我國轉基因食品標識困境的立法破解*

付文佚

我國2009年《食品安全法》對加強食品安全監(jiān)管發(fā)揮了重要作用，該法施行以來，我國食品安全狀況總體上有所好轉，但食品安全事件仍時有發(fā)生。為了建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度，實行食品安全社會共治，需要對《食品安全法》進行修訂。2015年4月24日，第十二屆全國人大常委會第十四次會議通過了修訂后的《食品安全法》（以下稱2015年《食品安全法》，自2015年10月1日起施行）。2015年《食品安全法》新增第69條，明確規(guī)定：“生產經營轉基因食品應當按照規(guī)定顯著標示?！痹撘?guī)定是構建我國轉基因食品標識制度的基石，學界和公眾對其寄予厚望。實際上，轉基因食品標識制度并不是2015年《食品安全法》新創(chuàng)，這一制度在我國由來已久。為什么這一制度過去沒有產生其應有的社會效果？采用在一般法中增設單獨條文的立法形式，能否實現(xiàn)這一制度的預期目的？如何在以往經驗的基礎上，完善和落實這一制度？如何確保轉基因標識的準確性及其監(jiān)管的有效性？回答這些問題，需要對轉基因食品的本質特性進行考量。

一、轉基因食品的特性導致標識困難

轉基因生物分為轉基因植物、轉基因動物和轉基因微生物。為了滿足食用或獲取飼料等需求，人們將某些轉基因植物栽培為轉基因作物，轉基因食品就是由轉基因作物組成或生產而得。轉基因作物于1983年問世，1996年開始被大規(guī)模商業(yè)化種植。截至2014年，已有28個國家種植轉基因作物，種植面積超過1.8億公頃。國際農業(yè)生物技術應用服務組織（International Service for the Acquisition of Agribiotech Applications，ISAAA）的研究表明，全球范圍內轉基因作物的品種、數量和種植面積都在逐年增加。①與此同時，學術界、產業(yè)界、社會公眾對轉基因食品可能危及人的生命與健康安全、經濟安全、糧食安全、環(huán)境安全等的關注度也不斷攀升。根據2013年美國參議員芭芭拉·鮑克斯向國會提交的《基因工程食品知情權法案》，世界上已有60多個國家制定了關于轉基因食品強制標識的法律。②各國關于轉基因食品標識的法律從內容到形式都存在差異，產生差異的主要原因是轉基因食品的危害尚不確定，影響到人們對轉基因食品的態(tài)度各異，各國對轉基因食品進行標識的困難程度大小不一。

1.轉基因食品的危害尚不確定，其風險預判對檢測技術提出了較高要求

轉基因食品與其他食品究竟有何不同，長期、大量食用轉基因食品是否有潛在風險，目前尚無定論。盡管世界衛(wèi)生組織反復強調，到目前為止，沒有證據表明轉基因食品與傳統(tǒng)食品相比會帶來更大的風險，但相關言論缺乏充分的科學證據支持。③有學者認為，轉基因作物一般都含有傳統(tǒng)作物所不具有的新蛋白，而蛋白質是引起食物過敏的根源，這就增加了食物的過敏源。④目前，可能產生致敏反應的轉基因食品和實質不等同⑤的轉基因食品應當予以強制標識，這一點已被國際食品法典委員會⑥（Codex Alimentarius Commission，CAC）的眾多成員國所認可，但除此以外的普通轉基因食品是否應予標識尚備受爭議。⑦1992年美國食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）發(fā)布的《來源于新的植物不同性的食品的政策申明》規(guī)定，實質不等同的轉基因食品和致敏性轉基因食品需明確標識，其他轉基因食品不用標識。

除了對轉基因食品危害的認定存在差異，目前對食品中是否含有轉基因成分的檢測方法也復雜多樣。食品檢測是指人們依據相關標準對食品進行感官、理化、微生物含量等方面的檢測，以確定食品是否符合相關標準要求，并對食品在食用中產生的某種信號進行判定。⑧轉基因食品的檢測方法可以分為基于蛋白水平的檢測和基于核酸水平的檢測兩大類?；诘鞍姿降臋z測，其抗體制備成本較高，并且受外源基因的低水平和時空特異性表達、蛋白的不穩(wěn)定性以及多種干擾免疫應答物質的存在等因素影響，致使其應用范圍受到了一定程度的限制?；诤怂崴降臋z測靈敏度高、適用范圍廣，是當前轉基因食品檢測的主要方法。⑨總體而言，轉基因食品檢測具有技術要求高、標準多樣、費用昂貴等特點，不同檢測方法的靈敏度差異極大，使得通過檢測來判斷食品的轉基因性質非常困難。⑩尤其是對于經過高度加工、成分復雜、轉基因成分含量較低的轉基因食品而言，其風險預判更加困難。

