高速公路服務區(qū)經(jīng)營性用地的供地方式淺談

顧國達

【摘 要】高速公路是國家基礎性、公益性、先導性產(chǎn)業(yè)，而高速公路服務區(qū)是系統(tǒng)工程，服務區(qū)大致可分為基本功能和延伸功能?；竟δ苁菫闈M足駕乘人員長途旅行中基本的生理、心理需求，滿足車輛加油、維修需求等所提供的服務功能。延伸功能是滿足基本功能以外的個性化、多樣化服務功能。

【關鍵詞】高速公路服務區(qū)；經(jīng)營性、供地方式

在高速公路建設服務區(qū)征地工作中，由國土部門根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的形勢，適時調(diào)整征地相關政策，拓寬“惠民”的實質(zhì)內(nèi)容，提升“惠民”的層次，讓被征地人民群眾直接受益，使征地人民群眾安居樂業(yè)，確保社會和諧穩(wěn)定。

一、全國高速公路服務區(qū)的基本情況

為適應我國經(jīng)濟持續(xù)良好發(fā)展，滿足人民群眾不斷提高的出行需求，全國交通基本建設投資逐年增長，高速公路建設如火如荼。按照國家高速公路網(wǎng)的規(guī)劃及目前發(fā)展趨勢，到2020年，全國高速公路通車里程將達到10萬公里，屆時全國將有高速公路服務區(qū)數(shù)量2000對左右。按照目前的平均水平測算，未來僅高速公路服務區(qū)每年將有2000多億元的消費需求，約占全國GDP總量的0.7%，可見其市場潛力之大，高速公路服務區(qū)作為高速公路的重要附屬設施，能否提供迅速增長的服務需求，已成為社會關注的焦點，也引起了各級交通運輸主管部門及高速公路管理局及運營管理單位的高度重視。

二、高速公路服務區(qū)的經(jīng)營模式

高速公路分專供汽車分向、分車道行駛、全部控制出入的多車道公路、服務區(qū)及附屬設施等等。由于我國各省高速公路的投融資體制、管理體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)營理念各不相同，資金來源也不同，主要有貸款、融資、發(fā)行股票、發(fā)行債券、資金本注入等等。因此，它們所采取的運營管理模式也不同。目前全國高速公路服務區(qū)的經(jīng)營模式一般分為三種：一是由業(yè)主自營；二是對外發(fā)包，這種模式經(jīng)營壓力較小，對業(yè)主來說是經(jīng)濟利益穩(wěn)定了；但如果承包者只注重眼前利益，不考慮長遠利益，造成相關設施設備保養(yǎng)跟不上，潛在造成設施設備提前報廢，造成損失浪費。因此采取這種模式對其設施設備保養(yǎng)在合同條款要剛性約束；三是混合式經(jīng)營，即部分自營，部分租賃，將自營難度較大，專業(yè)化程度較高的項目實行公開對外招標，引入全國連鎖專業(yè)知名公司經(jīng)營，可提高服務區(qū)經(jīng)營管理水平和服務質(zhì)量，并提升服務區(qū)的特色服務。

三、高速公路服務區(qū)的經(jīng)營作用

高速公路服務區(qū)是高速公路的附屬設施，高速公路服務設施的功能可分為基本功能和延伸功能。基本功能是為滿足駕乘人員長途旅行中基本的生理、心理需求，滿足車輛加油、維修需求等所提供的服務功能。延伸功能是滿足基本功能以外的個性化、多樣化服務功能。其設置的服務大致包括加油、加水、餐飲、洗浴、購物、信息查詢、停車及衛(wèi)生間以及一些游樂休閑功能設施等，其目的是滿足駕乘人員生理、心理需求，有效預防司機疲勞駕駛，為車輛提供加油、維修等服務，消除安全隱患，以及在抗擊自然災害、重特大移民、軍事機動等緊急情況下提供特殊服務等，起著重要作用。服務區(qū)中衛(wèi)生間和停車場是免費的，其他項目基本是經(jīng)營有償服務的，對過往車輛行人提供的需求起到不可替代作用。

四、高速公路供地形式

高速公路征地工作由各省征地事務局（站）協(xié)調(diào)本地區(qū)國土部門通過航拍或勘測劃定征收范圍的，在組卷時上報國土資源部，國土資源部依據(jù)國家重點項目和土地規(guī)劃批復征地面積，劃定征地紅線范圍，在紅線范圍包括高速公路路面、景觀臺、服務區(qū)、排水設施及綠化帶等部分組成。省政府依據(jù)國土資源部批復對其批復。但目前大多地方未對其進行劃分經(jīng)營性用地與非經(jīng)營性用地，而實際高速公路服務區(qū)內(nèi)包括對公眾的公益性設施，對公眾提供無償和有償服務，服務區(qū)經(jīng)營管理者主要是實現(xiàn)兩個目標：社會效益和經(jīng)濟效益。高速公路服務的用地也應分為公益性設施和商業(yè)經(jīng)營用地兩部分。對公眾有償服務，創(chuàng)造的經(jīng)營收入，實現(xiàn)的經(jīng)濟效益。這部分經(jīng)營用地是商業(yè)用地。

在近幾來的高速公路征地動遷工作中，發(fā)現(xiàn)高速公路的征地中未細分出公益性和商業(yè)經(jīng)營性用地，只是征地組卷中一同上報，國土資源部根據(jù)上報組卷對其批復，并未對公益性用地及經(jīng)營商業(yè)用地區(qū)分。高速公路服務區(qū)內(nèi)經(jīng)營性用地不在劃撥目錄中，在此劃撥目錄以外的用地。對以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，應當以有償方式提供土地使用權(quán)，應采取掛牌出讓，實行有償供地，用地單位未繳納土地出讓金，造成地方這部分財政收入流失。

因此，加強土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管，對建設用地批準和供應后的開發(fā)情況實行全程監(jiān)管，對高速公路經(jīng)營性用地嚴格國土資源部規(guī)定除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應外，國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎設施及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，實行有償使用。因此，筆者呼吁有關部門對高速公路經(jīng)營性用地的應引起高度重視，規(guī)范高速公路的經(jīng)營性用地供地方式，在保證地方利益的同時促進土地節(jié)約集約利用。

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