鎮(zhèn)江市公立醫(yī)院治理機制改革的實踐與探索

文/林 楓

鎮(zhèn)江市公立醫(yī)院治理機制改革的實踐與探索

文/林 楓

林 楓：鎮(zhèn)江市政府副秘書長，衛(wèi)生局黨委書記、副局長

2009年9月公立醫(yī)院改革啟動以來，江蘇省鎮(zhèn)江市確立了集團化的改革路徑，組建了以資產(chǎn)為紐帶、緊密型的江蘇康復醫(yī)療集團和以技術(shù)為紐帶、松散型的江蘇江濱醫(yī)療集團，分別以兩家三甲醫(yī)院為核心，以城區(qū)二級以上醫(yī)院、專科醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為成員，在集團的平臺上建立法人治理結(jié)構(gòu)，以轉(zhuǎn)變公立醫(yī)院治理機制為抓手，統(tǒng)籌推進各項改革任務(wù)。

一、創(chuàng)新公立醫(yī)院治理機制

政府是公立醫(yī)院的所有者。衛(wèi)生等相關(guān)行政部門按照管理權(quán)限依法履行對公立醫(yī)院的監(jiān)管職責。政府對分散在相關(guān)部門的出資人職責進行分離，委托衛(wèi)生行政部門或其它主體履行出資人職責，負責建立醫(yī)療集團或醫(yī)管中心法人治理結(jié)構(gòu)，由其履行辦醫(yī)職責，保證公立醫(yī)院公益性發(fā)展方向。

1.明確主體，理順關(guān)系。行政監(jiān)管主體包括衛(wèi)生、發(fā)改、財政、人社、機構(gòu)編制、物價等部門，它們在各自職責范圍內(nèi)履行監(jiān)管職責，構(gòu)成公立醫(yī)院發(fā)展的外部環(huán)境。公立醫(yī)院所有權(quán)屬地方政府，政府為公立醫(yī)院的出資人，委托衛(wèi)生行政部門履行出資人職責，衛(wèi)生局負責建立集團法人治理結(jié)構(gòu)并授權(quán)其履行出資人辦醫(yī)職責。

2.明晰責權(quán)，盡職盡責。衛(wèi)生部門承擔“管醫(yī)”職責，制訂區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，優(yōu)化配置醫(yī)療資源，推動公立醫(yī)院發(fā)展，提升公立醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)能力和水平，同時合理控制公立醫(yī)院發(fā)展規(guī)模。負責行業(yè)管理，對公立醫(yī)院進行等級評審、要素準入、業(yè)務(wù)指導、執(zhí)業(yè)行為管理、行政執(zhí)法等，完善機構(gòu)、人員、技術(shù)、設(shè)備的準入和退出機制，并強化公共衛(wèi)生、基層衛(wèi)生職能。引導常見病、多發(fā)病、慢性病治療下沉到基層，避免基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)病人向上回流，方便群眾就醫(yī)，減輕費用負擔。建立公立醫(yī)院績效評價體系，確保公立醫(yī)院公益性的發(fā)展方向。

發(fā)展改革部門負責區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃、醫(yī)院建設(shè)項目審批和國家資金建設(shè)項目管理。

財政部門負責財政投入責任，明確財政補償范圍。由政府承擔基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)的投入責任。足額投入公立醫(yī)院的基本建設(shè)、大型設(shè)備購置等；安排專項經(jīng)費支持重點學科、醫(yī)學科研和重點骨干人才引進培養(yǎng)；對公立醫(yī)院承擔的自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員的技術(shù)培訓、下派醫(yī)生支援基層等支出，財政按實核定給予政策性補助；對居民基本醫(yī)保和公共衛(wèi)生服務(wù)補助標準要逐年增加，納入年度預算，及時足額撥付；對公立醫(yī)院退休人員費用財政要足額安排，實行社會化管理。