2.消費者對待轉基因食品的態(tài)度存在明顯差異

有學者把食品的特性分為研究特性、試驗特性和信任特性三類：研究特性是指消費者在購買之前可以檢測出的特性，如食品的價格、大小、顏色等；試驗特性是指消費者在購買后可以評估出的特性；信任特性是指消費者即使使用后也不能評估出的特性。［11］按照這種分類，食品的轉基因特性是一種信任特性，需要生產商和加工商提供充分的信息，確保消費者能夠知情、預判。食品市場上存在著明顯的信息不對稱現(xiàn)象，在信息不對稱的情況下，可能出現(xiàn)逆向選擇和道德風險。轉基因食品可能產生實際風險如致敏性反應，也可能產生信息敏感風險，即由實際風險的不確定性所導致的風險。信息敏感風險可以通過對實際風險的科學確認而予以降低，也可以通過信息公開而減小。［12］具有不同人口統(tǒng)計特征的消費者在感知風險上有著顯著差異，消費者對轉基因技術的態(tài)度、對健康的關心、對社會的信任及其轉基因知識等，都顯著影響其對轉基因食品風險的感知。［13］標識制度是降低轉基因食品風險尤其是信息敏感風險的一項重要制度，它影響消費者的購買意愿。［14］轉基因食品標識有強制標識與自愿標識、積極標識與消極標識、主要成分標識與全部標識等分類，不同分類所提供信息量的多寡不同，影響到消費者對轉基因食品的需求程度存在較大差異。

3.轉基因食品的過程管理極其困難

轉基因特性是一種信任特性，其從作物的種子開始持續(xù)到食品入口，存在于整個食品鏈條中，并且會延續(xù)到下一代種子和作物，因此，對轉基因食品的過程管理極其困難。其實，輻照食品和清真食品也有信任特性，但輻照食品的信任特性只出現(xiàn)在其生產過程的某個（些）階段，清真食品有悠久的歷史，其安全性有清真認證制度支持。對于這兩類食品，我國《食品安全法》中的一些制度，如第48條規(guī)定的食品生產經營企業(yè)符合良好生產規(guī)范、實施危害分析與關鍵控制點體系認證等制度，能夠配合認證制度滿足過程監(jiān)管的需要。但是，轉基因活生物體一旦釋放到環(huán)境中，就可能通過作物種植階段的花粉飄逸［15］，收割時機器清潔不夠，運輸時運輸工具的混合使用，生產加工時流水線沒有分開等途徑，與非轉基因種子和作物之間相互混雜，導致轉基因成分在傳統(tǒng)食品中出現(xiàn)。作物的轉基因特性在縱向上會貫穿從種子到食品的全過程，在橫向上容易污染他物，這使得轉基因特性成為食品信任特性中最難監(jiān)管的一種。只有借助于特殊的技術規(guī)范和管理手段，才能確保轉基因食品與非轉基因食品相分離。

二、我國現(xiàn)有關于轉基因食品標識的法律規(guī)定存在嚴重缺陷

轉基因食品的特性對立法提出了挑戰(zhàn)，也帶來執(zhí)法和司法困境。2004年消費者訴雀巢公司某產品轉基因成分未標識案，是我國關于轉基因食品標識的第一個案例。［16］十年來我國市場上轉基因食品的品種和數量都大幅攀升，但消費者對轉基因食品標識的訴求卻難以得到充分滿足，這在一定程度上表明我國現(xiàn)有關于轉基因食品標識的法律規(guī)定存在缺陷和漏洞，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.規(guī)制對象界限不清

我國現(xiàn)有涉及轉基因生物的法律、法規(guī)，其對象主要是農業(yè)轉基因生物及其產品，相關條文中有農業(yè)轉基因生物和轉基因產品的定義，但缺乏對轉基因食品含義的明確界定。在《食品安全法》修訂之前，一些行政法規(guī)和部門規(guī)章中已經規(guī)定了轉基因食品標識制度。如國務院2001年頒布的《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》明確規(guī)定，“國家對農業(yè)轉基因生物實行標識制度”（第8條），農業(yè)轉基因生物的“目錄由國務院農業(yè)行政主管部門商國務院有關部門制定、調整和公布”（第8條），“農業(yè)轉基因生物標識應當載明產品中含有轉基因成分的主要原料名稱”（第29條）。國家質檢總局2009年修訂的《食品標識管理規(guī)定》第16條指出，屬于轉基因食品或者含法定轉基因原料的，應當在其標識上標注中文說明。2015年《食品安全法》將轉基因食品標識制度的位階提高到了法律層面，但并沒有細化這項制度的內容。該法未對轉基因食品下定義，也沒有明確轉基因食品、農業(yè)轉基因生物的直接加工品、轉基因產品和法定轉基因原料之間的區(qū)別與聯(lián)系。規(guī)制對象的界限不清，直接導致規(guī)制范圍寬嚴不一，造成執(zhí)法和司法困難。

