土地資源市場化配置：問題、難點與下一步改革思路

土地是財富之母，是人類賴以生存和發(fā)展的有限的不可再生的資源。在市場經(jīng)濟條件下，市場機制成為包括農村土地在內的經(jīng)濟運行和資源配置的基礎性機制。這不僅是改革和完善農村土地制度的一個重要方面，也是優(yōu)化土地資源配置，提高土地資源利用效率，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元結構的體制保證。此外，在土地資源配置過程中，政府也要在國土空間規(guī)劃、土地產權和地籍管理、土地利益公平分配和用途管制等方面發(fā)揮正確作用。

一、當前土地資源市場化配置過程中存在的突出問題

（一）土地承包經(jīng)營權缺乏有效的流轉機制成為阻礙農業(yè)進步的絆腳石

由于土地產權不清晰、農業(yè)用地用途限制、地理位置等各方面原因，農村家庭聯(lián)產承包制沒有從根本上改變戶均地少且分散的格局，土地的市場交易程度較低，農村經(jīng)濟難以實行規(guī)模經(jīng)營，不利于土地資源的優(yōu)化配置。表現(xiàn)如下：首先，目前的土地流轉總體上規(guī)模不大，范圍較小，土地流轉主體受到較強限制。土地流轉多表現(xiàn)為農戶之間短期的自發(fā)性互助性流轉，難以形成規(guī)模種植的流轉效應。其次，政府對土地流轉的干預較強，出現(xiàn)大量不尊重農民流轉意愿的強制流轉行為。特別是在流轉利益的分配上，出現(xiàn)了流轉利益分配不合理、不規(guī)范，農民合法利益沒有得到有效保護等問題。此外，沒有權威的土地流轉中介組織和交易市場，土地信息傳遞、表達不充分，這在很大程度上限制了土地流轉的規(guī)模。

（二）地方政府通過土地征收壟斷土地供應

總的來看，我國土地要素市場還不完善，特別是城鄉(xiāng)土地二元阻隔、流動受限，集體建設用地基本被排斥在土地市場之外?，F(xiàn)行法律嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，集體經(jīng)濟組織成員可以使用本集體經(jīng)濟組織的土地辦企業(yè)或建住房，但不得出讓、轉讓或出租集體土地使用權，城鄉(xiāng)土地要素交換、流動，主要通道是政府征地。這種城鄉(xiāng)二元分割格局是中國土地制度的核心癥結，背離了我國市場化配置資源的方向以及土地資源的發(fā)展趨勢，漠視不同產權主體的平等權利，嚴重損害了農民利益。低價征購、高價出售土地之間形成的巨大的利益空間，成為腐敗現(xiàn)象的體制根源。

（三）農村宅基地交易限制和制約了農業(yè)轉移人口市民化進程

根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》，農村集體組織是我國農村宅基地的所有權主體，而農民沒有對宅基地的處置權限，只有使用權。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農村宅基地10%—20%閑置，部分地區(qū)閑置率甚至高達30%。農民房屋買賣、抵押融資等受到極大限制，這不僅有損土地資源配置的效率，阻礙了農民財產性收入的提高，堵塞了農民融資的渠道。在當前我國農村宅基地的保障功能已經(jīng)弱化、資產功能正在增強的背景下，進城農民工如果不能通過正常的市場交易處置農村閑置的宅基地和房產，無法實現(xiàn)土地資產化，也就無法獲得向城鎮(zhèn)遷移落戶所必要的貨幣資本，客觀上必然制約農業(yè)轉移人口市民化進程。

（四）城市土地節(jié)約集約利用總體水平偏低

總體上看，我國城市土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度而且其增長的趨勢在加快。土地使用結構也存在一定程度的扭曲，中國的土地使用過度地投向工業(yè)，地方政府競相招商引資，以極為低廉的價格更多地出讓工業(yè)用地，住宅和商業(yè)用地、公共用地比例在整個土地使用中所占比例過低。由此帶來資源配置的不合理和公共福利水平的低下。此外，還存在土地使用實行行政劃撥與有償使用雙軌制并行，不同類型的土地利用管理制度細則缺失。尤其是針對非市場配置的劃撥土地，管理混亂，黨政機關、事業(yè)單位、基礎設施建設工程在土地利用方面常常出現(xiàn)違規(guī)圈地，亂占濫用的現(xiàn)象。截至2012年，全國共有閑置土地95萬畝，而用地緊張的東部地區(qū)占42.6%。其中，閑置2年以上的占57.3%。

