異地高考公平難題的“三角關系模型”分析

章亞駿

摘要：隨著流動人口總量的增長，隨遷子女的異地高考問題引起全社會的廣泛關注。各省份相繼頒布的異地高考方案難以令人滿意，原因在于沒有理清異地高考問題中的復雜關系。通過建立“三角關系模型”來描述異地高考問題，涉及的利益主體可分為外來務工人員、無戶籍常住居民和有戶籍本地居民。其問題實質是公平問題，包括流動性公平問題、地區(qū)性公平問題和戶籍性公平問題。而招生考試制度改革是解決異地高考難題的必要方法。

關鍵詞：異地高考;教育公平;考試制度;招生制度根據國家衛(wèi)生計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2014》顯示，截至2013年底，我國的流動人口總量已達2.45億，超過總人口數的六分之一，其中隨遷子女比例進一步增加。流動人口子女的教育問題已經引起全社會的廣泛關注。按照“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學為主”的原則[1]，隨遷子女的義務教育問題基本得到妥善解決。然而，隨著部分流動人口子女結束義務教育階段學習，接踵而至的是非義務教育階段的教育問題，其中尤以異地高考問題最為棘手。

一、建立“三角關系模型”

自2008年多名全國人大代表提出要解決外來務工人員子女的異地高考問題以來，關于異地高考的政策方案一直處于逐步推進的努力當中。直至2012年8月30日，國務院辦公廳轉發(fā)了教育部等四部門《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見文件》的明確規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于2012年年底前出臺?！盵2]目前，有超過30個省份頒布了異地高考方案，并有28個省份已經進入政策實施階段。然而，縱觀這些方案的內容設計卻遠未達到人們的預期。

只有諸如安徽、江西、山東這樣的人口輸出大省，由于異地高考壓力較小，采取的是幾乎零起點的低門檻方案。而在異地高考矛盾最為突出的北京、上海、天津等地區(qū)，無一例外都設置了各種苛刻的限制條件。例如，上海有著嚴格的家長準入條件，延續(xù)一貫與居住證掛鉤的思路，只有符合A類居住證的隨遷子女，才能就地報考上海本科院校。[3]北京除了對學籍、家長職業(yè)和社保繳納年限提出較高要求外，還對報考院校類型嚴加限制，符合相關條件的隨遷子女只能參加高等職業(yè)學校的考試錄取，參加本科學?？荚囦浫〉臈l件目前還沒有計劃放開。[4]

這些方案的共同點表現(xiàn)為：為了緩和戶籍考生和非戶籍考生的利益沖突，圍繞戶籍制度，設計非戶籍考生的等價戶籍權利評定規(guī)則。如此一來，關注點僅僅是無戶籍常住居民和有戶籍本地居民兩類主體間的戶籍性公平問題，而本該是方案首要目標群體的農民工子女，幾乎全部被排除在政策受益者之外，這體現(xiàn)的是兩點一線的簡單關系。北京、上海等地的方案之所以不能令人滿意，原因就在于政策制定者將異地高考這一極為復雜的難題過度簡單化了。

異地高考問題發(fā)展至今，其外延在不斷擴大，已構成一個“三角關系模型”（如圖1所示）。三個頂點指的是異地高考三大利益相關主體：外來務工人員、無戶籍常住居民、有戶籍本地居民（圖中以含首字的圓圈指代）。異地高考問題說到底還是公平問題，三條邊指的是異地高考問題中涉及的三類公平問題：流動性公平問題、地區(qū)性公平問題和戶籍性公平問題（圖中實線為流動性公平問題，虛線為地區(qū)性公平問題，點橫線為戶籍性公平問題）。其中，流動性公平問題來源于外來務工人員和無戶籍常住居民的公平訴求，地區(qū)性公平問題產生自外來務工人員和有戶籍本地居民的區(qū)域差異，戶籍性公平問題關系到無戶籍常住居民和有戶籍本地居民的利益分配。于是三點和三邊依次連成彼此相關的三角形結構，忽略其中任意要素都會破壞三角形的穩(wěn)定性。因此，不能片面地看待異地高考問題，應當依靠多項政策的相互配合來實現(xiàn)三類公平維度的協(xié)同建構。

圖1異地高考的“三角關系模型”