2.難以確保過程管理

2015年《食品安全法》明確規(guī)定了全程控制的食品安全監(jiān)管原則，并提出國家建立食品安全全程追溯制度。該法第42條規(guī)定，食品生產經營者應當建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。食品安全全程控制和追溯制度體現(xiàn)了先進的食品安全管理理念，但該制度在具體執(zhí)行過程中尤其是在轉基因食品標識實踐中面臨困境。

第一，追溯義務的主體單一，限制了制度實施效果。按照現(xiàn)行法律，生產經營者有義務保證食品可追溯，實踐中這種義務主要是通過單個生產經營者進行內部管控的方式得以履行的，而如果食品從生產到消費的各個環(huán)節(jié)之間不能相互貫通，食品監(jiān)管鏈條就可能斷裂，從而無法實現(xiàn)從農場到餐桌的全程追溯。如前所述，轉基因特性作為一種信任特性貫穿于食品生產、加工、消費的整個過程，為了確保不同環(huán)節(jié)之間信息留存的一致性、連貫性，必須使追溯義務在不同生產經營主體之間得到履行。并且，追溯義務必須具有強制性，目前僅具鼓勵性質的追溯制度無法實現(xiàn)立法初衷。

第二，進貨查驗、出廠檢驗記錄制度對轉基因食品追溯只有輔助作用，不能起到主導作用。2015年《食品安全法》第50條規(guī)定，食品生產經營企業(yè)應當建立食品原料、食品添加劑、食品相關產品的進貨查驗記錄制度，并對記錄及其憑證根據不同情形保存六個月到兩年。該規(guī)定有助于轉基因食品的過程管理和追溯，但其針對的是產品流通而非食品的轉基因特性，因而食品追溯效果十分有限。與我國立法不同，歐盟《轉基因食品和飼料的標識和可追溯性規(guī)則》中的可追溯性是指，具有在轉基因生物及其生產加工品通過生產和分銷鏈條投放到市場的各個階段予以追蹤的能力。［17］為了保證食品的可追溯性，歐盟對不同的轉基因生物規(guī)定了“身份證”——獨特代碼。獨特代碼由數字或數字和字母組成，是認定轉基因生物的特定信息。歐盟通過標識和追溯制度保證獨特代碼在食品生產加工階段的傳遞，而我國2015年《食品安全法》只規(guī)定了生產經營者的食品追溯和文件留存義務，這種一般性義務沒有特別考慮轉基因食品和食品成分的特性，不能保障轉基因食品從農場到餐桌都被追蹤到。

3.轉基因食品標識的配套制度缺失

目前市場上的轉基因食品標識非?；靵y，有些食品上的“轉基因”三個字非常小且隱秘、難以發(fā)現(xiàn)，有些食品并無相應的轉基因作物卻標注了“非轉基因”字樣［18］，很多豆類加工品和休閑食品幾乎都未標注是否轉基因食品，散裝食品和餐飲類食品均未標注。［19］另外，目前很多轉基因食品的標注形式不符合法律規(guī)定［20］。2012年對深圳市的一項社會調查顯示，43.5％的消費者完全沒有注意過食品上是否有轉基因標識，29％的消費者偶爾注意過，27.5％的消費者注意過。［21］如果法律只是規(guī)定了食品生產經營者的轉基因食品標識義務，而不配以具有可操作性的生產經營和監(jiān)督管理規(guī)則，該義務就難以落實。轉基因大米在我國非法種植造成的危害，就是這方面的一個例證。2005年我國有些地方非法種植轉基因大米，農業(yè)部發(fā)現(xiàn)后立即采取了排查、鏟除等措施，但造成的損害和污染已無法逆轉。此后我國出口到歐盟的大米制品中常常被檢測出轉基因成分，導致2011年歐盟對來自我國的大米和米制品制定了最嚴格的入境檢測規(guī)則。［22］目前我國市場上的轉基因標識集中在食用油上，大米和米制品上幾乎未見任何轉基因標識。我國市場上銷售的轉基因食品中，未標明轉基因性質的在種類和數量上都遠遠超過已標明轉基因性質的，由此可見我國轉基因食品標識制度實施乏力。轉基因標識在形式上只是食品標簽標注的一部分，通常表現(xiàn)為幾個字或一個圖標，但標識背后需要大量配套制度支撐來保證其準確性，如需要轉基因作物和傳統(tǒng)作物共存制度、閥值制度、獨特代碼和認證制度以及公眾參與制度、政府信息公開制度等予以支持。