二、當前深化改革的難點

（一）土地承包經(jīng)營權的確權和“三權分離”問題

目前《土地承包法》和《物權法》對承包經(jīng)營權的法律保護是合一保護的，就叫保障農民的承包經(jīng)營權。但是，現(xiàn)行法律并沒有對土地經(jīng)營權（或土地使用權）的內涵進行界定；土地承包經(jīng)營權也無法分解為（土地）承包權和（土地）經(jīng)營權或（土地）使用權兩個用益物權。因此，土地經(jīng)營權不是法定的民事權利，三權分離后的三權交易、土地經(jīng)營權的抵押、擔保等金融服務，將會面臨法律風險。這顯然對城鄉(xiāng)要素的合理配置，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調發(fā)展以及城鄉(xiāng)社會的有序與穩(wěn)定，都很不利。

因此，要加快農村土地流轉，建立農戶土地承包權以及包含經(jīng)營權在內的土地承包權的有償退出與交易通道，當前迫切需要深入探討“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權”的實現(xiàn)途徑。

（二）農村經(jīng)營性集體建設用地的概念界定和入市問題

經(jīng)營性集體建設用地目前主要指土地分類中的商服用地和工礦倉儲用地，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，不包括農村宅基地和集體公共用地。但是，目前的國家土地分類并未對經(jīng)營性建設用地進行界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的規(guī)模不大，將允許流轉的土地范圍僅僅限于既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地意義不大。對農民自用的和入股的土地、對已經(jīng)進入市場的處于經(jīng)營狀態(tài)的建設用地，土地管理法并沒有作出明確規(guī)定。

因此，對經(jīng)營性建設用地進行確權和明確界定范圍，將是農村經(jīng)營性集體建設用地平等入市的先決條件。此外，農村經(jīng)營性集體建設用地平等入市還面臨打破傳統(tǒng)的利益固化格局、村莊土地規(guī)劃和用途管制、建設有形土地交易市場、集體組織治理結構改革等諸多障礙。要想實現(xiàn)“同市同權同價”，還有很長的路要走。

（三）城市規(guī)劃區(qū)內征地制度改革問題

按照現(xiàn)行土地管理制度，包括農村集體建設用地在內的所有農村土地，都須由政府征地后方能轉為城鎮(zhèn)建設用地入市交易?？s小征地范圍應與集體建設用地流轉同步設計、同步推進。改革一切非農建設靠征地保障土地供應的格局。當前，我國征地制度改革主要集中在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外。但是，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以內，大量的集體土地已經(jīng)進入市場，集體組織私下出租集體建設用地或者蓋廠房出租，造成建設用地的低效利用，大多只從事低端產業(yè)，布局分散。各地在集體土地產權登記、分割轉讓、稅費繳納等方面，都沒有作出具體規(guī)定。這些基礎問題不落地，也很難談及集體土地入市或其他土地制度改革的大突破。

因此，在城鎮(zhèn)土地國有的框架下，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的土地是否繼續(xù)走征地城鎮(zhèn)化模式是一個亟待解決的現(xiàn)實問題。如何平衡公益性征地與直接入市之間的利益關系，研究制定集體建設用地流轉收益分配調節(jié)政策，確保國家（政府）、集體和農民之間合理分配土地增值收益，是縮小征地范圍應與集體建設用地流轉同步設計、推進亟須解決的重點和難點問題。

（四）農村宅基地的確權和流轉問題

當前，我國法律所規(guī)定的宅基地的用益物權只有占有權和使用權，沒有收益權，農民宅基地的取得、使用、管理等一些基本權利制度安排還存在很大問題。因此，宅基地的流轉、農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，首先面臨宅基地完整的用益物權確權問題。

