新時期湖南省創(chuàng)新科技法制建設研究

謝華 王天輝

摘 要：我國正進入“現(xiàn)代化起飛階段的社會風險易發(fā)期”，同時面臨著“經(jīng)濟發(fā)展的黃金期”和“社會矛盾凸顯期”這一社會轉型中的臨界點，各種社會矛盾大量顯現(xiàn)。新的歷史時期，湖南省科技法制建設面對新的嚴峻形勢，如何協(xié)調社會關系、化解社會矛盾、促進社會公正、保持社會穩(wěn)定，是擺在湖南省各級政府面前亟待解決的重大課題。為推進湖南省科技法制建設提出了相應的對策和建議。黨的十八大報告指明我國將進入全面加強和創(chuàng)新社會管理的新時期，加強和創(chuàng)新社會管理法律法規(guī)體系，既是當前理論關注的熱點，也是人們關心的重大現(xiàn)實問題，意義重大。

關鍵詞：科技法制 創(chuàng)新 經(jīng)驗借鑒 建議

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）06（c）-0255-02

我國正進入“現(xiàn)代化起飛階段的社會風險易發(fā)期”，同時面臨著“經(jīng)濟發(fā)展的黃金期”和“社會矛盾凸顯期”這一社會轉型中的臨界點，各種社會矛盾大量顯現(xiàn)。面對新的嚴峻形勢，湖南省如何協(xié)調社會關系、化解社會矛盾、促進社會公正、保持社會穩(wěn)定，是擺在湖南省各級政府面前亟待解決的重大課題。黨的十八大報告指明我國將進入全面加強和創(chuàng)新社會管理的新時期，加強和創(chuàng)新社會管理法律法規(guī)體系，既是當前理論關注的熱點，也是人們關心的重大現(xiàn)實問題，意義重大。

1 完善科技法制體系建設的現(xiàn)實意義

1.1 法治建設是全面深化改革的重要保障

中共十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），標志著我國正式全面進入深改期?！稕Q定》對法治中國進行了部署和制度安排，以期通過法治中國建設，創(chuàng)新體制機制，化解當前的矛盾沖突，跨越“中等收人陷阱”，實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛和現(xiàn)代化質的飛躍。在第一次討論深改具體議題的中央全面深化改革領導小組第三次會議上，司法改革與財稅、戶籍制度改革并列，成為討論的三大議題之一。會上，習近平總書記進一步指出：“實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標，必須更好發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用”，對法治的作用進行了完美宣釋。往者不可諫，來著猶可追。這已表明，進入全面深改期，“法治”將被提升至前所未有的戰(zhàn)略高度。

1.2 科技法制建設是科技進步與創(chuàng)新的必然要求

當今世界，科學技術突飛猛進，經(jīng)濟競爭日益激烈。而科技實力和創(chuàng)新能力的競爭是經(jīng)濟競爭的根本。依靠科技創(chuàng)新優(yōu)化資源市場化配置、支撐引領經(jīng)濟轉型發(fā)展已成為世界各國國力增長持續(xù)性的首選。為了科技和創(chuàng)新的同步快進，需要一個適宜科技發(fā)展的寬松激勵的社會環(huán)境，需要一個法制化的管理制度和政府工作模式。與科技有關的各種活動和基本關系，都需要用法律的形式加以確認，需要納入制度化和法律化的軌道。從根本上講，法律的作用可以歸納為來確認科技有限發(fā)展的戰(zhàn)略地位、調整科技活動引起的社會關系、保護我國參與國際科技經(jīng)濟競爭與合作以及防治對科技成果的非道德使用而可能造成的社會危害。現(xiàn)今，這些都不能再通過傳統(tǒng)的直接干預和行政命令來體現(xiàn)，而應當更多地依托法規(guī)、政策，依靠科技立法、科技普法、科技執(zhí)法"三位一體"形成的強大合力。順應科技進步的客觀要求，科技法制建設必然成為當前政府科技工作的重點任務。

2 湖南科技法治建設面臨的挑戰(zhàn)