三、創(chuàng)建完善的轉基因食品標識法律制度

歐盟《轉基因食品和飼料的標識和可追溯性規(guī)則》有13個條文，而我國2015年《食品安全法》中僅有1個條文（19個字）涉及轉基因食品標識，這顯然不能滿足現(xiàn)實需要。農業(yè)部、衛(wèi)生部和國家質檢總局雖然針對轉基因生物或轉基因食品發(fā)布了一些規(guī)章，但其中關于轉基因食品標識的規(guī)定從內容到形式都存在嚴重不足，實施效果更是不盡如人意。2014年國務院發(fā)文要求“規(guī)范轉基因食品標識的使用，提高消費者對質量標識和認證的甄別能力”［23］，在此背景下，建議國務院盡快制定轉基因食品安全條例，作為細化《食品安全法》的專門行政法規(guī)，其中構建系統(tǒng)的轉基因食品標識制度，同時加強該制度與其他法律制度之間的協(xié)調、配合。

1.國務院制定轉基因食品安全條例

目前，我國關于轉基因食品安全的專門立法處于空白狀態(tài)［24］。我國《立法法》（2015年修訂）第65條規(guī)定，國務院根據憲法和法律，可以就為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項制定行政法規(guī)。據此，建議國務院根據《食品安全法》等上位法，出臺專門針對轉基因食品安全的行政法規(guī)［25］（名稱可定為轉基因食品安全條例），對轉基因食品問題進行全面、系統(tǒng)的規(guī)制。

第一，進行專門立法的意義。（1）專門立法有利于嚴格規(guī)范食品市場秩序，保障食品安全，提振消費者的信心。近年來轉基因食品問題引發(fā)了社會廣泛熱議，食品信息的不公開、不透明引發(fā)了消費者較多疑慮。通過專門立法對轉基因食品的標識進行規(guī)范化，有利于保障消費者對轉基因食品的選擇權，避免消費者對轉基因食品產生誤解和偏見，促進轉基因食品產業(yè)健康發(fā)展。（2）專門立法可以使農業(yè)部擺脫其對轉基因食品安全實際負責的困境。在我國，轉基因作物獲得農業(yè)部發(fā)放的生物安全證書后，還需要獲得農業(yè)部簽發(fā)的商業(yè)化種植許可證，才能進行市場化種植。農業(yè)部2009年11月發(fā)布的《第二批農業(yè)轉基因生物安全證書批準清單》中有兩種轉基因玉米和一種轉基因水稻，這無疑推進了轉基因主糧商業(yè)化。但是，如果食品市場缺乏有效規(guī)范，轉基因主糧的大規(guī)模商業(yè)化就將導致社會不安定，農業(yè)部因而特別審慎，一直沒有簽發(fā)相應的商業(yè)化種植許可證。實際上，農業(yè)部不應該對食品安全負主要責任，轉基因食品安全應由食品藥品監(jiān)管部門負主要責任。國務院出臺轉基因食品安全條例，可以在一定程度上實現(xiàn)對轉基因食品的風險監(jiān)管、過程控制和社會共治，改變現(xiàn)實中轉基因食品風險完全依賴于農業(yè)部進行源頭控制的局面。轉基因食品安全條例中可以規(guī)定轉基因食品安全責任主體包括政府、生產者、銷售者、消費者、相關認證機構和檢驗機構等，并明確各自的權利和義務。

第二，轉基因食品安全條例的制定應體現(xiàn)科學立法、民主立法的原則。為了避免部門立法可能產生的利益沖突、責任推諉等問題，建議轉基因食品安全條例的起草由國務院法制機構負責，并廣泛聽取國家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生部、農業(yè)部、環(huán)保部等部委以及人大代表、消費者組織和社會公眾的意見。該條例可以發(fā)揮專門立法的體系性、整合性、具體性等優(yōu)勢，參考現(xiàn)有國際立法例如歐盟的《轉基因食品和飼料規(guī)則》《轉基因食品和飼料的標識和可追溯性規(guī)則》等，并結合我國國情，對公眾普遍關心的轉基因食品安全問題作出規(guī)定。

