解決干部能上不能下的制度規(guī)范

王慶五+陳蔚

“為政之要，唯在得人，用非其才，必難致治?！毙陆雠_的《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》，首次對干部“能上能下”做出專項規(guī)定，劍指干部制度多年存在的能上不能下的積弊，這對解決為官不正、為官不為、為官亂為等問題，建設(shè)一支高素質(zhì)干部隊伍具有十分重大的意義。

《規(guī)定》是建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下制度的重要突破

《規(guī)定》破解了干部能上不能下長期積弊。

干部“能上不能下、能進不能出”是長期制約干部工作的難點問題。這里所謂的“下”，除了正常退休的“下”、到齡的“下”和任期期滿的“下”外，通常是指出了問題、違紀違法、組織處理的“下”。由于這種“下”的比例很小，從而導(dǎo)致現(xiàn)行的干部人事體制中，幾千萬公職人員的“水”，很長時間里不能正常地“流”，能上難下，“官本位”突出，嚴重影響干部隊伍的活力。要管好干部，不能只管“上”不管“下”，放任干部出口環(huán)節(jié)管理。此次出臺的《規(guī)定》直面“不能下”這一長期積弊，聚焦“調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部問題”這一難點，作出專門規(guī)范，既是干部正常流動的必須做法，也是管好干部成長過程的有效舉措?！兑?guī)定》的實施和常態(tài)化，就能真正建立起干部隊伍能上能下的優(yōu)勝劣汰機制，形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境。

《規(guī)定》健全了干部能上能下制度鏈條的重要環(huán)節(jié)。

干部人事管理制度是一個完整的制度鏈條，包括干部的選拔、任免、交流、回避、誡勉、教育、監(jiān)督、考評、淘汰等系列制度，構(gòu)成從“上”到“下”的整個制度體系。長期以來，隨著干部人事制度的建設(shè)，先后頒布了《深化干部人事制度改革綱要》（2000年）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2002年制定，2014年修訂）、《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》（2004年）、《黨政機關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》（2004年）、《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》（2006年）、《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》（2006年）等黨內(nèi)法規(guī)文件，加上《中華人民共和國公務(wù)員法》（2006年），初步形成了我國干部人事法規(guī)體系。十八大以來，在從嚴管理干部方面，中央先后制定和完善了干部選拔任用、干部教育培訓(xùn)、干部個人有關(guān)事項報告、干部問責(zé)、干部兼職、干部檔案管理、地方黨政干部績效考核、“裸官”治理、優(yōu)秀年輕干部選拔等方面制度。但仔細分析就會發(fā)現(xiàn)，這些制度主要集中在干部的“上”、“管”、“用”方面，“下”方面還缺乏有效辦法，相關(guān)法規(guī)制度還是一塊短板。這次制定出臺推進干部能下的專門的法規(guī)文件，對干部退休制度、任期制度、問責(zé)制度等已有制度規(guī)定的，結(jié)合新的實踐進行補充，作出新的規(guī)范；對調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部，既有對已有文件中相關(guān)規(guī)定的整合、完善，又有對各地改革探索經(jīng)驗的總結(jié)、提升，從而使領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下制度機制更加完善，使干部工作的制度鏈條更加完整。

《規(guī)定》明確了什么樣的干部“下”和怎么“下”

《規(guī)定》疏通了干部“下”的6種渠道

要解決領(lǐng)導(dǎo)干部的能上能下，特別是能“下”，前提是疏通“下”的渠道。《規(guī)定》綜合我們干部制度關(guān)于“下”的既有渠道，結(jié)合當前干部“下”的現(xiàn)實阻滯，梳理了6個通道：即分別是到齡免職（退休）、任期屆滿離任、問責(zé)處理、調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部、健康原因調(diào)整和違紀違法免職。