近年來，湖南堅持科技工作服從和服務于結構調整，科技創(chuàng)新立足和著眼于新的生產(chǎn)力布局，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，充分調動全社會的力量，積極推進科技創(chuàng)新體系的建設。并通過不斷強化科技法制建設，有力地推進創(chuàng)新湖南戰(zhàn)略的全面實施，推動各級科技投入的穩(wěn)步增長，初步建成了較為完善的科技法規(guī)和政策體系。但是，回顧我省多年來的科技創(chuàng)新法規(guī)和政策體系建設，可以發(fā)現(xiàn)無論是在理論上和還是實踐中，均存在諸多不足，一些問題亟待進一步完善。

2.1 部分科技法律法規(guī)的可操作性不高

當前，該省乃至全國有部分的法律條款仍然只是一紙空文.有的則只有行為模式卻沒有相應的法律后果。太多概括性、原則性的規(guī)定造成了法律適用上的困難。例如，《中華人民共和國科學技術進步法》對違反該法的行為應當承擔的法律責任，界定并不明確、詳細。僅僅只是在其“法律責任”一章中以四款法律條文作了規(guī)定，規(guī)定的模糊性，使得條款實施起來比較困難，也就造成了激勵與制裁機制的缺乏。又如，該省落實企業(yè)技術開發(fā)費加計扣除政策差強人意，原因一是該省沒有出臺落實企業(yè)技術開發(fā)費加計扣除政策的具體實施辦法，在具體實施過程中人為因素大。二是企業(yè)研究開發(fā)費用加計抵扣操作程序繁瑣。三是該政策普惠性不高，特別是針對成長型的中小、微企業(yè)等實際作用不大。

2.2 科技行政執(zhí)法建設滯后

法制工作的理念還不夠端正，“重審批、輕監(jiān)管”、“重處罰、輕引導”的思想觀念還沒有得到根本扭轉。在注重科技規(guī)劃的同時忽視了科技行政法建設。多年來，我們制定的科技規(guī)劃數(shù)不勝數(shù)，可是，大多數(shù)都是偏向于技術談技術，沒有側重于有利于創(chuàng)新的制度的安排，使其真正能夠實施和落實。例如國務院2011年發(fā)布《關于進一步鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》，鼓勵發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)。但該政策更多的是注重降低稅收，而對于盜版給軟件產(chǎn)業(yè)每年造成的幾十億元損失打擊不力。導致相關企業(yè)集體呼吁——“寧可不要政府降低稅收，更盼創(chuàng)造保護正版的環(huán)境”。由此可見，科技行政執(zhí)法必須作為法律措施在科技立法中予以重視。

2.3 科研管理和審計監(jiān)督等體制不夠健全

目前，該省的科研領域中，仍存在著一些問題。

首先是職務較高的行政人員來確定科研項目和立項，造成科研成果與科研貢獻脫節(jié)。很多科研單位的科研成果署名排第一位的，往往是該單位的行政領導人。而這些領導人多數(shù)只是幫助申請了些經(jīng)費，對于項目研究本身并沒有實質性的貢獻。這樣，就很難保證項目管理運行中公開、公平、公正的管理機制。在項目立項、評估中缺乏有力的權力制約和監(jiān)督，以至于經(jīng)常出現(xiàn)少數(shù)人、少數(shù)單位說了算的情況。

其二，科研經(jīng)費管理分隔條塊過多，真正用于科研的很少。例如相關管理部門單獨制定計劃，直接從財政部申請預算，并不相互配合。政府是經(jīng)費和項目的綜合管理者，既是出資人，又是“經(jīng)營者”，很容易就造成了資源的浪費以及決策的失誤，更容易滋生腐敗。

其三，科技項目、人才評價標準過于單一，只重數(shù)量，不看質量。例如只看在某刊物上發(fā)表了多少文章而不注重這些文章的科學價值。這樣就造成了很多科研人員心浮氣躁、急功近利的心態(tài)，只流于形式上的“短、平、快”，而不去研究“高、尖、精”的東西，甚至還造成了各種學術不端行為的產(chǎn)生。