第三，轉基因食品安全條例應結構完整、內容充實。該條例可依照《食品安全法》的體例，分為十章，以保證與上位法相銜接、配套和對上位法進行細化、補充。立法目的條款旨在表明立法活動的方向，是法律解釋的重要標準和公民守法的規(guī)范指南。［26］建議轉基因食品安全條例在總則部分第1條表明立法目的：“為了保障轉基因食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，保障消費者的知情選擇權，制定本條例?！边@里，保障消費者的知情選擇權非常重要，該權利是構建轉基因食品標識制度的法理依據，出現(xiàn)在立法目的中有助于轉基因食品過程管理的不同環(huán)節(jié)相銜接，使依法須標識的轉基因信息在食品生產加工的各個階段得到有效傳遞。在內容上，轉基因食品安全條例應針對轉基因食品的特性作出特殊規(guī)定，而對普遍性的食品安全問題予以忽略或簡化。

2.轉基因食品安全條例中的強制標識制度

標識是轉基因食品生產經營者的法定義務，轉基因食品安全條例應將強制標識制度作為一項重要內容。該條例應在附則中對強制標識制度的關鍵詞進行界定，具體的標識條款放在第四章第三節(jié)“標簽、說明書和廣告”中。轉基因食品安全條例中的強制標識制度至少要包括以下內容。

第一，清晰界定轉基因食品的含義。2010年，國際食品法典委員會在《預包裝食品標識一般標準修訂草案：定義》中提出：轉基因技術獲得的食品或食品成分是指組成或包含由現(xiàn)代生物技術獲得的轉基因生物的食品或食品成分，或者由現(xiàn)代生物技術生產的轉基因生物所生產但不包含該生物的食品或食品成分。［27］轉基因食品安全條例對轉基因食品的界定需考慮監(jiān)管的可行性，可以借鑒國際食品法典委員會的上述定義，同時參考2015年《食品安全法》第150條對食品的定義，并列舉一些例外情形，將某些監(jiān)管不可能、不可行的事物排除在轉基因食品的范圍之外，以增強轉基因食品標識制度的可執(zhí)行性。筆者建議轉基因食品安全條例中明確規(guī)定：“轉基因食品是指由轉基因生物組成或生產，或包含轉基因生物的各種供人食用或飲用的成品或原料。加工中使用了轉基因技術，但最終產品中不含有轉基因成分的，不屬于本法規(guī)定的轉基因食品?！边@樣，既明確了轉基因食品的范圍，又將用轉基因酵母生產的酸奶、啤酒等食物作了合理排除。

第二，廢除轉基因產品標識目錄制。2002年農業(yè)部發(fā)布的《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》附件中列明了首批應予標識的農業(yè)轉基因生物目錄，要求對在我國境內銷售的大豆、油菜、玉米、棉花和番茄共5類、17種轉基因產品進行強制標識。該目錄制具有明顯的僵硬性和滯后性，不能動態(tài)地反映轉基因作物種植情況和轉基因產品市場變化。食品生產經營者作為市場主體，應當對其生產經營的食品安全負責，其對食品原料采購、加工和食品銷售等情況最為熟悉，有責任也有能力使公眾知悉轉基因成分的使用情況。與目錄制相比，由食品生產經營者根據食品原材料的使用情況進行轉基因食品標識，是更加科學的選擇。同時，監(jiān)管部門應當對轉基因食品標識行為進行指引。農業(yè)部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局等監(jiān)管部門應當根據轉基因食品風險監(jiān)測和評估結果，引導食品生產者、加工者和銷售者發(fā)布主要轉基因成分的使用情況并對食品中的轉基因成分予以標識。轉基因食品安全條例中的標識條款應以2015年《食品安全法》第69條為依據，并進行一定的修正，具體可以表述為：“除本條例另有規(guī)定外，生產經營轉基因食品應當依本條例顯著標識。”

第三，明確轉基因食品標識的范圍和例外。法律規(guī)則具有抽象性、普遍性和確定性，社會生活則紛繁復雜，因此，法律規(guī)則可能缺乏對特定生活領域的關注。就轉基因食品標識制度而言，要求食品生產經營者對所有轉基因成分都進行標識不具有現(xiàn)實可行性，應當有例外規(guī)定。如前所述，現(xiàn)實中存在轉基因食品與傳統(tǒng)食品相混雜的風險，有很多因素都會導致轉基因成分在傳統(tǒng)食品中出現(xiàn)。另外，我國農業(yè)和食品加工業(yè)的機械化、規(guī)范化程度較低，工業(yè)化、過程化管理不夠，小農種植、小作坊和食品攤販普遍存在，這些都容易導致監(jiān)管盲點和漏洞。鑒于此，轉基因食品安全條例應當將標識義務的例外或豁免作為轉基因食品標識制度的重要組成部分，具體可以采用列舉加兜底條款的立法技術，規(guī)定：“國家鼓勵食品生產經營者對符合以下情形的轉基因食品或食品成分進行自愿標識：（1）轉基因成分未達到本法規(guī)定的閥值的；（2）由食品生產加工小作坊和食品攤販生產加工的；（3）餐館或市場上生產、銷售的；（4）法律規(guī)定不用標識的其他情形。”