通過宅基地流轉退出補償機制，可以解除農民的后顧之憂，同時宅基地所帶來的收益也能減輕農民進城后的經(jīng)濟負擔，更好地推進新型城鎮(zhèn)化。但同時要注意應將退出后的宅基地優(yōu)先用于農業(yè)，以復墾為主，在補充滿足了農地指標后再適當搞一些非農建設。退出后如何對土地實行嚴格的用途管制非常關鍵，否則當宅基地退出在全國推廣后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出現(xiàn)非農化、侵犯農民權益等一系列亂象。

（五）土地財政問題

現(xiàn)行的征地制度，實際上是把政府置于土地市場的主體地位，政府正是憑借對土地一級市場的壟斷，才有了源源不斷的資金。目前土地出讓金收入已經(jīng)名副其實地成為各地的第二財政，土地收入在一些地方政府本級財政收入甚至會超過50%。“土地財政”的收入模式為地方政府聚集了巨額可支配財力，成為地方政府進行城市基礎建設的資金依托。但同時，地方政府過分依賴土地收入的負面影響越來越大，不僅帶來了城市規(guī)模的無序擴張和土地資源浪費，也帶來了地方政府負債居高不下，債務風險不斷攀升?！巴恋刎斦笔杖肽Ｊ讲粌H不可持續(xù)，而且已成為今后發(fā)展的障礙。

三中全會決定推進征地制度改革，允許農村經(jīng)營性建設用地直接入市交易，如此一來，地方政府的土地財政必然受到影響。如果不能給地方政府穩(wěn)定的收入來源，土地財政很難被打破，農地市場化在實際中可能還是會走樣。因此，農地市場化還需要的是現(xiàn)行財稅制度的聯(lián)動改革。

三、下一步改革的突破點

（一）還權賦能，建立促進農地流轉的市場機制

賦予農民土地抵押權、繼承權、租賃權以及部分土地發(fā)展權，形成土地權利交易市場。借鑒國際經(jīng)驗，探討農村承包地進行抵押、繼承的辦法。在部分發(fā)達地區(qū)試點土地權利的證券化，允許將土地權利折為證券進行流轉，同時納入到城市資本的形成中來，可以將這種土地的股份化作為土地發(fā)展后的股份收益依據(jù)，享有土地發(fā)展所帶來的收益，讓土地真正成為資本。

建立農村土地流轉的有形市場，可以鎮(zhèn)為單位，以縣、鎮(zhèn)經(jīng)管站為依托，建立鎮(zhèn)域范圍的土地流轉有形市場，規(guī)范土地流轉程序、建立統(tǒng)一規(guī)范的流轉合同，完善土地流轉檔案管理制度，設立土地糾紛調解仲裁機構。在此基礎上可以分步驟的建立市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)網(wǎng)的土地流轉有形市場，逐步規(guī)范農村土地流轉，有利于推動建立農地的市場價格發(fā)現(xiàn)體系。

（二）切實推進征地制度改革，出臺農村經(jīng)營性建設用地入市交易實施辦法

修改《物權法》和《土地管理法》等相關法律規(guī)定，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，制定“公共利益征地否定式目錄”。 對于經(jīng)營性項目用地，國家原則上不再征收，允許通過市場的方式直接使用集體建設用地，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在這個大前提下，對不同類型的農村建設用地，區(qū)別對待、分步推進。對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益目的劃撥土地實際上是進行營利性目的的用地。推行以公共為目的的用地按市場價賠償試點。限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍。對征地農民的賠償，既要考慮土地的現(xiàn)有用途，也要考慮土地的區(qū)位特點，最終要按土地的市場價格進行補償。

構建完善的集體建設用地利用制度體系，重點通過完善流轉辦法、建立集體建設用地登記制度和使用權抵押融資機制、明確稅費政策等措施，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地一體的集體建設用地流轉、登記、抵押融資體系。建議國家選擇若干地區(qū)先行先試，在集體建設用地抵押融資和使用權流轉稅費方面進行制度試驗和封閉運行。待試驗成熟后，將這些制度規(guī)則上升到國家政策層面，進而推動全局性的集體建設用地制度改革。

