能源“憲章”或?qū)⑾w制霧霾
2015-10-10 07:23:31李裬譞
中國石化 2015年10期
□ 李裬譞
能源“憲章”或?qū)⑾w制霧霾
□ 李裬譞
《能源法》是一部綱領(lǐng)性和政策性的法律，是能源行業(yè)的憲章。
《能源法》與《電力法》《煤炭法》有所不同，它不是一部具體化的法律；與《節(jié)能法》《可再生能源法》也有區(qū)別，不是立足解決某一個(gè)層面的問題而制定的專項(xiàng)法律?！赌茉捶ā肥且徊烤V領(lǐng)性和政策性的法律，是能源行業(yè)的憲章。
內(nèi)容反復(fù)修改
《能源法》從2005年啟動(dòng)立法，至今已有10年。2015年《能源法》（送審稿）對(duì)于2008年的送審稿重新梳理和整合。主要按照三個(gè)方面，將國家能源戰(zhàn)略原則性規(guī)定寫入總則；將能源戰(zhàn)略規(guī)劃、開發(fā)生產(chǎn)、供應(yīng)消費(fèi)、安全保障等按照產(chǎn)業(yè)鏈先后排序；農(nóng)村作為特殊問題考慮；法律原則性與可操作性的問題兼顧，充分發(fā)揮原則的宏觀指導(dǎo)作用。
《能源法》涵蓋13個(gè)法律問題：（1）確立能源、能源資源、能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略、基礎(chǔ)地位；（2）體現(xiàn)能源發(fā)展戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略目標(biāo)；（3）確立能源資源國家所有權(quán)；（4）提煉能源發(fā)展基本政策；（5）體現(xiàn)能源戰(zhàn)略與規(guī)劃；（6）規(guī)范能源開發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)；（7）能源供應(yīng)消費(fèi)；（8）能源安全保障；（9）農(nóng)村能源發(fā)展；（10）能源科技進(jìn)步；（11）能源國際合作；（12）政府監(jiān)督管理體系；（13）違法責(zé)任。與此同時(shí)，《能源法》擬建立10項(xiàng)法律基本制度：能源國家所有權(quán)制度、戰(zhàn)略規(guī)劃制度、開發(fā)生產(chǎn)制度、供應(yīng)消費(fèi)制度、能源安全保障制度、能源預(yù)測(cè)預(yù)警、農(nóng)村能源制度、國際合作制度、監(jiān)督管理制度、法律責(zé)任制度等。
《能源法》中對(duì)能源結(jié)構(gòu)、規(guī)劃投資、生產(chǎn)加工、傳輸銷售、價(jià)格融資、儲(chǔ)備進(jìn)口等問題也做出明確規(guī)定。
能源法（征求意見稿）中第二章能源綜合管理、第十章能源價(jià)格與財(cái)稅在《能源法》（送審稿）中部分內(nèi)容刪除合并至其他章節(jié)。能源法（征求意見稿）第三章至第八章及第九章內(nèi)容有較大調(diào)整。
監(jiān)管部門明確化
能源法（征求意見稿）公布時(shí)，市場一度傳言會(huì)成立能源部。這一傳言主要因第二章能源綜合管理章節(jié)的表述。而在今年的《能源法》（送審稿）中這一章節(jié)取消，部分內(nèi)容合并至其他章節(jié)。
能源法（征求意見稿）的監(jiān)管部門是國務(wù)院能源主管部門，《能源法》（送審稿）監(jiān)管部門分為：綜合監(jiān)管部門和專項(xiàng)監(jiān)管部門。其中綜合監(jiān)管部門就是國家能源局和國家發(fā)改委，專項(xiàng)監(jiān)管是其他十幾個(gè)部門。綜合和專項(xiàng)監(jiān)督各司其職。能源法（征求意見稿）中第二章拆分至第一章和第十三章。
強(qiáng)調(diào)國家所有權(quán)
《能源法》（送審稿）中，擬建立10項(xiàng)法律基本制度，其中能源國家所有權(quán)制度是這次的亮點(diǎn)。
我國的水能、潮汐能資源非常豐富，之所以沒人投資，就是出于產(chǎn)權(quán)問題沒有解決的緣故?！赌茉捶ā罚ㄋ蛯徃澹┲袑?duì)能源只強(qiáng)調(diào)國家所有權(quán)，而非強(qiáng)調(diào)經(jīng)營權(quán)性質(zhì)。
從實(shí)踐上看，我國能源資源的國有性質(zhì)對(duì)經(jīng)營主體的所有制形式要求程度，在不同能源資源品種之間存在很大差異。要求的程度與該能源資源在我國的稀缺性程度存在緊密的聯(lián)系。