第四，增加關于獨特代碼和閥值的規(guī)定。轉基因食品安全條例應當參考經濟合作與發(fā)展組織的生物技術數據庫以及聯(lián)合國《卡塔赫納生物安全議定書》中生物安全信息交換所的代碼規(guī)定，設置獨特代碼用于認定轉基因食品，并方便相關國際義務的履行和轉基因食品國際貿易。獨特代碼的保留時間應長于相關文件的留存時間，可以參考歐盟的立法例，設定為5年。閥值（Threshold Levels）是指非轉基因食品中的轉基因成分在收獲、運輸和加工過程中，無法通過技術手段加以消除的意外混雜物的最高限量。一旦超過該限量，就需要進行轉基因食品標識。我國轉基因食品標識制度中可以設計陽性閥值和陰性閥值，進而規(guī)定陽性標識和陰性標識兩種標識方式。理論上講，采用陰性標識的食品，必須證明其不含轉基因成分?；谖覈D基因食品的消費和監(jiān)管現(xiàn)狀，陽性閥值可設定為5％，即食品中含量最高的前3種配料的轉基因成分達到或超過該配料總量的5％的，須進行陽性標識；陰性閥值可設定為0.9％，即食品中任何一種配料的轉基因成分含量低于該配料總量的0.9％時，才進行陰性標識。［28］

第五，明確轉基因食品標識的形式和內容。轉基因食品安全條例中的標識制度不應完全脫離現(xiàn)有食品標識制度，而應融入現(xiàn)有食品標識制度體系之中。2015年《食品安全法》第67條規(guī)定，預包裝食品的包裝上應當有標簽，標簽上應當標注食品成分或配料表。據此，轉基因食品安全條例可以規(guī)定，如果食品中使用了轉基因成分，就應當在其成分或配料中予以注明；沒有成分清單時，可在食品標識中采用與成分標識同樣大小的字體，注明該食品在生產中包含了某項轉基因食品配料。需要注意的是，采用陰性標識的食品必須獲得認證。我國涉及食品質量的認證類型多樣，大體可分為強制認證和非強制認證，后者包括綠色食品認證、有機食品認證、無公害食品認證、食用農產品安全認證等。綠色食品和有機食品中不包含轉基因成分，其在未獲得綠色認證、有機認證或非轉基因認證之前，不能進行陰性標識。轉基因食品安全條例可以對轉基因食品標識的內容和形式進行細化，具體由衛(wèi)生部根據2015年《食品安全法》第3章，制定轉基因食品標識標準，作為強制執(zhí)行的國家標準，分類型對食用轉基因農產品、轉基因農產品的直接加工品、預包裝轉基因食品、散裝轉基因食品等的標識作出細致規(guī)定。

3.立法的協(xié)調與制度的配合

制定轉基因食品安全條例是完善我國轉基因食品法律制度的一個重要步驟，該條例要納入整個食品安全法律體系中實施，因此，應當確保該條例與相關立法之間相協(xié)調，使相關制度、規(guī)則之間能夠相互支持而不發(fā)生重疊、沖突，發(fā)揮制度的綜合功效。為此，要處理好以下三方面關系。

第一，轉基因食品安全條例與《食品安全法》的關系。轉基因食品安全條例應當與2015年《食品安全法》的體例相一致，即采用總則、分則和附則的體例。在內容上，該條例應充分考慮現(xiàn)有食品安全制度，重點、有針對性地制定和強化轉基因食品安全制度，避免簡單重復2015年《食品安全法》的一般規(guī)定。同時，該條例應結合轉基因食品的特性，對2015年《食品安全法》中的風險監(jiān)測和評估、強制責任保險等制度進行細化。2015年《食品安全法》中的認證許可、查驗記錄、食品召回、事故處理、文件留存、追溯管理等制度，同樣適用于轉基因食品問題，因此，轉基因食品安全條例的相關內容要與這些制度相協(xié)調、配合。尤其值得注意的是，轉基因食品安全條例應根據轉基因食品的信任特性，對2015年《食品安全法》中有利于轉基因食品追溯的制度進行細化，以實現(xiàn)在不同生產加工商和銷售商之間對轉基因食品的源頭進行追溯。