一是到齡免職（退休）。對于這一干部管理的基礎(chǔ)性制度，《規(guī)定》強調(diào)要嚴格執(zhí)行干部退休制度，到齡即免職（退休）。對確因工作需要延遲退休的，要嚴格按照規(guī)定程序和權(quán)限報批。二是任期屆滿離任。對于這一干部“下”的常規(guī)渠道，《規(guī)定》強調(diào)要“嚴格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度，任期年限、屆數(shù)和最高任職年限，一般不得延長?！蓖瑫r，對于實踐中有的干得不好但是任期未滿，調(diào)整或免職往往還有一定難度的干部，通過加強任期內(nèi)考核管理，經(jīng)考核認定不適宜繼續(xù)任職的，應(yīng)當進行必要的組織調(diào)整。這就使得一貫走形式的考核發(fā)揮了應(yīng)該有的作用。三是問責(zé)處理。通過問責(zé)，對有關(guān)干部進行停職、免職等組織處理，是推動干部能下的必要途徑。按照從嚴管理干部的要求，《規(guī)定》在《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的7大情形領(lǐng)導(dǎo)干部會被問責(zé)（包括決策嚴重失誤，群體性、突發(fā)性事件處置失當，管理、監(jiān)督發(fā)生特別重大事故等）基礎(chǔ)上，根據(jù)十八大以來新的情況，追加了5類會被問責(zé)的情形，即落實從嚴治黨責(zé)任不力，貫徹黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制不到位，本地區(qū)本部門本單位或者分管領(lǐng)域在較短時間內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)違紀違法問題的；法治觀念淡薄、不依法辦事，不按法定程序決策，或者依法應(yīng)當及時作出決策但久拖不決，造成不良影響和后果的；抓作風(fēng)建設(shè)不力，本地區(qū)本部門本單位或者分管領(lǐng)域形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)比較突出的；在干部選拔任用工作中任人唯親、營私舞弊，本地區(qū)本部門本單位或者分管領(lǐng)域用人上不正之風(fēng)比較突出的；對配偶、子女及其配偶和身邊工作人員教育管理不嚴、約束不力，甚至默許其利用自身職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取不正當利益的。四是調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部。這是干部“下”的重要渠道。《規(guī)定》在總結(jié)以往實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部的10種情形作出明確規(guī)范。五是健康原因調(diào)整。規(guī)定無法正常履行工作職責(zé)一年以上的，應(yīng)當對其工作崗位進行調(diào)整。這既是對黨的事業(yè)負責(zé)，也是對干部本人負責(zé)。六是違紀違法免職。領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌嚴重違紀違法正在接受組織調(diào)查的，應(yīng)按照有關(guān)程序予以免職；已查明違紀違法的，要依法依規(guī)進行處理。

《規(guī)定》重點明確了對不適宜擔任現(xiàn)職干部的“下”

長期難以解決干部“下”問題，難點是讓什么人“下”?！兑?guī)定》以問題為導(dǎo)向，重點明確了對不適宜擔任現(xiàn)職干部的“下”，即對不適宜擔任現(xiàn)職的情形、調(diào)整的程序、方式及調(diào)整后的使用、復(fù)出，做了全面具體的規(guī)定。這既是《規(guī)定》的重點，也是它的亮點。

一是明確了不適宜擔任現(xiàn)職的10種具體情形?！兑?guī)定》言明領(lǐng)導(dǎo)干部只要觸犯了其中的一種情形，經(jīng)組織提醒、教育或者函詢、誡勉沒有改正，就將被認定為不適宜擔任現(xiàn)職，“必須及時予以調(diào)整”。概括起來主要包括政治上不遵守紀律和規(guī)矩、“理想信念動搖，在重大原則問題上立場不堅定，關(guān)鍵時刻經(jīng)不住考驗”、“在領(lǐng)導(dǎo)班子中鬧無原則糾紛的”、“組織觀念淡薄，不執(zhí)行重要情況請示報告制度，或者個人有關(guān)事項不如實填報甚至隱瞞不報的”、“為官不為、庸懶散拖”、“不能有效履職的”、“品行不端，違背社會公德”、“裸官”等。明確應(yīng)當調(diào)整的情形，就明確了干部下的標準和對象，從而有利于實際工作中加強對干部的考核、監(jiān)督，使推進領(lǐng)導(dǎo)干部能“下”更具針對性、可操作性。