（三）充實宅基地用益物權，構建農村宅基地自愿有償退出機制

建立嚴格規(guī)范的農村宅基地登記管理制度，加快推進農村宅基地使用權確權登記發(fā)證。建立農村宅基地差別化有償使用制度，全面開展農村集體經(jīng)濟組織核定及成員資格界定工作，有序放寬農村宅基地有償使用對象范圍。加強農村宅基地有償使用收益管理。試行農村宅基地有期限使用制度。穩(wěn)步開展農村宅基地使用權與房屋所有權抵押，健全農村宅基地、農村房屋等抵押登記服務體系。制定農村宅基地使用權和農村房屋所有權抵押貸款辦法。探索建立由借款主體、金融機構和擔保機構共同承擔貸款損失的風險分擔機制。探索組建農村資產經(jīng)營管理公司，負責收購處置抵押融資中產生的不良資產。

構建農村宅基地自愿有償退出機制，堅持依法自愿、合理補償?shù)脑瓌t，嚴格限定農村宅基地使用權人退出條件。加強農村空閑宅基地處置和利用，按照條件限定、充分自愿、流轉有償?shù)脑瓌t，探索科學合理的農村空置閑置宅基地交易方式，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，規(guī)范和支持宅基地使用權人采取轉讓、租賃、作價出資（入股）等方式流轉使用權。明確農村宅基地使用權流轉期限，加強農村宅基地流轉用途管制。制定農村宅基地流轉增值收益分配方案，合理確定政府、村集體經(jīng)濟組織、原宅基地使用者的分配比例。

（四）推進土地財稅制度改革，規(guī)范地方政府直接經(jīng)營土地的行為

進一步改革分稅制，按照財力與事權相匹配的原則，合理調整中央、省、市、縣的財政收入分配比例，加大財政轉移支付力度，使地方政府在預算內獲得履行事權所需要的財權。致力于構建新型的具有可持續(xù)性的土地財政模式，使得地方政府的財源能夠得到保證。可以開征物業(yè)稅或將房地產稅的適用范圍擴大到居民住宅。在土地出讓金方面，建立規(guī)范化的政府土地基金，進一步規(guī)范政府土地出讓收入的支出。要變集中支付地價為以領導任期或分年度交納土地使用權租金。

在放開農村集體建設用地進入市場的同時，應考慮對農村經(jīng)營性建設用地征收土地財產稅及契稅、印花稅及土地增值稅等稅種。對于進入市場交易的宅基地，也應開征土地財產稅（物業(yè)稅）。對于農民，在規(guī)定面積內的可以免征；對于市民，則不予減、免。對無論農民還是市民的超出規(guī)定的面積，實行累進稅率，超的越多，稅率越高，用經(jīng)濟手段控制超占問題。

四、改革路線圖及時間表

（一）改革實施路徑

農村“三地”問題的制度探索，主要是城鄉(xiāng)兩種土地制度下的流動問題。在農村，要探索土地要素引入市場機制的辦法，但目前農村土地要素的流動還不能完全適用于自由流動的市場原則，必須是在政府調節(jié)下的有序流動。

具體改革措施應包括：一是促進和規(guī)范農村土地市場流轉。包括強化農民土地承包權，促進土地承包權物權化，充實土地承包經(jīng)營權，完善農村承包地流轉形式，促進農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，培育規(guī)范的土地流轉市場等幾個方面。二是穩(wěn)妥推動集體建設用地有序進入市場。其中要促進集體建設用地的集約利用，加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。三是推進宅基地的商品化進程。首先要對集體所有制下農民宅基地的權利和初始分配制度進行規(guī)范，在此基礎上可進行宅基地出租、轉讓、買賣及抵押辦法的試點。另外還要防止舊村改造中侵犯農民宅基地的權利。四是加快公益性征地制度改革步伐。征地制度改革的最終方向必然是建立有形的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，所有建設用地全部進入市場運作。但是在條件還不完全具備的情況下，當前的政策定位應該是“建設用地政府征購與農村集體建設用地規(guī)范入市相結合運行”。

（二）改革推進進度安排（見表1）

（張林山，國家發(fā)展改革委體管所）