2.4 過低的知識產(chǎn)權保護力度

我國現(xiàn)行的有關知識產(chǎn)權的法律法規(guī).對當事人的損害賠償一般是補償性賠償。侵權行為人僅僅只是對受害人權利受到損害的實際有形價值做出賠償。而其金額遠遠達不到受到損害的全部價值。因此，受害人得到的賠償并不充分，也更不可能有效遏制侵權行為的發(fā)生。相比之下，美國對于知識產(chǎn)權的保護力度遠遠超過我國。美國對知識產(chǎn)權實施的是懲罰性賠償制度，即通過對主張索賠權利的受害人給予懲罰性賠償，使不法行為人向主張權利者支付等于或大于其所造成的對受害者的損失。從而也達到了制裁、遏制不法行為人的目的。無利可圖，甚至會產(chǎn)生負收益，相信正常人就都不會去侵害他人的權利了。

3 國外完善科技法制建設的經(jīng)驗借鑒

“他山之石，可以攻玉?！泵绹⑷毡镜葒褪且钥萍挤ㄖ拼龠M科技高速發(fā)展的典型例子。堅持立足國情，借鑒發(fā)達國家的科技法制建設經(jīng)驗，遵循科技發(fā)展規(guī)律，不斷完善我國特色的科技法制體系。

3.1 立法保障研究開發(fā)機構或科技發(fā)展計劃執(zhí)行

日本在每成立一個國家研究機構或制定一項重要的科技計劃時，議會都制定一部相應的特別法，如《理化學研究所法》、《日本科技情報中心法》、《日本原子能研究所法》、《海洋科技中心法》、《動力反應堆與核燃料開發(fā)事業(yè)團法》、《新技術開發(fā)事業(yè)團法》、〔14〕《宇宙空間開發(fā)事業(yè)團法》、《飛機工業(yè)振興法》、《振興專用機械信息產(chǎn)業(yè)法》、《企業(yè)合理化促進法》、《農(nóng)業(yè)機械化促進法》、《筑波科學城建設法》等，對政府的資金投入數(shù)量作出明確的規(guī)定。無論科技事業(yè)發(fā)展角度來說，還是法律實施的角度來說，都是需要成本的，都應當有明確的法律規(guī)定作保障。

3.2 及時進行科技法律、法規(guī)的廢、改、立

日本是較早的以“新技術立國”的國家，在法律保障新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，也堪稱典范。從50年代開始，日本鼓勵企業(yè)從世界各地大量引進先進技術，并為此采取立法形式。同時，在不同時期也分別選定了當時的高新技術產(chǎn)業(yè)，如50年代的機械制造、60年代的電子、70年代的纖維設備、80年代的信息等，以專門的產(chǎn)業(yè)振興法來做保障，促進其振興并取得了很好的效果。韓國在這方面也效法日本，從60年代開始，以專門的產(chǎn)業(yè)振興法促進了汽車、電子、鋼鐵等韓國新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也因此調整了其產(chǎn)業(yè)結構，使其趨于合理化，從而實現(xiàn)了經(jīng)濟的飛躍發(fā)展。到90年代，韓國的國民經(jīng)濟比60年代增長了100多倍。

3.3 促進中小企業(yè)科技創(chuàng)新，保障國家持續(xù)創(chuàng)新能力

美國的科技法制建設始終走在其他發(fā)達國家的前面。美國科技法制體系初步成型于20世紀 70年代之前。為了推動科技創(chuàng)新帶動中小企業(yè)發(fā)展，美國在1982年就設立了《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》，并根據(jù)該法制定了“小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃”（SBIR）。從1983年開始，農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、國防部、宇航部、衛(wèi)生部、能源部和國家科學基金會（NSF）等11個部門，就向SBIR陸續(xù)撥款。而這11個部門也是SBIR的主要成員。從1982年起，聯(lián)邦政府各部門用于除本部門外的小企業(yè)創(chuàng)新活動經(jīng)費逐年增加，美國會還專門立法來保證這一措施的施行。1992年各部門投入創(chuàng)新活動經(jīng)費占本部門總預算的1.25%，到1997年增加到2.5%。

4 加強該省科技法制建設的建議

世界各國越來越重視科技對經(jīng)濟快速發(fā)展的作用，然而要以制度帶動科技發(fā)展，必須兼顧以下三個方面。一是科技立法應具有可操作性。二是科技立法應具有適當?shù)某靶浴Ｈ羌钚砸彩强萍剂⒎☉摼哂械?。從依法保障和促進科技創(chuàng)新的角度來看，當前該省應當做好以下工作。