二是明確了“下”的程序和4種方式。明確“下”的程序，使推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下更具規(guī)范性、嚴肅性、科學(xué)性。主要包括考察核實、提出調(diào)整建議、組織決定、談話、履行任免程序等5個步驟，以及被調(diào)整者不服時的權(quán)利救濟。這些程序總體上與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的干部“上”的程序?qū)?yīng)銜接。同時。《規(guī)定》對“下”的方式也根據(jù)干部一貫表現(xiàn)和工作需要，區(qū)分不同情形，分別采取調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等4種方式。從實踐看，干部不適宜擔任現(xiàn)職的情形不一，有的原因比較復(fù)雜。因此，多種調(diào)整方式及其具體應(yīng)用，有利于做到人崗相適、人盡其才，尤其是對非個人原因不能勝任現(xiàn)職崗位的，應(yīng)作出妥善安排。

三是對“下”的干部也不是一棍子打死?！兑?guī)定》對不適宜擔任現(xiàn)職干部調(diào)整后的使用、復(fù)出也作出規(guī)范，即規(guī)定因不適宜擔任現(xiàn)職調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職的，一年內(nèi)不得提拔；降職的，兩年內(nèi)不得提拔。同時，體現(xiàn)對干部的關(guān)心愛護，規(guī)定干部被組織調(diào)整影響期滿后，德才表現(xiàn)和工作實績突出、工作需要且經(jīng)考察符合任職條件的，可以提拔任職。

執(zhí)行《規(guī)定》要注意的問題

注意與其他干部制度的銜接和配套。值得注意的是，這個《規(guī)定》并不是單獨的，它側(cè)重的是干部能上能下中的“下”的方面，是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等干部選拔任用基礎(chǔ)制度的補充和配套。需要在今后的實踐操作中探索與其他制度的有機銜接：一要注意與干部能“上”方面制度的銜接；二要注意與干部考核、教育、交流等中間制度的銜接；三要注意與已有干部能“下”制度的銜接；四要注意與其他從嚴治黨法規(guī)制度的銜接與配套；五要注意與公務(wù)員法、刑法等相關(guān)法律法規(guī)的有機銜接。

把握《規(guī)定》中貫穿的從嚴治黨、從嚴管理干部的新要求、新部署?！兑?guī)定》的出臺是中央全面從嚴治黨的重要舉措，是十八大以來高壓反腐、作風(fēng)建設(shè)從嚴背景下干部不作為、慢作為等新情況的解決之道。為此，我們要深刻領(lǐng)會貫穿《規(guī)定》的主基調(diào)——從嚴。就是嚴字當頭，高標準嚴要求，把“從嚴”體現(xiàn)在制度安排的各個方面、各個環(huán)節(jié)之中。在指導(dǎo)原則上，強調(diào)堅持德才兼?zhèn)?、以德為先，對不符合好干部標準的，堅決進行調(diào)整。在制度規(guī)定上，強調(diào)嚴格執(zhí)行干部退休制度、任期制度、問責(zé)制度，嚴肅調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職干部，并對其相關(guān)制度規(guī)定進行完善，進一步嚴格程序、規(guī)范方式、細化措施。在制度執(zhí)行上，要讓《規(guī)定》長出“牙齒”，強調(diào)嚴明紀律，建立工作責(zé)任制，切實落實黨委主體責(zé)任制、一把手第一責(zé)任人、干部人事部門具體工作責(zé)任制；強化監(jiān)督檢查，對執(zhí)行不力、問題突出者嚴肅問責(zé)，形成倒逼壓力，做到真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴，從而將從嚴要求制度化、規(guī)范化、程序化。