異地高考的“三角關系模型”旨在幫助認清和理順問題中的復雜關系，但是從認識問題到解決問題，還需要尋找一種正確的解題方法。所謂正確的方法應該同時具備合理性和現(xiàn)實性。比如，有人提議通過提高政策制定的社會參與度來解決異地高考問題，這種建議就缺乏合理性，把希望寄托在利益博弈雙方的良知和溝通上，就如同烏托邦的設想。此外，也有人提議通過均衡各地的教育資源來處理異地高考難題，這種建議又不具備現(xiàn)實性。雖然從理論上說均衡教育資源能根本性地解決問題，但是教育資源的不均衡分布有其深刻的社會歷史原因，短期內很難有較大改觀。兼顧合理性和現(xiàn)實性意味著要對癥下藥，異地高考始終圍繞招考公平，那么考試招生制度即是癥結所在。完善異地高考政策的關鍵在于考試招生制度改革，考試招生制度改革又包括考試制度改革和招生制度改革兩個方面。

二、流動性公平問題

由于我國各省份之間的高考試題和教材選用并不統(tǒng)一，如果流動人口子女在流入地接受學習，回到生源地參加高考，那么所學內容難免無法充分適應高考的需要，使隨遷子女在高考中處于不利位置，教育公平中最起碼要保證的機會公平也就無從談起。若是選擇回到生源地完成學業(yè)，那么又意味著要和在外務工的父母分隔兩地，這不僅不利于留守子女的健康成長，而且不符合聯(lián)合國《兒童權利公約》的規(guī)定，即“非經法院判決，應確保不違背兒童父母意愿使兒童和父母分離”。隨遷子女跟隨父母，在父母經常居住地接受教育應該是一項基于國際公約的基本人權。[5]

異地高考最初正是基于這個兩難問題提出的，后來逐漸被無戶籍常住居民與有戶籍本地居民之間的戶籍利益之爭所掩蓋。有調查顯示，僅有17.8%的農民工了解并且很關注異地高考政策，61.3%的農民工不清楚異地高考政策甚至從未聽說，只有少部分農民工表示很關注此政策。由此可見，農民工對異地高考政策的了解程度和關注度很低。[6]加上農民工階層本身缺少話語權，于是在異地高考問題上慢慢被邊緣化了。但作為政策制定者和社會公平保障者的政府，如果也隨波逐流對此置之不理，則無異于舍本逐未。因此，如何在隨遷子女跟隨父母一起生活的情況下，又能保證其高考機會的相對公平是需要首先解決的流動性公平問題。

對此，多數學者傾向于將隨遷子女看作一個獨立的群體，試圖從招生制度改革的視角來解決問題，并提出四種類型的方案。其一，讓隨遷子女在流入地完成錄取工作，同時，增加流入地的高考錄取人數，保持同等錄取率，從而不損害當地居民利益。其二，按隨遷子女占原籍地考生比例，將原省市的招生名額分出一部分用于錄取隨遷子女。其三，排除原籍因素，為同一流入地的所有隨遷子女單獨設置錄取指標。其四，制定高考分數的省際轉換規(guī)則，將隨遷子女在流入地高考所得成績經過轉換后回原籍參加錄取。

以上四種方案看似有理，實則經不起推敲。第一種在本質上屬于低門檻的異地高考方案，而且為了消減當地居民的阻力，還采用增加招生總額的辦法。如此一來，高考移民將成為一種常態(tài)，源源不斷地涌入北京、上海等高考洼地，直至超出高校和城市所能承載的負荷。第二種和第三種的缺陷相仿，一則流動人口流動性強，具體人數不易測算;二則在異地考生的招生名額和錄取率的界定上存在諸多麻煩，無論多或少都會引發(fā)不同立場下的公平爭議，并且，分配不當還可能形成類似于青海、西藏這樣的高考小洼地。至于第四種方案，要想在省際間公平地轉換分數，其難度之大可想而知，甚至是不可能完成的任務。

既然招生制度改革這條解題路徑行不通，何不換個視角，從考試制度改革方向入手，設法消除異地考生的異質性。其實只要實現(xiàn)全國高考統(tǒng)一命題便可解決流動性公平問題。在全國統(tǒng)一高考模式之下，流動人口子女大可隨父母在流入地生活學習并參加高考，即便回原籍錄取也能免受課程與考試內容不匹配的不利影響，與留在生源地學習無異，至少可以規(guī)避因為流動帶來的機會不公平，而且由于考題相同，也就不存在省際間分數無法轉換的困難。

或許有人會質疑全國統(tǒng)一高考的可行性。美國是地方分權的教育體制，各州間的教育差異非常大，卻早已采用統(tǒng)一的SAT考試作為錄取標準之一。[7]而作為中央集權的教育體制國家，我國擁有統(tǒng)一的課程標準和統(tǒng)一的教育教學總目標，國家宏觀調控對教育發(fā)展方向影響重大，應當更有利于推行高考統(tǒng)一命題形式。事實上，日前教育部袁貴仁部長已經宣布“明年高考25省統(tǒng)一命題”?；谶@一政策導向，筆者推測，其余省市加入統(tǒng)一高考行列也是大勢所趨，我國高考終將回歸大一統(tǒng)模式。