人社部門圍繞“三醫(yī)”聯(lián)動，實行總額預付、按人頭付費和按病種付費的醫(yī)保費用支付方式，發(fā)揮醫(yī)保支付方式的杠桿作用，促進基層由醫(yī)療服務(wù)向健康服務(wù)轉(zhuǎn)移，有效控制醫(yī)療費用增長幅度。深化人事收入分配制度改革，實行全員聘用合同和績效工資制度，給公立醫(yī)院營造引得進、用得上、留得住的選人用人環(huán)境。

機構(gòu)編制部門根據(jù)醫(yī)院規(guī)模和功能核定人員編制，實行編制動態(tài)管理。

物價部門堅持“總量控制，結(jié)構(gòu)調(diào)整”的原則，合理提高部分體現(xiàn)醫(yī)護人員技術(shù)勞務(wù)價值的醫(yī)療服務(wù)價格。同時，整頓藥品流通秩序，逐步降低并取消藥品銷售差率，改變醫(yī)藥價格扭曲的局面。

衛(wèi)生部門作為出資人負責改革公立醫(yī)院管理體制，建立醫(yī)療集團法人治理結(jié)構(gòu)，制定章程，聘請集團理事、理事長及監(jiān)事、監(jiān)事長，授權(quán)醫(yī)療集團履行辦醫(yī)職責，保證公立醫(yī)院的公益性發(fā)展方向。

二、建立集團法人治理結(jié)構(gòu)

醫(yī)療集團是實行政事分開、管辦分開、建立法人治理結(jié)構(gòu)的載體，具有獨立法人地位，是集團所屬公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)國有資產(chǎn)投資、管理、運營的責任主體和政府辦醫(yī)的責任主體，是自主管理、自主發(fā)展、自主約束的法人實體。衛(wèi)生部門作為出資人建立醫(yī)療集團法人治理結(jié)構(gòu)，委托集團履行公立醫(yī)院出資人職責，科學劃分權(quán)限，明晰職責，醫(yī)療集團理事會、經(jīng)營層和監(jiān)事會的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互制衡，形成有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的法人治理機制。

1.醫(yī)療集團理事會的職責。理事會是政府辦醫(yī)機構(gòu)的決策主體，理事、理事長由出資人（衛(wèi)生行政部門）聘用，對出資人負責。理事由衛(wèi)生、財政、人社、發(fā)改等政府部門人員以及院長、醫(yī)務(wù)人員代表、獨立理事組成。理事會主要職能包括：審議批準集團發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、投資融資、資產(chǎn)處置、年度工作計劃、財務(wù)預決算等重大事項；聘任或解聘集團院長，并根據(jù)集團院長提名聘任或解聘集團副院長、集團各醫(yī)院院長。聘任或者解聘財務(wù)總監(jiān)、藥品總監(jiān)；建立以考核集團院長為核心的醫(yī)療集團績效考核辦法，決定集團薪酬總額和集團院長年薪。

2.醫(yī)療集團管理層的職責。集團實行理事會領(lǐng)導下的集團院長負責制，集團院長為集團法人代表，由理事會任命并對理事會負責。集團院長總體負責集團的運行管理事務(wù)，具有充分的管理權(quán)限，其主要職責有：負責集團的全面經(jīng)營管理，包括業(yè)務(wù)、行政、人事和財務(wù)管理等；執(zhí)行理事會決議；提名集團副院長、集團各醫(yī)院院長，報理事會聘任或解聘。根據(jù)各醫(yī)院院長提名，聘任或解聘各醫(yī)院副院長；建立對成員醫(yī)院的績效考核辦法，決定其薪酬總額和院長年薪；制訂集團的年度計劃、基本管理制度、業(yè)務(wù)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、改革方案；落實集團內(nèi)重大項目投資建設(shè)、國有資產(chǎn)處置。

3.醫(yī)療集團監(jiān)事會的職責。監(jiān)事會是醫(yī)療集團運行管理的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)事、監(jiān)事長由出資人聘任，對出資人負責。監(jiān)事會由衛(wèi)生行政、財政、人社等部門和醫(yī)院紀檢、工會及醫(yī)務(wù)人員代表等組成。集團理事、管理層人員不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事會主要職責有監(jiān)督集團經(jīng)營、管理、投資、財務(wù)運行狀況，監(jiān)督理事、管理層履職情況以及提出工作質(zhì)詢和改進建議，確保集團的發(fā)展方向和國有資產(chǎn)的保值增值等。

