正講得很少。endprint