三、地區(qū)性公平問題

所謂地區(qū)性公平問題，關注的是異地高考中同樣存在的省際間高考不公平。因為站在不同的立場上，對地區(qū)性公平會有不同的看法，所以首先要對它做個界定?！督逃ā返诰艞l第二款規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！辈⑶业谌鶙l第一款對受教育者在入學、升學平等權利也有類似的保護規(guī)定。[8]此外，1997年10月27日中國政府正式簽署的《經濟、社會、文化權利國際公約》第十三條也規(guī)定，“高等教育應根據成績，以一切適當方式，對一切人平等開放”[9]。依據這兩部權威法律的規(guī)定，地區(qū)性公平所追求的應當是，獲得同等學業(yè)評價的學生，無論身處何地，都能擁有同等的高等教育選擇權。

按這種價值立場來看，統(tǒng)一全國高考的考試制度改革在解決流動性公平問題時，對地區(qū)性公平問題不但沒有任何直接幫助，而且會造成地區(qū)性不公平問題顯性化。我國在上世紀90年代以前，一直采取全國統(tǒng)一高考，為了掩蓋高考省際不公平是后來轉向各省市自主命題的原因之一。因為考題不一樣，各省市的錄取分數線就失去了比較的意義。相反，在統(tǒng)一考題之下，同樣分數在一個地區(qū)能進名牌大學，在另一地區(qū)只能上普通重點，則可明顯感受到地區(qū)性不公平的存在。

可以利用力的合成法則來描述這一過程。把流動性公平和地區(qū)性公平看作是同一直線上的兩個分力F1和F2，公平的程度即為力的大小。由于統(tǒng)一高考對流動性公平是正面效應，對地區(qū)性公平是負面效應，此時，F(xiàn)1和F2方向相反。合力F大小等于F1-F2，意味著總的公平程度降低了。因為公平與不公平都是基于統(tǒng)一高考這一措施引起的，所以可以認為力的形成由考試制度改革控制。而力的方向則由招生制度決定。因此，要使異地高考總的公平程度不降反升，最好的辦法就是再配以招生制度改革，改變F2的方向，使它與F1同向，這樣合力F就等于F1+F2了。純理論上講，如果與統(tǒng)一錄取相結合，統(tǒng)一高考原先對地區(qū)性公平的負面影響就會轉為正面影響，兩個分力就能從異向變?yōu)橥颉?/p>

但在現(xiàn)實情況下，全國統(tǒng)一錄取并不可取。一則會受到來自于既得利益群體，也就是擁有戶籍的本地居民的強大阻力。其次，地方高校的教育經費基本依靠地方政府財政撥款，而本地居民的納稅又是地方財政的主要來源，依照“誰投入、誰受益”的原則，照顧本地考生也無可厚非。[10]鑒于此，筆者的觀點是，錄取規(guī)則切忌“一刀切”，應視高校的權限歸屬，制定差異性的招生政策。

具體來說，部屬院校歸屬中央，必須站在國家全局的立場上，采取無地區(qū)間招生指標差異的統(tǒng)一錄取。與地方院校不同，部屬院校主要由中央提供財政支持，理應一視同仁地面向全國考生。盡管地方財政和其他當地資源也給予部屬院校大量幫助，但是教育，尤其是優(yōu)質高等教育對當地經濟社會發(fā)展的巨大反作用同樣不容忽視，知名大學與所在地的關系不是寄生，而是互利共生，地方政府從中的受益不是多占有幾個本地生源所能相比的。除此之外，老百姓所怨聲載道的招生不公平，事實上大多針對北大、清華這些備受關注的一流高校。倘若這類部屬院校能全國統(tǒng)一招生，即使更多的地方高校實行差別錄取，在外務工人員子女也易于接受回原籍錄取，社會對教育不公的抗訴亦會驟減。

以上論證的是通過招生制度改革來改善地區(qū)性公平問題的合理性。如前所述，正確的方法應同時具備合理性和現(xiàn)實性，那么部屬高校全國統(tǒng)一招生是否具有現(xiàn)實可行性呢？截至目前，絕大部分部屬高校，在持續(xù)多年的努力下，屬地生源比例都已限制在30%（甚至20%）以下，如果再除去自主招生懸殊比例的影響，地區(qū)間高考招生差異還會更小。而且，部屬高校集中所在地區(qū)的基礎教育更加發(fā)達，改成統(tǒng)一高考、統(tǒng)一錄取后，其考生錄取比例也會在全國平均水平之上?？梢哉f，改革的前后落差已經大大縮小了，改革的風險和阻力也隨之減小。此外，還可以相應提高地方性高校的屬地指標比重，來彌補本地考生的損失，務必保證這些地區(qū)的本科錄取率不會因改革而降低。