執(zhí)行中要把握好政策界限。首先明確能“下”針對的對象是“領(lǐng)導(dǎo)干部”，即“本規(guī)定適用于中央和國家機關(guān)各部門、地方縣級以上黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部?！薄班l(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，參照本規(guī)定執(zhí)行”。

其次，能“下”針對的調(diào)整主體是組織部門。通常印象中，組織部“管進”，紀委“管出”，但《規(guī)定》實施后，組織部門不僅“管進”，也可以“管出”，即“本規(guī)定主要規(guī)范對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的組織調(diào)整”，“涉及違紀違法行為的，按照黨的紀律規(guī)定和有關(guān)法律法規(guī)辦理。”這對組織部門提出了很高的要求，尤其是在處理“為官不為”的干部上。為此，《規(guī)定》強調(diào)要“嚴明工作紀律，不得搞好人主義，不得避重就輕、以紀律處分規(guī)避組織調(diào)整或者以組織調(diào)整代替紀律處分，不得借機打擊報復(fù)?！?/p>

其三，《規(guī)定》實施的目的不是懲罰干部，而是激勵干部為改革發(fā)展干事創(chuàng)業(yè)。一是《規(guī)定》中解決的能“下”涵蓋了六種情況的，不是下的干部都是問題干部；二是《規(guī)定》對即便不勝任的干部下也強調(diào)了兩次談話程序，突出了特殊情況，即“對非個人原因不能勝任現(xiàn)職崗位的，應(yīng)當予以妥善安排”。而且，對下的干部也不是一“下”了之。對于不適宜擔任現(xiàn)職調(diào)整的，在“影響期滿后，對德才表現(xiàn)和工作實績突出，因工作需要且經(jīng)考察符合任職條件的，可以提拔任職?！睂τ谝蚪】翟蛘{(diào)整現(xiàn)職的，在“恢復(fù)健康后，參照原任職務(wù)層次作出安排?！背浞煮w現(xiàn)了對干部的愛護。

在干部和群眾中做好執(zhí)行《規(guī)定》的宣傳和引導(dǎo)工作。職位調(diào)整和人事調(diào)動都是涉及干部利益的事情，《規(guī)定》如果得不到干部的理解、接受、支持和執(zhí)行，改革要達到能上能下用人機制的最終目標就不可能實現(xiàn)。為此，一要加強對《規(guī)定》在干部中的準確、細致的宣傳，讓每個干部都準確把握這項改革的價值和內(nèi)容，取得認識上的一致和支持。二要克服和減少干部“下”的思想阻力。一方面，要正面教育干部認識到他們所從事的也是一種社會職業(yè)，應(yīng)該有正常的上下和進退，進而破除“上榮下辱”、“下必有錯”的思想障礙，破除官本位觀念。另一方面，經(jīng)常給干部提供更多的上下選擇和案例，同時做到干部上下的公正操作，隨著時間推移和觀念的轉(zhuǎn)變，相信干部隊伍會逐步樹立起常態(tài)化的“上下”觀。三要強化干部的“有為有位”理念。領(lǐng)導(dǎo)干部“能上不能下”的根源之一在于重視提拔，輕視使用，導(dǎo)致了一些庸官懶官太平官的出現(xiàn)。為此要宣傳“做干部就是做服務(wù)”、“要立志做大事，不要立志做大官”的觀念，形成當官就是要干事、有為才有位、在位必須為的正確導(dǎo)向。四要引導(dǎo)媒體和社會輿論理性看待和對待“下”的干部，不在其“庸”和“劣”上做文章，而是側(cè)重其是否有作為，普及與時俱進的從政文化。

（作者：王慶五，江蘇省社科院院長、教授；陳蔚，江蘇省委黨?？粕绮扛敝魅?，教授）

責(zé)任編輯：劉 忠