三、明晰集團醫(yī)院責任權(quán)力

醫(yī)療集團代表出資人行使所有權(quán)，包括資產(chǎn)處置、收益分配、選擇院長權(quán)，履行辦醫(yī)職責。醫(yī)院作為自主經(jīng)營主體，履行經(jīng)營管理職責。二者合理分權(quán)、明確職責、權(quán)責對應(yīng)。

1.醫(yī)療集團職責。一是建設(shè)發(fā)展。根據(jù)區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，負責各醫(yī)院的投融資、基本建設(shè)和大型設(shè)備購置，避免重復投資、同質(zhì)競爭。二是資源配置。統(tǒng)籌各醫(yī)院?？瓢l(fā)展、科研課題研究、重點人才培養(yǎng)使用，院際之間配置重要要素資源等。三是績效考核。從群眾滿意、運行效率、運營效益、發(fā)展能力四個方面考核醫(yī)院績效，確定院長年薪、職工工資總額，發(fā)揮醫(yī)療集團對醫(yī)院的激勵約束作用。

2.集團各成員醫(yī)院職責。成員醫(yī)院擁有經(jīng)營管理自主權(quán)，按集團規(guī)劃確定規(guī)模和發(fā)展方向，獨立自主運營。不斷完善內(nèi)部運行機制，確保醫(yī)院醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療安全、服務(wù)滿意、成本控制。其核心職責：一是人事管理。按照人社部門規(guī)定的事業(yè)單位人員招聘原則和程序，在編制總額內(nèi)自主招聘、按需錄用各級各類專業(yè)技術(shù)人員。自主進行全員崗位聘任管理，科學設(shè)置行政管理、專業(yè)技術(shù)、工勤等各級各類崗位，制定各級各類人員崗位說明書，明確崗位任職條件和聘期，積極推行競聘上崗。在集團確定的工資總額范圍內(nèi)，自主確定醫(yī)院內(nèi)部績效考核分配制度，建立對公立醫(yī)院科室和個人績效考核和薪酬分配機制，調(diào)動職工的積極性。二是財務(wù)管理。嚴格預算與收支管理；規(guī)范經(jīng)濟運行，建立各科室收支、成本分攤明細表，做好成本分析控制，真實、準確地反映醫(yī)院成本信息；將效益與醫(yī)療成本掛鉤，嚴格管理各項費用支出，控制高檔藥品及衛(wèi)生材料在臨床上的使用，提高醫(yī)院運行效率與效益，提升醫(yī)院的效益。三是物資管理。除大型醫(yī)用設(shè)備購置需由醫(yī)療集團決定并經(jīng)衛(wèi)生部門批準外，其他醫(yī)用設(shè)備、物資，由醫(yī)院根據(jù)年度預算，自行論證和采購。四是業(yè)務(wù)管理。按照相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范，全面自主推進醫(yī)院業(yè)務(wù)管理。貫徹執(zhí)行臨床路徑管理制度、工作模式、運行機制。設(shè)立專門機構(gòu)，開通綠色通道，全面落實社區(qū)首診病人轉(zhuǎn)診預約服務(wù)。全面開展“優(yōu)質(zhì)護理服務(wù)示范工程”活動，改善患者就醫(yī)感受，提高服務(wù)質(zhì)量。組織開展業(yè)務(wù)培訓，提高醫(yī)務(wù)人員技術(shù)水平。加強醫(yī)務(wù)人員醫(yī)德醫(yī)風教育，強化醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)道德。五是干部管理。院長擁有醫(yī)院內(nèi)部的人事任免權(quán)，可以提名副院長報集團批準后任命，自主選拔、任免和考核中層管理干部。醫(yī)院取消行政級別，按照黨管干部原則，實行干部層級管理和備案制度，在上級黨委備案的干部具有檔案職級。醫(yī)院全員聘用的行政人員，在醫(yī)院外提拔使用干部時，組織人事部門承認其行政崗位職級相應(yīng)的行政級別。