四、戶籍性公平問題

戶籍性公平問題的利益雙方是無戶籍常住居民和有戶籍本地居民。2011年10月29日，來自北京、上海和深圳三地的20多位隨遷子女家長共同起草的《隨遷子女輸入地高考方案》（俗稱“異地高考民間方案”），集中體現(xiàn)了無戶籍常住居民所渴望的戶籍性公平，該方案建議，應“取消高考戶籍限制”，不再把戶籍作為高考報名的限制條件，高考報名資格應依據學籍和父母經常居住地的標準來認定。[11]

與外來務工人員相比，單一的流動性公平更難令無戶籍常住居民滿意。由統(tǒng)一全國高考引起的區(qū)域不公平顯性化，在這一群體中的影響也更為惡劣。雖然實行部屬高校統(tǒng)一錄取可以增進在外務工人員的公平感，但對無戶籍常住居民來說，不能與戶籍居民平等享有地方高校的招生資格，距離他們的理想目標依然相去甚遠。與此同時，這樣的招生制度改革如同一把雙刃劍，在無法實現(xiàn)戶籍性公平的情況下，無戶籍常住居民能夠從地區(qū)性公平中受益。一旦如其所愿“取消高考戶籍限制”，地區(qū)性公平又會變成阻礙其利益最大化的絆腳石，在“異地高考民間方案”中沒有任何有關地區(qū)性公平的倡議也印證了這一點。

盡管在外務工人員和無戶籍常住居民同為異地高考的利益訴求方，但無戶籍常住居民真正追求的是戶籍性公平，而非外來務工人員必須面對流動性公平問題和地區(qū)性公平問題。因此，需要區(qū)別對待這兩個群體的異地高考問題。無戶籍常住居民在流入地定居多年，擁有穩(wěn)定的職業(yè)，其子女長期在流入地生活成長并接受教育。由于自身受教育程度相對較高，對子女的教育也更加重視，雖然異地高考問題因外來務工人員而起，無戶籍常住居民卻占據主導作用。如前所述，各省市制定的異地高考方案針對的都是戶籍性公平問題。從目前方案的實施情況來看，采取高門檻、漸進式方案省市地區(qū)各方的不滿聲音依舊很多。[12]

如此說來，是否意味著應該采用類似《隨遷子女輸入地高考方案》的低門檻方案？其實不然，現(xiàn)階段，我國的高等教育資源分布極不平衡，競爭人口數量也是大小不一，各地高考難度為此迥然不同。既有北京、上海、青海這樣的高考“圣地”，也有河南、山東、安徽這樣的高考“重災區(qū)”。如果一步到位地放開所有省份的異地高考準入條件，后果不堪設想。首當其沖的就是高考移民會更加難以控制，高考將面臨秩序危機，當地政府也要面臨責任危機。另一方面，異地高考準入條件過于寬松，還會進一步惡化本地考生和異地考生這對利益博弈相關者的競爭關系，不利于社會的穩(wěn)定和諧。所以，設置一定門檻、逐步適度放開，是十分有必要的，但在準入條件的松緊程度把握上還可以有所完善。

在統(tǒng)一高考、部屬院校統(tǒng)一錄取的招生考試制度改革后，不是說北京、上海等高考洼地不再具有高考移民的吸引力，畢竟各個省市的地方院校之間也存在優(yōu)劣差異。但是在高考移民成本沒有減少的情況下，改革后的預期收益明顯大不如前了，地區(qū)性公平在一定程度上抑制了高考移民的熱度。那么，異地高考的門檻便可隨之略有放低。比如，既然對學籍、居住年限、家長職業(yè)、社保繳納等已經有了相當嚴格的準入要求，至少不該在報考院校類別上還諸多設限。除部屬院校全國統(tǒng)一錄取外，應當允許符合條件的隨遷子女享有戶籍考生同等高考權利，就地報考各類本?？频胤皆盒?。

綜上所述，應對異地高考公平難題所需的一系列配套政策包括：統(tǒng)一全國高考的考試制度改革、部屬高校統(tǒng)一錄取的招生制度改革、適度降低異地高考準入條件的戶籍制度改革。這些政策的協(xié)同配合，在合理可行的基礎上，最大程度平衡了外來務工人員、無戶籍常住居民和有戶籍本地居民三者的高考權益，從而大力促進了高考公平及教育公平。

參考文獻：

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