第二，轉基因食品安全條例與其他相關法律、規(guī)章之間的關系。轉基因食品是食品中的一種，其規(guī)制除了適用作為食品領域基本法的《食品安全法》以及專門針對轉基因食品安全的行政法規(guī)，還要適用《消費者權益保護法》《農產品質量安全法》《廣告法》等一般法中的相關規(guī)定。轉基因食品安全條例可以在總則部分規(guī)定：“根據《食品安全法》《消費者權益保護法》《農產品質量安全法》等法律，制定本條例?！备鶕覈读⒎ǚā罚r業(yè)部、國家質檢總局等國務院部委發(fā)布的規(guī)章中關于“轉基因生物的直接加工品”的規(guī)定與轉基因食品安全條例中關于“食用轉基因農產品”的規(guī)定發(fā)生沖突時，應當遵循“上位法優(yōu)于下位法”“特別法優(yōu)于普通法”“法不溯及既往”等原則予以解決。

第三，轉基因食品安全與農業(yè)轉基因生物（轉基因食品的原材料）安全的關系。轉基因食品安全條例應明確規(guī)定，農業(yè)部對農業(yè)轉基因生物安全負主要責任，避免非法轉基因生物流入市場；國家食品藥品監(jiān)督管理總局對轉基因食品安全負主要責任。具體可設計這樣的條文：“用于食品或食品原材料的農業(yè)轉基因生物應當有顯著標識，標識中應注明該農業(yè)轉基因生物的獨特代碼，獨特代碼應用在農業(yè)轉基因生物流通和銷售的各個環(huán)節(jié)。當農業(yè)轉基因生物成為供食用的轉基因農產品或轉基因食品原料時，獨特代碼按本條例予以標注。嚴禁僅作飼料用的農業(yè)轉基因生物進入食品生產和銷售環(huán)節(jié)?！?/p>

四、結語

轉基因食品的生產和銷售是全球范圍的，沒有明顯的地域性，因而在已有轉基因食品安全條例的前提下，各地不應再制定針對轉基因食品安全的地方性法規(guī)或規(guī)章。轉基因食品安全保障是一項系統(tǒng)工程，標識制度只是其中的一個環(huán)節(jié)，該制度需要一系列相關制度予以配合，共同實現(xiàn)“規(guī)范食品市場秩序，保障食品安全，保障公眾生命與健康安全以及消費者的知情權”的目的。需要注意的是，即使標識制度設計完美、運行完善，轉基因食品的標識也不可能100％的精確，這是由轉基因食品的特性決定的。換言之，對轉基因食品予以絕對精準的標識，從理論上講是不可能的，從現(xiàn)實來看也不必要。