某種能源資源越稀缺，國家就或隱或明地對(duì)相關(guān)經(jīng)營主體的所有制形式要求越高，如石油、天然氣；反之，某種能源資源稀缺性程度較低，國家則往往會(huì)放松對(duì)經(jīng)營主體的所有制形式要求，如20世紀(jì)80年代中后期我國放松了對(duì)煤炭經(jīng)營主體的所有制形式要求，對(duì)新能源經(jīng)營主體的所有制形式則幾乎沒有要求。能源資源的國有性質(zhì)似乎對(duì)其經(jīng)營主體的所有制形式要求存在一定模糊。明確能源資源產(chǎn)權(quán)屬性與經(jīng)營主體所有制形式多元化的關(guān)系非常關(guān)鍵。
2011~2014年，國家對(duì)開發(fā)、經(jīng)營主體性質(zhì)的要求相對(duì)弱化。這主要表現(xiàn)在民間資本可以介入能源開發(fā)、油氣輸送、批發(fā)零售環(huán)節(jié)。
1.民營資本可參與頁巖氣競標(biāo)
2011年，頁巖氣正式被國務(wù)院批準(zhǔn)為新的獨(dú)立礦種，成為中國第172種礦產(chǎn)，不再受油氣專營權(quán)的約束，允許民營資本介入。
□ 《能源法》必將對(duì)能源全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母锲鸬揭龑?dǎo)作用。李曉東 供圖
2.西氣東輸三線引入民營資本
2012年西氣東輸三線工程引入社會(huì)資本和民營資本參與建設(shè)，乃國內(nèi)油氣管道領(lǐng)域首創(chuàng)。
3.中國石化混合經(jīng)營探索
2012年，國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)改制重組中積極引入民間投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民資參與國企改制重組。2014年中國石化油品銷售業(yè)務(wù)率先引入社會(huì)和民營資本實(shí)現(xiàn)混合經(jīng)營。
而本次《能源法》將會(huì)對(duì)現(xiàn)有的能源市場格局進(jìn)行法律上的追認(rèn)?！赌茉捶ā反_立的思路是，政府代表國家行使所有權(quán)職能，做好能源資源利用規(guī)劃，通過公開市場招標(biāo)向所有市場主體平等開放，增強(qiáng)能源資源利用的競爭性，提高國家在能源資源利用的收益分配分成比例。市場主體根據(jù)市場信號(hào)自主經(jīng)營，政府監(jiān)管市場主體完成招標(biāo)義務(wù)和遵守能源資源開發(fā)規(guī)劃。
能源價(jià)格與財(cái)稅章節(jié)或?qū)⑷∠?/h2>
《能源法》（送審稿）中，能源價(jià)格與財(cái)稅章節(jié)并入其他章節(jié)，這不是能源法弱化能源價(jià)格市場化?！赌茉捶ā芳纫l(fā)揮國家干預(yù)的作用，也要考慮市場和社會(huì)的需求與作用?！赌茉捶ā肥且徊壳罢靶缘膽椪?，必然對(duì)能源全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母锲鸬揭龑?dǎo)作用。
《能源法》在進(jìn)一步改革礦產(chǎn)資源管理體制、流通領(lǐng)域的價(jià)格體制。主要如下：
一是改革礦產(chǎn)資源管理體制，對(duì)尚未開發(fā)的石油、天然氣區(qū)塊以及，頁巖氣、頁巖油等非常規(guī)油氣區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)出讓，價(jià)高者得，既可體現(xiàn)國家對(duì)資源的所有權(quán)，也可有效提高國內(nèi)油氣的供給能力。
二是改革流通體制，在油氣批發(fā)、零售、進(jìn)出口環(huán)節(jié)放開準(zhǔn)入，允許各類經(jīng)營主體進(jìn)入，這將有利于我們抓住這一輪全球油氣價(jià)格下降的機(jī)遇，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。
三是對(duì)油氣管網(wǎng)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離、放開競爭性業(yè)務(wù)的改革，對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸實(shí)行單獨(dú)定價(jià)、單獨(dú)核算。
（作者單位：卓創(chuàng)資訊）
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