4.1 加強科技法制建設的研究和宣傳工作

全體公民和組織的充分了解和遵守，是科技法能夠有效實施的重要前提。這就要求一方面政府將科技法的學習宣傳納入普法計劃中。并通過系統(tǒng)學習，來提高廣大人民群眾對科技法的認識。另一方面，科技法學學科本身的建設也應加強。對于其基礎理論和實踐問題，應進行深入研究，全力培養(yǎng)大批兼具科技、經(jīng)濟與法律的復合型人才。

4.2 完善科技立法與實施的監(jiān)督機制和環(huán)節(jié)

一是加強科技立法的系統(tǒng)性。按照全面深化科技體制改革要求，系統(tǒng)研究科技事業(yè)發(fā)展中的各種法律關系，提出適應該省科技發(fā)展要求、相對完備、協(xié)調統(tǒng)一的科技法律框架體系，并形成立法規(guī)劃和年度計劃。二是加強科技立法的可操作性。明確各項具體立法工作立法目標，切實解決實際問題，有效提高科技立法質量。三是強化科技立法與實施的監(jiān)督工作?？萍剂⒎ㄅc實施的監(jiān)督機制應以嚴格的法律責任及明確的追訴和制裁程序為基礎，由執(zhí)政黨、行政機關、司法、新聞媒體和社會公眾等組成。這樣，科技法具有的權威性，便通過其強制性而能得以保證。

4.3 依法加大和保障知識產(chǎn)權執(zhí)法力度

一是建立科技專家陪審制度。當今高科技迅猛發(fā)展的時代，各種技術含量高、復雜性、專業(yè)性的案件大量出現(xiàn)，實行專家陪審尤為重要。二是建立科技專家咨詢制度。通過咨詢科技專家來解決部分專業(yè)問題。三是培養(yǎng)高素質高科技的法律人才。優(yōu)化傳統(tǒng)的產(chǎn)權審批模式，建設一支既懂法律又懂專業(yè)技術的執(zhí)法隊伍。以統(tǒng)一司法考試為契機.面向社會招考既懂法律又懂技術的復合型知識產(chǎn)權法官。

4.4 嚴格依法規(guī)范公開運行科技行政權力

一是強化依法行政意識。狠抓法治培訓，建立學習制度，切實增強貫徹科技法律法規(guī)的自覺性。二是深化政務信息公開。保障公民對科技政策、法規(guī)、行政審批等事項的知情權。三是分解任務，落實責任。把依法行政真正落實到科技體制改革與創(chuàng)新發(fā)展事業(yè)的進程中，落實到科技管理的各個方面、各個環(huán)節(jié)，不斷提高依法行政水平。

4.5 建立健全科學民主決策與反饋機制

一是以完善專家論證咨詢制度為前提，鼓勵地方政府、企業(yè)、研究院所和公眾參與決策。對于重大科技工作決策務必事前征求意見，事后及時通報，切實做到依法決策、科學決策、民主決策。二是逐步推行科技計劃信用管理制度。三是建立健全決策跟蹤反饋和動態(tài)調整制度。按照“誰決策、誰負責”的原則，各科技立法單位要確定專人定期對決策的執(zhí)行情況進行跟蹤與反饋。一旦決策權和決策責任統(tǒng)一起來了，決策的隨意性和失誤必然大大減少。

4.6 全面深化科研管理體制改革

一是構建科技宏觀決策與協(xié)調機制，改革科技資源配置與管理辦法。針對不同的科研工作，如基礎、公益、應用研究等方面，科學合理地設定競爭性研究經(jīng)費與穩(wěn)定支持研究經(jīng)費的比例，建立長期穩(wěn)定支持基礎研究的法規(guī)政策。二是加快科技行政部門職能轉變，既不“越位”也不“缺位”。減少科技行政部門對科研項目從立項、遴選、驗收到獎勵的具體管理，將工作重點集中在制定規(guī)劃、設計政策、做好服務上。三是遵循科技多樣性客觀發(fā)展規(guī)律，改革科技評價體系與科技獎勵體制?？萍吉剟畹臋嗤圆粦Q于組織評審部門的行政級別或職能大小。如應用性研究成果應考察其實際應用效果和推廣情況，主要通過市場機制等來來評價獎勵，政府予以資金配套。

參考文獻

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