注釋

①國際農業(yè)生物技術應用服務組織：《2014年全球生物技術/轉基因作物商業(yè)發(fā)展態(tài)勢》，國際農業(yè)生物技術應用服務組織網站，http://www.isaaa.org/resources/publications/briefs/49/executivesummary/default.asp，2014年3月25日。②Genetically Engineered Food Right-to-know Act，S.809，113th Cong.§2（2013），https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/809，2013-04-24.③參見世界衛(wèi)生組織：《轉基因食品20問》，世界衛(wèi)生組織網站，http://www.who.int/foodsafety/areas_work/food-technology/faq-geneticallymodified-food/en/，2014年5月5日。④參見王揚、劉曉莉：《論我國轉基因食品安全風險的法律防范》，《法政探索》2014年第8期。⑤實質等同是在對轉基因食品進行安全性評估和分析時使用的概念，由經濟合作與發(fā)展組織于1993年提出，指一個新食品或食品的組成在實質上等同于現(xiàn)存的食品或食品的組成，在安全性方面可以用同樣的方式對待。相應地，實質不等同是指轉基因食品或食品成分的組成與傳統(tǒng)食品的物理、化學成分等進行比較時，存在差異。⑥國際食品法典委員會是一個由聯(lián)合國糧農組織和世界衛(wèi)生組織建立的，以保障消費者的健康和確保食品貿易公平為宗旨的，制定國際食品標準的政府間組織。⑦參見國際食品法典委員會：《來源于現(xiàn)代生物技術食品的標識的有關法典文本匯編的建議草案》，國際食品法典委員會網站，http://www.codexalimentarius.org/meetings-reports/en/？sortingDate=012011，2011年5月13日。⑧參見彭常安：《高職院校食品檢測技術課程教學改革探析》，《蕪湖職業(yè)技術學院學報》2010年第3期。⑨參見陳銳等：《轉基因檢測技術與標準物質研究概述》，《天津農業(yè)科學》2014年第3期。⑩參見王榮談：《轉基因生物及其產品的標識與檢測》，《植物生理學報》2013年第7期。［11］Nelson.P.，Information and Consumer Behavior，Journal of Political E-conomy，1970，（2）.［12］Paul Weirich，Labeling of Genetically Modified Food，Oxford University Press，2007，p233.［13］參見陳從軍、孫養(yǎng)學、劉軍弟：《消費者對轉基因食品感知風險影響因素分析》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2015年第4期。［14］消費者的價值觀、風險認知能力、受教育程度、居住地的發(fā)達程度等，也是影響其對轉基因食品購買意愿的重要因素。參見秦思思：《消費者對轉基因食品態(tài)度的關鍵影響因素分析——基于DEMATEL方法》，《產業(yè)經濟》2015年第1期。［15］花粉可以通過風力吹送或蜜蜂攜帶而飄逸若干英里，一項研究顯示，某高爾夫球場種植的轉基因草在13英里之外被發(fā)現(xiàn)。參見［美］米歇爾·弗里德蘭：《你稱之為有機？——美國農業(yè)部的誤導性食品規(guī)則》，《紐約大學環(huán)境法學報》2005年第13期。［16］參見胡笑紅：《狀告雀巢轉基因消費者敗訴》，《中國青年報》2004年4月20日。［17］參見付文佚：《轉基因食品標識的比較法研究》，云南人民出版社，2011年，第221頁。［18］某種食品沒有相應的作物卻宣稱自己“非轉基因”，會引起消費者誤解。例如，目前并不存在轉基因花生，因而所有的花生油都是非轉基因的，但市場上很多花生油都標明其是非轉基因的，這會讓消費者誤以為市場上存在轉基因花生油。［19］參見胡笑紅：《轉基因標注混亂 消費者難以分辨》，《京華時報》2015年5月5日。［20］參見劉林、翟永冠：《羞于見人還是不能見人？——轉基因食品標識情況調查》，新華網，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-11-04，2013年11月4日。［21］阮金麗等：《深圳市居民對轉基因食品及其標識認知的再調查與分析》，《現(xiàn)代食品科技》2014年第4期。［22］參見歐洲委員會2011年12月22日發(fā)布的第2011/884號執(zhí)行決定：《關于對源自中國的米制品中未經批準的轉基因大米的緊急措施》，歐盟法官方網站，http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/；ELX_SESSIONID％3DcFQFTCscbsmY9yPQvjL2892rlZcyrFhbglqmGgQQ1y7vpFmL111l％21-2052500015？uri=CELEX：32011D0884，2011年12月22日。［23］《國務院辦公廳關于印發(fā)2014年食品安全重點工作安排的通知》，中央人民政府網站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-05/27/content_8827.htm，2014年5月27日。［24］早在2002年，衛(wèi)生部就發(fā)布了《轉基因食品衛(wèi)生管理辦法》，但該辦法隨著2007年《新資源食品管理辦法》的出臺而廢止。2007年《新資源食品管理辦法》中新資源食品的第四類“因采用新工藝生產導致原有成分或者結構發(fā)生改變的食品原料”是指轉基因食品，但2013年《新食品原料安全性審查管理辦法》第23條明確指出新食品原料不包括轉基因食品。［25］在轉基因食品安全問題上，由全國人大常委會制定法律并不合適。因為轉基因食品問題不屬于《立法法》中只能制定法律的事項，并且，假使制定法律，則新法與《食品安全法》處于同一位階，這就不能體現(xiàn)轉基因食品對食品的隸屬關系。我國已有關于轉基因食品的部門規(guī)章，但這些規(guī)章的立法位階較低、效力有限，相互之間存在潛在的沖突。由國務院通過行政法規(guī)對轉基因食品進行專門規(guī)制，可以明確相關主管部門之間的權限，避免部門利益法制化傾向，是最佳的立法方式。［26］參見劉風景：《立法目的條款之法理基礎及表達技術》，《法商研究》2013年第3期。［27］參見國際食品法典委員會：《預包裝食品標識的一般標準修訂草案：定義》，國際食品法典委員會網站，http://www.codexalimentarius.org/meetingsreports/en/？sortingDate=012010，2010年5月7日。［28］張忠民：《轉基因食品標識閾值問題研究》，《食品科學》2015年第9期。